Wybrane poj Ċcia i konstrukcje prawa rolnego w perspektywie europejskiego prawa rolnego
Od prawie dziesiöciu lat w prawie polskim3 moĔemy zaobserwowaè koegzysto- wanie4 dwóch porzñdków prawnych: europejskiego5 i krajowego.6 To wspóäistnie- nie mocno jest zauwaĔalne w prawie rolnym, gdzie ponad 50% europejskiej legi- slacji dotyczy tej dziedziny prawa.7 To oczywiĈcie nie tylko prawo pierwotne, które samo w sobie przynosi juĔ nowe pojöcia,8 lecz takĔe prawo wtórne, które jest w Pol- sce bezpoĈrednio stosowane.9
W obowiñzujñcych regulacjach europejskich moĔemy spotkaè równieĔ pra- wie wszystkie podstawowe pojöcia prawa rolnego.10 Trzeba zauwaĔyè, Ĕe recepcja przepisów europejskich do prawa krajowego odbywa siö na kilka moĔliwych sposo- bów.11 Po pierwsze zgodnie z zasadñ autowykonalnoĈci przepisy te sñ wprost stoso- wane w polskim prawie. Dotyczy to przede wszystkim rozporzñdzeþ europejskich.
Po drugie w procesie harmonizacji12 sñ wprowadzane do polskich przepisów przepi-
CzĊĞü badaĔ zostaáa sÞ nansowana ze Ğrodków Narodowego Centrum Nauki przyznanych w ramach Þ nansowania staĪu po uzyskaniu stopnia naukowego doktora na podstawie decyzji numer DEC–2012/04/S/HS5/00338.
1 Uniwersytet Warszawski
2 Uniwersytet w Biaáymstoku, Uniwersytet Warszawski
3 Biaáa KsiĊga Polska – Unia Europejska nr 20, Prawo rolne – koordynacja P. Czechowski, Warszawa 1996.
4 A. Stelmachowski, Problemy harmonizacji prawa w związku z integracją polskiego rolnictwa z Unią Europejską (koreferat), [w:] Prawo rolne u progu Unii Europejskiej, S. Prutis (red.), Biaáystok 1998.
5 P. Czechowski, Proces dostosowania polskiego prawa rolnego i ĪywnoĞciowego do prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2001.
6 P. Czechowski, Dostosowanie polskiego prawa rolnego i ĪywnoĞciowego do prawa wspólnotowego po akcesji do UE. Suplement do publikacji – Proces dostosowania polskiego prawa rolnego i ĪywnoĞciowego do Prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2005; P. Czechowski, M. Korzycka–Iwanow, S. Prutis, A. Stelmachowski, Polskie prawo rolne na tle prawa Unii Europejskiej, Warszawa 1994.
7 A. Jurcewicz, Wspólna Polityka Rolna Unii Europejskiej, [w:] Prawo rolne, P. Czechowski (red.), Warszawa 2013, s. 74–97.
8 A. Jurcewicz, Traktatowe podstawy unijnego prawa rolnego w Ğwietle orzecznictwa. Zagadnienia wybrane, War- szawa 2012.
9 R. Budzinowski, Problemy ogólne prawa rolnego, PoznaĔ 2008.
10 Por. A. Lichorowicz, Ewolucja deÞ nicji prawa rolnego w ujĊciu prawoporównawczym, [w:] Prawo rolne u progu Unii Europejskiej, S. Prutis (red.), Biaáystok 1998.
11 P. Czechowski, A. Niewiadomski, Tendencje rozwoju polskiego prawa rolnego w związku z nabyciem czáonko- stwa Polski w Unii Europejskiej, „Studia Iuridica Agraria” 2009, t. VII, s. 30–45.
12 P. Czechowski, Standardy harmonizacji prawa, [w:] Prawo polskie a prawo Unii Europejskiej, E. Piontek (red.), Warszawa 2003, s. 67–72.
sy europejskie, albo poprzez odwoäanie do przepisów europejskich lub teĔ czöĈciej poprzez budowanie nowych pojöè na bazie przepisów europejskich dyrektyw.13 Po trzecie nastöpuje budowanie nowych pojöè prawnych i modyfikowanie juĔ zasta- nych na bazie innych aktów prawnych w ramach tzw. soft law oraz wprowadzanie ich do polskiego prawa.14
Te trzy opisane powyĔej procesy wzajemnych relacji prawa europejskiego i krajowego rodzñ jednak pewne problemy prawne. Kilka z nich zostanie przedsta- wionych poniĔej jako przykäady ewolucji prawa rolnego i jego podstawowych pojöè w perspektywie europejskiej.
Przede wszystkim to problem hierarchii tych norm oraz ich wzajemnej zgodno- Ĉci. Problemy powstajñ wtedy, kiedy prawo europejskie i krajowe regulujñce danñ dziedzinö spraw sñ ze sobñ sprzeczne.15 Wtedy tylko wykäadnia systemowa, a cza- sem funkcjonalna jest w stanie rozwiñzaè problem kolizji norm. Obecnie prawo europejskie wypiera prawo krajowe. W wewnötrznej hierarchii naleĔy daè pierw- szeþstwo przepisom prawa europejskiego. Takie sytuacje w prawie rolnym moĔ- na znaleĒè praktycznie w kaĔdym obszarze regulacji. Sytuacja ta z punktu widzenia prawa jest doĈè jasna, natomiast w odbiorze spoäecznym i dla procesu zrozumienia prawa powoduje liczne problemy.
