SAMORZĄD TERYTORIALNY WE WSPÓŁCZESNYCH KONSTYTUCJACH
POLSKI I LITWY
WPROWADZENIE
Przez znaczną część historycznych dziejów oba kraje (Polska i Litwa) były zintegrowane we wspólnym organizmie państwowym. Dopiero III rozbiór Polski doprowadził do zerwania ponad 400-letniej współpracy i wspólnoty1. Powstające po I wojnie światowej nowe państwa – Rzecz- pospolita Polska i Republika Litewska, stały się, na skutek różnych oko- liczności państwami, jeśli nie wrogo nastawionymi do siebie, to co naj- mniej o „wstrzemięźliwych” stosunkach dyplomatycznych. O budowie wspólnego państwa nie było mowy2. Uzyskująca w 1989 r. suwerenność Polska, a od 1990 r. suwerenność i niepodległość Litwa, są dwoma od- rębnymi państwami.
Celem niniejszego artykułu jest wyeksponowanie podstawowych konstytucyjnych zasad regulacji samorządu terytorialnego w Konsty- tucji Rzeczypospolitej Polskiej3 oraz Konstytucji Republiki Litewskiej4
1 H. Wisner, Litwa. Dzieje państwa i narodu, Warszawa 1999.
2 P. Łossowski, Po tej i tamtej stronie Niemna. Stosunki polsko-litewskie 1883–1939, Warszawa 1985.
3 Ustawa z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.
z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), zwana dalej „Konstytucją Polski” lub
„Konstytucją”.
4 Konstytucja Republiki Litewskiej przyjęta przez obywateli Republiki Litewskiej w referendum przeprowadzonym 25 października 1992 