Wzajemne relacje prawa europejskiego i krajowego powodujñ takĔe proble- my natury jözykowo–semantycznej. Po pierwsze zostajñ wprowadzone nowe pojö- cia nieznane dotychczas prawu polskiemu, co powoduje, Ĕe aby je odczytaè, nale- Ĕy znaè bardzo dobrze prawo europejskie.16 Z tego typu sytuacjñ mamy do czynienia chociaĔby w aktach prawnych regulujñcych rozdziaä funduszy rolniczych.17 Po dru- gie wprowadzane sñ znane juĔ prawu polskiemu pojöcia prawne, które albo mody- fikujñ dotychczas istniejñce lub teĔ zastöpujñ te, które obowiñzywaäy w prawie pol- skim do tej pory.18 Tego typu zjawiska wymagajñ nie tylko znajomoĈci prawa, ale równieĔ tworzñ w prawie polskim tzw. „nowomowö prawniczñ”. Prawo europej- skie pisane dla 28 paþstw Unii Europejskiej tworzñc nowy europejski jözyk prawny
13 E. Tomkiewicz, B. Kozáowska, A. Jurcewicz, Zasady ogólne prawa europejskiego we wspólnej polityce rolnej,
„Europejski Przegląd Sądowy” 2006, nr 4, s. 39; nr 5, s. 28; Prawo i polityka rolna Unii Europejskiej, A. Jurcewicz (red.), Warszawa 2010.
14 P. Czechowski, K. Marciniuk, E. Przybylska, Polityka wobec rolnictwa i wsi w Ğwietle procesów dostosowujących rolnictwo polskie do warunków europejskich – sfera regulacji, Warszawa 1995.
15 S. Prutis, Instrumenty prawne polityki strukturalnej w rolnictwie (dysfunkcje i bariery), [w:] „Studia Iuridica Agra- ria” 2002, t. III, s. 193–206; S. Prutis, O problemach regionalnej polityki strukturalnej w rolnictwie, „Studia Iuridica Agraria” 2001, t. II, s. 148–147.
16 Podobne problemy zaobserwowano w literaturze: Fundusze kohezyjne i moĪliwoĞci ich absorpcji w Polsce, A.Z. Nowak (red.), Warszawa 2004.
17 P. Czechowski, A. Niewiadomski, Wpáyw funduszy strukturalnych na wzrost konkurencyjnoĞci polskiego rolnictwa – aspekty prawne, „Studia Iuridica Agraria” 2012, t. X, s. 326–334; A.Z. Nowak, A. Niewiadomska, Wpáyw fundu- szy strukturalnych na wzrost konkurencyjnoĞci polskiego rolnictwa – wybrane aspekty ekonomiczne, „Studia Iuri- dica Agraria” 2012, t. X, s. 307–325.
18 A. Niewiadomski, Europeizacja jĊzyka polskiego prawa na przykáadzie regulacji prawnorolnych, [w:] Prawo i jĊ- zyk, A. Mróz, A. Niewiadomski, M. Pawelec (red.), Warszawa 2009, s. 79–84.
musi poäñczyè wszystkie porzñdki prawne: anglosaski, germaþski i romaþski. Tego typu zbieg regulacji wymusza stosowanie wykäadni dogmatyczno–logicznej, a licz- ne odesäania do innych aktów prawnych przy okreĈlaniu kolejnych pojöè skäaniajñ do stosowania wykäadni systemowej.
Kolejnym problemem, który chcielibyĈmy poruszyè w tym artykule jest redefi- niowanie pojöè zastanych w polskim prawie, przy braku jasnych koncepcji co do ich powszechnego znaczenia w prawie europejskim. Tylko sygnalizacyjnie wskazaè na- leĔy problematykö zwiñzanñ ze zrozumieniem np. pojöcia „gospodarstwo rolne”.19
Te trzy wybrane zagadnienia zostanñ zilustrowane przykäadami charaktery- stycznymi dla tendencji istniejñcych w prawie polskim od 2004 r.
1. Hierarchia norm prawa rolnego europejskiego i krajowego Regulacje dotyczñce prawa rolnego w prawie europejskim bezpoĈrednio sñ sto- sowane w prawie polskim, w przypadku rozporzñdzeþ odbywa siö to na zasadzie autowykonalnoĈci. Bardzo czösto zdarza siö, Ĕe regulowana materia w prawie eu- ropejskim juĔ wczeĈniej byäa regulowana w prawie polskim. Sñ to niejednokrotnie regulacje bardzo odmienne, by nie powiedzieè wykluczajñce siö. W tym zakresie klasycznym przykäadem sñ zmiany obowiñzujñce od 2007 r.20 w odniesieniu do or- ganizacji rynków rolnych.21
Rozporzñdzenie, które wprowadziäo horyzontalnñ organizacjö wybranych ryn- ków rolnych, nie tylko spowodowaäo utratö mocy kilkudziesiöciu innych rozporzñ- dzeþ europejskich, ale doprowadziäo takĔe do powaĔnej kolizji nowych norm z do- tychczas obowiñzujñcymi przepisami prawa krajowego. Wszystkie polskie ustawy oraz rozporzñdzenia dotyczñce tej sfery regulacji obowiñzujñ równolegle w odnie- sieniu do nowego rozporzñdzenia. W wielu miejscach zastosowanie europejskiej normy prawnej i krajowej wyklucza siö wzajemnie. Powstaje zatem pytanie, który z tych przepisów prawa ma pierwszeþstwo. OdpowiedĒ wydaje siö oczywista. Polski sñd, organ administracji publicznej, przedsiöbiorca czy teĔ rolnik muszñ w pierwszej kolejnoĈci zastosowaè normö prawa europejskiego, dopiero kiedy norma prawa kra- jowego nie bödzie z niñ sprzeczna mogñ uzupeäniajñco zastosowaè polski przepis.
19 R. Budzinowski, Gospodarstwo rolne i przedsiĊbiorstwo rolne, [w:] Prawo rolne, op. cit., s. 98–107; B. JeĪyĔska, Wspólnotowa typologia gospodarstw rolnych. Zagadnienia wybrane, „Studia Iuridica Agraria” 2009, t. VII, s. 129–
141; A. Lichorowicz, Status prawny gospodarstw rodzinnych w ustawodawstwie krajów Europy Zachodniej, Bia- áystok 2000.
20 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 paĨdziernika 2007 r. ustanawiające wspólną organizacjĊ rynków rolnych oraz przepisy szczegóáowe dotyczące niektórych produktów rolnych („rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku”) – Dz. Urz. L 299 z 16 listopada 2007 r., s. 1–149 z póĨn. zm.
21 P. Czechowski, A. Niewiadomski, Europejskie rynki rolne, [w:] Prawo rolne, op. cit., s. 363–399; I. LipiĔska, Nowe przepisy w zakresie organizacji wspólnotowego rynku rolnego, „Przegląd Prawa Rolnego” 2008, nr 1, s. 179.
Tego typu sytuacja oddziaäuje jednak negatywnie na postrzeganie prawa w spoäe- czeþstwie.22
Ze szczegóäowych przykäadów, gdzie tego typu kolizja norm prawnych unie- moĔliwia wäaĈciwe stosowanie prawa i ceduje rozwiñzanie tych problemów na sñdy, moĔna wskazaè regulacje dotyczñce rynku cukru. Przywoäane powyĔej rozporzñ- dzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku dla rynku cukru wprowadza nowe pojöcia lub redefiniuje juĔ zastane. Przykäadowo moĔna tutaj wymieniè definicjö lat gospodarczych (art. 3 lit. e), cen referencyjnych (art. 8 lit. c, i, ii), cen minimal- nych (art. 49 ust. 1 lit. a, b), obowiñzków przedsiöbiorcy skupujñcych buraki kwo- towane (art. 49 ust. 3 i ust. 4), postanowienia dotyczñce porozumieþ branĔowych (art. 50 ust. 1–4) oraz czynnoĈci wystöpujñcych w przypadku braku porozumieþ branĔowych (art. 50 ust. 6), a takĔe dziaäaþ paþstw czäonkowskich wprowadzanych w przypadku braku podpisania porozumieþ branĔowych. Przedmiotowe rozporzñ- dzenie reguluje równieĔ problematykö opäat produkcyjnych (art. 51), wycofania cu- kru z rynku oraz wprowadza przepisy wykonawcze (art. 52 i 53).
Polskie rozporzñdzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 mar- ca 2011 r. w sprawie warunków zakupu i dostawy buraków cukrowych przezna- czonych do produkcji cukru w ramach kwoty produkcyjnej cukru23 w sensie nor- matywnym zastöpuje porozumienie branĔowe, które nie zostaäo wczeĈniej zawarte przez polskich producentów buraka cukrowego oraz producentów cukru (cukrow- nie). Rozporzñdzenie to teĔ w § 2 wyraĒnie wskazuje, Ĕe w przypadku braku zawar- cia porozumienia branĔowego, umowy kontraktacji buraka cukrowego majñ zawie- raè postanowienia okreĈlone w umowie dostawy (w rozumieniu prawa unijnego), o których jest mowa w art. 50 ust. 1 rozporzñdzenia 1234/2007. Taki zabieg, gdzie zastana umowa kontraktacji uregulowana w Kodeksie cywilnym staje siö umowñ dostawy, którñ uregulowano odmiennie w prawie europejskim naströcza wiele trud- noĈci interpretacyjnych. Dotyczy to w szczególnoĈci, bardzo waĔnych przy umowie kontraktacji, tzw. Ĉwiadczeþ dodatkowych, które nie sñ znane w europejskiej umo- wie dostawy. Odsyäanie w prawie polskim do regulacji europejskich moĔe przynieĈè bardzo negatywne skutki. Obecnie plantatorzy buraków cukrowych nie wiedzñ czy mogñ liczyè na Ĉwiadczenia dodatkowe, czy teĔ nie sñ im naleĔne. W tym zakresie sprawö prawdopodobnie rozstrzygnie sñd. Rozporzñdzenie z 10 marca 2011 r. wska- zuje uczestnikom regulowanego rynku cukru na obowiñzek uwzglödnienia w obo- wiñzujñcych umowach kontraktacyjnych buraka cukrowego prawa unijnego, w tym reguä przewidzianych w przepisach dotyczñcych porozumienia branĔowego, które- go strony nie stosowaäy w wyniku Ĉwiadomego niepodpisania porozumienia bran- Ĕowego. Odwoäuje siö równieĔ niekonsekwentnie do pojöcia roku gospodarczego,
22 K. StefaĔska, Spoáeczne aspekty przeksztaáceĔ ustrojowych rolnictwa, „Rejent” 2005, nr 9, s. 23–37.
23 Dz.U. Nr 57, poz. 292.
z rozporzñdzenia unijnego. Tego typu zabieg odsyäania do istniejñcych regulacji eu- ropejskich w sytuacji sprzecznoĈci lub niezupeänoĈci norm prawa krajowego powi- nien byè dokonywany z zachowaniem naleĔytej starannoĈci.
Znalezienie rozwiñzania dla kolizji norm prawa europejskiego i krajowego nie jest rzeczñ äatwñ i bezdyskusyjnñ.24 Jednñ z moĔliwoĈci jest dokonanie stosownej wykäadni systemowej. Trzeba jednak w tym zakresie znaè nie tylko doskonale re- gulowanñ materiö spraw, ale takĔe caäoĈè obu systemów prawnych. Wyprowadze- nia norm z prawa europejskiego i krajowego mogñ dokonaè wprawni prawnicy, a i to nie jest gwarancjñ, Ĕe norma ta zostanie wäaĈciwie odczytana. Drugim moĔli- wym rozwiñzaniem jest nowelizacja prawa krajowego, dostosowujñca przepisy do prawa europejskiego. Z tym wiñĔñ siö jednak problemy prawa intertemporalnego i ograniczonej suwerennoĈci danego paþstwa czäonkowskiego.25
Problemy kolizyjnoĈci norm prawa europejskiego26 i krajowego powinny zo- staè rozwiñzane na poziomie odpowiedniej legislacji krajowej.27 Tylko trwaäe wyeli- minowanie sprzecznych ze sobñ norm z prawa krajowego sprawi, Ĕe rolnicy i orga- na stosujñce prawo bödñ mieli jego pewnoĈè. W tym zakresie nie tylko podstawowe pojöcia prawa rolnego, ale równieĔ caäe konstrukcje i procedury wymagajñ redefini- cji zgodnie z kolejnymi wprowadzanymi przepisami europejskimi. W sytuacji, gdy zmianie ulega caäoĈè regulacji z danego obszaru, naleĔy jñ dostosowaè lub teĔ zastñ- piè wprost prawem europejskim. Rozwiñzania o charakterze przejĈciowym, czy teĔ ich zupeäny brak lub sprzecznoĈè, jak w przypadku organizacji rynków rolnych pro- wadzñ do chaosu prawnego i istnienia dwóch róĔnych systemów, gdzie te same po- jöcia sñ odmiennie definiowane i rozumiane.
2. Problematyka jĊzykowo–semantyczna regulacji europejskich i krajowych w prawie rolnym
Niewñtpliwym problemem dla prawa krajowego jest wäaĈciwa adaptacja po- szczególnych pojöè i konstrukcji prawnych do prawa krajowego, poprzez zastoso- wanie odpowiednich sformuäowaþ definicyjnych. Bezdyskusyjnñ rolö w tym zakre- sie odgrywajñ täumacze, którzy nie tylko muszñ znaè jözyki obce i przepisy prawa, ale takĔe w miarö umiejötnie poruszaè siö w obszarze regulowanym przez täumaczo-
24 R. Budzinowski, Próby kodyÞ kacji polskiego prawa rolnego, „Studia Iuridica Agraria” 2001, t. II, s. 27–38.
25 Por. takĪe uwagi A. Lichorowicz, Problematyka prawna harmonizacji polskiej regulacji obrotu gruntami rolnymi z ustawodawstwem Unii Europejskiej w przedmiocie struktur agrarnych, [w:] II Kongres Notariuszy Rzeczypo- spolitej Polskiej. Referaty i opracowania, PoznaĔ–Kluczbork 1999.
26 Integracja europejska. Wybrane problemy, D. Milczarek, A.Z. Nowak (red.), Warszawa 2003.
27 M. Korzycka–Iwanow, Rola prawoznawstwa w ksztaátowaniu zasad i treĞci polskiego prawa ĪywnoĞciowego,
„ĩywnoĞü, ĩywienie, Prawo a Zdrowie” 2000, nr 4, s. 343–358.
ny akt prawny.28 Niewñtpliwie moĔemy dziĈ mówiè o europeizacji jözyka prawa29 i wystöpowaniu europejskiego jözyka prawnego. Europeizacja ma swoje niewñt- pliwe zalety, gdyĔ pozawala, aby w 28 paþstwach dane pojöcie znaczyäo to samo.
Sprzyja to obrotowi miödzynarodowemu i pewnoĈci prawa. JednakĔe europeizacja jözyka prawa w odniesieniu do jego relacji z prawem krajowym moĔe powodowaè trudnoĈci w zrozumieniu poszczególnych pojöè i konstrukcji. To rodzi duĔo cieka- wych zagadnieþ prawnych i jözykowych.
Po pierwsze poprzez akty prawa europejskiego zostajñ wprowadzone do pra- wa polskiego nieznane dotychczas pojöcia. Biorñc pod uwagö tylko obszar, z któ- rego rolnicy czerpiñ najwiöcej pomocy finansowej, zwiñzany z politykñ rozwoju obszarów wiejskich,30 naleĔy odnotowaè wystöpowanie licznych pojöè, które przed 2004 r. nie wystöpowaäy w prawie polskim.
Przykäadowo wskazaè moĔna tutaj szereg nowych pojöè, które wprowadza do polskiego systemu prawnego rozporzñdzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 wrzeĈnia 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).31 Przykäadowo nowe pojöcia to: oĈ,32 Ĉrodek,33 operacja,34 beneficjent,35 lokalna strategia rozwoju,36 cel konwergencji,37 wspólne ramy monitorowania i oceny.38 Analizujñc caäoĈè regu-
28 A. Matulewska, K. Gortych–Michalak, Translacyjne problemy wyraĪania modalnoĞci deontycznej w tekstach ak- tów normatywnych w jĊzyku polskim, angielskim i greckim, [w:] Prawo i jĊzyk, op. cit., s. 65–78; A. Matulewska, Problemy przekáadu terminologii wieloznacznej wystĊpującej w polskich tekstach aktów normatywnych, [w:] Pra- wo i jĊzyk, op. cit., s. 85–94; A. Matulewska, Problemy przekáadu prawniczego – studium przypadku, [w:] Lin- gua Iuris, A. Mróz, A. Niewiadomski (red.), Warszawa 2010, s. 203–216; K. Gortych–Michalak, DeÞ nicja legal- na w polskich, greckich i cypryjskich aktach normatywnych w aspekcie przekáadu grecko–polskiego, [w:] Lingua Iuris, A. Mróz, A. Niewiadomski (red.), Warszawa 2010, s. 167–202.
29 A. Niewiadomski, Europeizacja jĊzyka polskiego prawa a paradygmat zrozumiaáoĞci prawa, [w:] Maɬepiaɞɢ II Miɠɧapoɞɧɨʀ cɬɭɞɟɧɬɫɶɤɨʀ ɧɚɭɤɨɜɨ–ɩɪɚɤɬɢɱɧɨʀ ɤɨɧɮɟɪɟɧʇʀʀ, Wydawnictwo Uniwersytetu w Luhansku, 2011, s. 206–208.
30 P. Czechowski, A. Niewiadomska, A. Niewiadomski, A.Z. Nowak, Wpáyw funduszy strukturalnych na wzrost kon- kurencyjnoĞci polskiego rolnictwa, Warszawa 2013; P. Czechowski, A. Niewiadomski, Obszary wiejskie a plano- wanie przestrzenne, „Studia Iuridica Agraria” 2012, t. X; B. Jankowski, Prawne warunki realizacji regionalnej poli- tyki rolnej, „Studia Iuridica Agraria” 2005, t. V, s. 60–68; S. Prutis, O problemach regionalnej polityki strukturalnej w rolnictwie, „Studia Iuridica Agraria” 2001, t. II, s. 148–147.
31 Dz. U. L 277 z 21.10.2005, s. 1 z póĨn. zm.
32 „Spójna grupa Ğrodków, których wdroĪenie prowadzi bezpoĞrednio do osiągniĊcia szczegóáowych celów i przy- czynia siĊ do realizacji jednego lub wiĊcej celów okreĞlonych w art. 4” – art. 2 lit. c.
33 „Zespóá operacji przyczyniających siĊ do wykonania osi, o których mowa w art. 4 ust. 2” – art. 2 lit. d.
34 „Projekt, umowa lub porozumienie, lub inne dziaáanie wybrane zgodnie z kryteriami ustanowionymi dla danego programu rozwoju obszarów wiejskich i wykonywane przez jednego lub wielu beneÞ cjentów, w sposób pozwala- jący na osiągniĊcie celów okreĞlonych w art. 4” – art. 2 lit. e.
35 „Podmiot gospodarczy, podmiot lub przedsiĊbiorstwo, publiczne lub prywatne, odpowiedzialne za realizacjĊ ope- racji lub otrzymujące wsparcie” – art. 2 lit. h.
36 „Spójna grupa operacji nakierowanych na osiągniĊcie lokalnych celów i zaspokojenie lokalnych potrzeb, wdraĪa- na na zasadzie partnerstwa na wáaĞciwym poziomie” – art. 2 lit. g.
37 „Cel dziaáania dla najmniej rozwiniĊtych PaĔstw Czáonkowskich i regionów zgodnie z prawodawstwem wspólno- towym dotyczącym Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (zwanego dalej „EFRR”), Europejskiego Funduszu Spoáecznego (zwanego dalej „EFS”) oraz FS na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.” – art. 2 lit. j.
38 „Ogólne podejĞcie wypracowane przez KomisjĊ i PaĔstwa Czáonkowskie, okreĞlające ograniczoną liczbĊ wspól- nych wskaĨników odnoszących siĊ do stanu wyjĞciowego oraz realizacji Þ nansowej, produktów, rezultatów i od- dziaáywaĔ programów” – art. 2 lit. f.
lacji pomocowych moĔna zauwaĔyè w polskim prawie takie pojöcia, jak np.: dzia- äania, Leader, ESU,39 GVA,40 SAPS.41 To tylko bardzo nieliczne przykäady nowych pojöè i ich znaczeþ, które zostaäy recypowane do polskiego prawa i do których pol- skie prawo siö odwoäuje. Trzeba jednak zwróciè uwagö, Ĕe ich zrozumienie tylko na poziomie prawa europejskiego naströcza trudnoĈci, bowiem trzeba prawie kaĔ- dñ definicjö analizowaè w drodze wykäadni jözykowej oraz dogmatyczno–logicznej oraz wiñzaè z innymi przepisami tego samego aktu prawnego lub kilku innych. Ta- kie rozwiñzanie po dodaniu poszczególnych rozwiñzaþ krajowych powoduje niezro- zumiaäoĈè prawa.
Pytanie o potrzebö redefinicji tych podstawowych obecnie pojöè prawa rolne- go jest pytaniem duĔo szerszym, bo pytaniem o przyszäoĈè europejskiego rolnictwa i cele wspólnej polityki rolnej oraz sposoby jej realizacji. JeĔeli decyzjñ politycznñ utrzymanoby priorytet rozwoju obszarów wiejskich, to powyĔsze definicje z pew- noĈciñ mogäyby ulec pewnym nieznacznym modyfikacjom. Natomiast ich wyelimi- nowanie byäoby niecelowe. W przypadku, gdyby to nie rozwój obszarów wiejskich miaä byè przyszäoĈciñ dla rolnictwa, pojöcia te naleĔaäoby redefiniowaè w duchu no- wych celów wspólnej polityki rolnej. WspóäczeĈnie to te pojöcia sñ jednymi z pod- stawowych pojöè prawa rolnego, bo one wyznaczajñ efektywnoĈè i konkurencyj- noĈè kaĔdego rolnika.42
Drugim problem jözykowym jest nadawanie nowego znaczenia pojöciom juĔ zastanym w prawie polskim. Takim przykäadem sñ chociaĔby renty strukturalne, które sñ jednym z dziaäaþ pomocowych przewidzianych w Programie Rozwoju Ob- szarów Wiejskich 2007–2013. Podczas gdy w Polsce do dnia dzisiejszego obo- wiñzuje ustawa z dnia 26 kwietnia 2001 r. o rentach strukturalnych w rolnictwie,43 w obu obszarach regulacji obowiñzujñ odröbne pojöcia i konstrukcje (zresztñ bardzo podobne), aczkolwiek w odbiorze spoäecznym o polskiej ustawie maäo kto dziĈ pa- miöta.
Proces wypierania polskich pojöè i ich znaczeþ przez prawo europejskie w tym zakresie bödzie postöpowaä. Regulacje europejskie o wiökszym zasiögu oddziaäywa- nia bödñ przybieraäy na znaczeniu i redefinicja tradycyjnych polskich pojöè prawa rolnego bödzie nastöpowaäa w sposób naturalny.
Trzecim zagadnieniem jözykowym jest modyfikacja polskich pojöè poprzez wprowadzanie do krajowych aktów prawnych licznych odesäaþ do regulacji prawa
39 Europejska Jednostka WielkoĞci, 1 ESU = 1200 EUR.
40 WartoĞü dodana brutto (ang. Gross Value Added).
41 System jednolitej páatnoĞci obszarowej (ang. Single Area Payment Scheme).
42 E. Tomkiewicz, M. BocheĔski, Polityka rozwoju obszarów wiejskich w perspektywie lat 2014–2020 w kontekĞcie nowych wyzwaĔ, „Studia Iuridica Agraria” 2012, t. X, s. 239–250.
43 Dz.U. z 2001 r. Nr 52, poz. 539 z póĨn. zm.
europejskiego. Bez znajomoĈci prawa europejskiego ich zrozumienie na poziomie krajowym jest niemoĔliwe.
Dla przykäadu, w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewi- dencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie päatnoĈci44 takie pojöcie, jak dziaäka rolna jest opisywane w sposób nastöpujñcy: „dziaäka rolna – dziaäka rolna w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporzñdze- nia Komisji45 (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiajñcego szcze- góäowe zasady wykonania rozporzñdzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnoĈnie do za- sady wzajemnej zgodnoĈci, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarzñdzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpoĈredniego przewidzianych w wymie- nionym rozporzñdzeniu oraz wdraĔania rozporzñdzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodnoĈci w ramach systemu wsparcia ustano- wionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65, z póĒn. zm.), zwanego dalej „rozporzñdzeniem nr 1122/2009”, o powierzchni nie mniejszej niĔ 0,1 ha”.46
Inny przykäad to posiadacz zwierzöcia okreĈlony w ustawie z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierzñt47 jako:
„a) w odniesieniu do bydäa – podmiot, o którym mowa w art. 2 tiret trzecie roz- porzñdzenia nr 1760/2000,
b) w odniesieniu do owiec i kóz – podmiot, o którym mowa w art. 2 lit. c roz- porzñdzenia nr 21/2004,
c) w odniesieniu do Ĉwiþ – osobö fizycznñ, osobö prawnñ lub jednostkö orga- nizacyjnñ nie posiadajñcñ osobowoĈci prawnej, wäadajñcñ zwierzöciem, na- wet tymczasowo,
d) w odniesieniu do koniowatych – podmiot, o którym mowa w art. 2 ust. 2 lit.
a rozporzñdzenia nr 504/2008”.48
Takie definiowanie podstawowych pojöè poprzez stosowanie systemu ode- säaþ nie jest obce prawu polskiemu. Sposób ten jednak odsyäa do regulacji nieja- ko zewnötrznych, które nie zawsze oddajñ treĈè regulowanej materii w danym akcie prawnym. Wskazaè naleĔy równieĔ, Ĕe niektóre akty, do których nastöpujñ odesäa- nia, odsyäajñ do kolejnych aktów prawa europejskiego. Ten krñg odesäaþ powoduje,
44 Dz.U. z 20102 r. poz. 86.
45 Wedáug tego przepisu „dziaáka rolna oznacza zwarty obszar gruntu, zgáoszony przez jednego rolnika i obejmują- cy nie wiĊcej niĪ jedną grupĊ upraw; jednak w przypadku gdy w kontekĞcie niniejszego rozporządzenia wyma- gane jest oddzielne zgáoszenie uĪytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objĊtych grupą upraw, granice dziaáki rolnej są wyznaczane na podstawie tego konkretnego uĪytkowania. PaĔstwa czáonkowskie mogą ustano- wiü dodatkowe kryteria wyznaczania granic dziaáki rolnej”.
46 Art. 3 pkt 7.
47 Dz.U. z 2008 r. Nr 204, poz. 1281 z póĨn. zm.
48 Art. 2 pkt 11.
Ĕe czasami nawet kiedy w polskim akcie prawnym nie ma potrzeby redefinicji da- nego pojöcia, nastöpuje ona poprzez zmianö jednego z aktów europejskich, do któ- rego nastöpuje odesäanie. Powoduje to koniecznoĈè ciñgäego Ĉledzenia zmian aktów prawnych powiñzanych z regulacjñ krajowñ.
3. RedeÞ niowanie pojĊü zastanych
Problematyka podstawowych pojöè prawa rolnego i potrzeby ich redefinicji wskazuje na koniecznoĈè znalezienia polskich odpowiedników dla pojöè z europej- skiego prawa rolnego. Przywoäany juĔ beneficjent to strona postöpowania admini- stracyjnego lub strona stosunku cywilnoprawnego, oĈ to programowe zadanie finan- sowane. Znalezienie zastöpczych konstrukcji prawnych dla nowych europejskich pojöè uäatwi ich zrozumienie i spoäeczny odbiór.
Powstaje jednak pytanie, czy wszystkie dotychczasowe pojöcia prawa rolnego znajdñ swoje zastöpowalne znaczenia w prawie europejskim. Przykäadowo zawar- te w art. 553 okreĈlenie gospodarstwa rolnego znajduje dziĈ powszechne zastosowa- nie w polskim prawie. JednakĔe, w prawie europejskim równieĔ znajdujemy szereg definicji tego pojöcia.49 OczywiĈcie tego pojöcia nie ma w prawie pierwotnym UE, ale jak stwierdziä Trybunaä w jednym z orzeczeþ: „definicja ta nie jest ujednolico- na i ulega zmianom w zaleĔnoĈci od przeznaczenia konkretnych aktów prawnych”.50 Przykäadowe definicje gospodarstwa rolnego w prawie europejskim moĔemy odnaleĒè w rozporzñdzeniu Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. usta- nawiajñcego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpoĈredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiajñcego okreĈlone systemy wsparcia dla rolników, zmieniajñcego rozporzñdzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylajñcego rozporzñdzenie (WE) nr 1782/200351, gdzie
„gospodarstwo oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarzñdzane przez rolnika znajdujñce siö na terytorium tego samego paþstwa czäonkowskiego”.
W rozporzñdzeniu Komisji UE (UE) nr 1291/2009 z dnia 18 grudnia 2009 r. do- tyczñcym wyboru gospodarstw przekazujñcych dane do celów okreĈlania dochodów gospodarstw rolnych52 „gospodarstwo rolne oznacza przedsiöbiorstwo rolne, zgod- nie z definicjñ w kontekĈcie wspólnotowych badaþ i spisów rolnych”. W Polsce, aby
49 D. àobos, Model gospodarstwa rodzinnego w ustawodawstwie Wspólnot Europejskich oraz w ustawodawstwach narodowych paĔstw czáonkowskich Wspólnot Europejskich, [w:] Prawo rolne u progu Unii Europejskiej, op. cit.;
A. Lichorowicz, Status prawny gospodarstw rodzinnych w ustawodawstwie krajów Europy Zachodniej, Biaáystok 2000; T. Kurowska, Gospodarstwo rodzinne czy gospodarstwo rozwojowe. Dylematy wyboru, [w:] Prawo rolne u progu Unii Europejskiej, op. cit.; B. JeĪyĔska, Wspólnotowa typologia gospodarstw rolnych. Zagadnienia wy- brane, „Studia Iuridica Agraria” 2009, t. VII, s. 129–141.
50 Sprawa 85/77 Santa Anna, ECR 1978, s. 527; A. Jurcewicz, Wspólna Polityka Rolna Unii Europejskiej, [w:] Pra- wo rolne, op. cit., s. 79.
51 Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, s. 16, z póĨn. zm.
52 Dz. Urz. UE L 347 z 2009 r., s. 14, z póĨn. zm.
zrozumieè to pojöcie naleĔaäoby odszyfrowaè znaczenie säów „przedsiöbiorstwo rol- ne”, a to juĔ na gruncie regulacji krajowych nie jest takie jednoznaczne.
Jeszcze inny przykäad zawarty jest w rozporzñdzeniu Parlamentu Europejskie- go i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badaþ struktu- ry gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylajñce rozporzñ- dzenie Rady (EWG) nr 571/88,53 gdzie „gospodarstwo rolne” lub „gospodarstwo”
„oznacza wyodröbnionñ jednostkö, zarówno pod wzglödem technicznym, jak i eko- nomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi dziaäalnoĈè rolni- czñ wymienionñ w zaäñczniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako dziaäalnoĈè podstawowñ lub drugorzödnñ”.
ēadna z powyĔej zaprezentowanych definicji nie znalazäa powszechnej akcep- tacji w prawie polskim porównywalnej do stosowania definicji zawartej w Kodeksie cywilnym. Trzeba teĔ wskazaè, Ĕe kaĔda z powyĔej prezentowanych przykäadowo definicji ma równieĔ zastosowanie w prawie krajowym, niejednokrotnie bödñc jego czöĈciñ poprzez system budowania definicji legalnych poprzez odesäania. W ten sposób tradycyjne pojöcia prawne ulegajñ redefinicji, ale tylko na potrzeby danego aktu prawnego. Jak na razie Ĕadna definicja europejska, poza okreĈleniem producen- ta rolnego, nie znalazäa na tyle powszechnego uznania, aby wejĈè do powszechnego, a nie jednostkowego obiegu prawnego w prawie krajowym.
Trzeba takĔe podkreĈliè, Ĕe powyĔej prezentowane przykäadowe definicje po- säugujñ siö sformuäowaniami o duĔym stopniu ogólnoĈci i maäej precyzji. Nie sprzy- ja to nawet potencjalnym moĔliwoĈciom zastosowania tych definicji jako wzorco- wych przy ewentualnych zmianach pojöè polskiego prawa rolnego.
Przykäad okreĈlenia gospodarstwa rolnego nie jest tutaj odosobniony. MoĔ- na tu wspomnieè o okreĈleniu rolnika, nieruchomoĈci rolnej, dziaäce rolnej, dzia- äalnoĈci rolniczej. Te wszystkie okreĈlenia budujñ sieè nowych pojöè europejskie- go prawa rolnego, które wäñczane sñ do porzñdku krajowego. Z ich rozumieniem i wykäadniñ naleĔy jednak postöpowaè bardzo ostroĔnie, gdyĔ ich subsumcji naleĔy dokonywaè nie tylko poprzez pryzmat prawa krajowego, ale przede wszystkim po- przez ich europejskie znaczenie.
Z problemem innego rodzaju moĔemy siö spotkaè przy implementowaniu prze- pisów tzw. soft law. Zasadñ jest, Ĕe przepisy dyrektyw okreĈlajñ tylko cele i efekty, jakie dane paþstwo czäonkowskie powinno osiñgnñè. Czasami paþstwo czäonkow- skie przyjmuje regulacje idñce znacznie dalej, niĔ wymaga tego prawo europejskie i do zastanych konstrukcji prawnych doäñcza ich nowe, zdawaäoby siö ulepszone, wersje. Tego typu zabiegi powodujñ jednak liczne problemy prawne. Przykäadem sñ tutaj regulacje zwiñzane z Europejskñ Sieciñ Ekologicznñ Natura 2000, która w wa-
53 Dz. Urz. UE L 321 z 2008 r., s. 14.
runkach polskich znajduje rozwiniöcie w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochro- nie przyrody.54
W prawie polskim Natura 2000 staä siö jednñ z form ochrony przyrody. Sta- äo siö tak, pomimo Ĕe Ĕaden przepis europejski tego nie wymagaä.55 W dyrektywie Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikich ptaków56 oraz dyrektywie Rady 94/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony sie- dlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory57 przewiduje siö utworzenie jedynie eu- ropejskiej sieci ekologicznej. Polski ustawodawca postöpujñc inaczej niĔ niektóre europejskie kraje objñä niektóre tereny podwójnym reĔimem prawnym, np. parków narodowych i sieci obszarów Natura 2000. Tego typu dualizm regulacji prawnej utrudnia wykonywanie duĔej czöĈci obowiñzków zwiñzanych z reĔimami przewi- dzianymi w co najmniej dwóch formach ochrony przyrody. W tym kontekĈcie ist- nieje problem, który reĔim, i które obowiñzki wynikajñce dla poszczególnych form ochrony przyrody majñ pierwszeþstwo i które sñ waĔniejsze do speänienia. Powsta- je teĔ pytanie, jakie Ĉrodki naleĔy podjñè, kiedy te obowiñzki sñ ze sobñ sprzeczne?
Tego typu sytuacje, gdzie ustawodawcy krajowemu pozostawiono pewnñ sfe- rö dowolnoĈci w tworzeniu pojöè i konstrukcji prawnych powinny byè wykorzysty- wane w sposób jak najbardziej adekwatny do obowiñzujñcego juĔ w danym kraju prawa. Tworzenie nowych regulacji zupeänie nie wpisujñcych siö w system dane- go prawa nie sprzyja zrozumiaäoĈci takiego prawa. W tym zakresie pojöcia, któ- re w sposób poĈredni wynikajñ z regulacji europejskich, wymagajñ przemyĈlenia i ewentualnej redefinicji.
***
Przedstawione powyĔej wybrane zagadnienia relacji prawa polskiego i europej- skiego w zakresie podstawowych pojöè prawa rolnego pozwalajñ sformuäowaè kil- ka konkluzji.
Oceniajñc potrzebö redefinicji tych pojöè naleĔy wskazaè, Ĕe nie moĔna siö spo- dziewaè przeäomowych zmian, bez gruntownej reformy wspólnej polityki rolnej.
Dopiero zmiany o charakterze podstawowym mogñ spowodowaè koniecznoĈè sfor- muäowania na nowo pojöè prawa rolnego w perspektywie europejskiej.
Obecnie naleĔy bardzo rozwaĔnie w procesie odesäaþ wprowadzaè europejskie pojöcia prawa rolnego do polskiej legislacji. Ten zabieg sprzyja jednolitoĈci i zupeä- noĈci prawa, jednakĔe moĔe nie zaspokoiè postulatu jego jasnoĈci i zrozumiaäoĈci.
54 Tekst jednolity Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z póĨn. zm.
55 P. Czechowski, A. Niewiadomski, Natura 2000 a parki narodowe wybrane aspekty prawne, [w:] Administracja pu- bliczna a ochrona przyrody – zagadnienia ekonomiczne, spoáeczne i prawne, M. Górski, M. Niedzióáka, R. Stec, D. Struss (red.), Warszawa 2012, s. 101–116.
56 Dz. U. UE L z 1979 r. Nr 103, s. 1 z póĨn. zm. – zwana „dyrektywą ptasią”.
57 Dz. U. UE L z 1992 r. Nr 206, s. 7 z póĨn. zm. – zwana „dyrektywą siedliskową”.
Podstawowe definicje dla prawa rolnego w aspekcie europejskim w zasadzie nie ist- niejñ. Sñ to definicje przyczynkowe sformuäowane na potrzeby danego aktu lub po- trzeby danego obszaru regulacji, jak np. przy funduszach pomocowych. Te pojö- cia stajñ siö podstawowe w aspekcie krajowym, ale takĔe nie dla caäej gaäözi prawa, a dla konkretnej dziedziny normowanych spraw.
Przed ustawodawcñ polskim staje jednak zadanie, aby tak formuäowaè krajowe przepisy prawa, Ĕeby nie staäy one w kolizji z normami prawa europejskiego. W tym zakresie nawet najbardziej uznane pojöcie krajowego prawa bödzie musiaäo ustñ- piè byè moĔe kontrowersyjnemu okreĈleniu zawartemu w regulacjach europejskich.
Usuniöcia tych sprzecznoĈci wymaga nie tylko kontrola obowiñzujñcych przepisów, ale równieĔ wäaĈciwe reagowanie w czasie na zmieniajñce siö regulacje europejskie i dostosowywanie do nich odpowiednich aktów prawa krajowego. Nie powinny ist- nieè sytuacje, gdzie jeden i ten sam obszar spraw jest regulowany poprzez prawo eu- ropejskie i krajowe, które stojñ ze sobñ w jawnej sprzecznoĈci.
Polski ustawodawca musi równieĔ zadbaè o precyzjö jözyka, w którym for- muäuje kolejne przepisy prawa, recypujñc rozwiñzania europejskie na grunt prawa krajowego. Zastosowanie odpowiednich Ĉrodków legislacyjnych pozwoli na doko- nywanie wykäadni prawa poprzez zastosowanie jej tradycyjnych rodzajów, bez ko- niecznoĈci odwoäywania siö do wykäadni funkcjonalnej.
Na koniec naleĔy podkreĈliè, Ĕe pojöcia prawa rolnego zawarte w prawie euro- pejskim sñ pojöciami prawa krajowego o szczególnym znaczeniu. Nie tylko modyfi- kujñ pojöcia juĔ istniejñce, ale takĔe, kiedy zachodzi sprzecznoĈè pomiödzy nimi sñ waĔniejsze i powinny byè stosowane w danym obszarze regulacji.
SELECTED CONCEPTS AND STRUCTURES OF AGRICULTURAL LAW IN THE PROSPECT OF THE EUROPEAN AGRICULTURAL LAW
Key words: legal definitions of agricultural law, agricultural law, European agricultural law
In the article chosen issues of the relation of the Polish and the European agricultural law in basic concepts were presented. They made an appraisal of the need of the redefinition of these notions. In conclusion, it was found that only changes of a basic concepts may make it necessary to formulate a new agricultural legislation in a European perspective. They pointed also at issues of sending back legal for European regulations. They also dealt with linguistic issues and interpretation of formulated notions. It was emphasized, that the concepts of agricultural legislation contained in European law are concepts national law of particular importance. They are not only modifying already existing notions, but also, when the contradiction is occurring between them they are more important and should be applied in the given area of the regulation.
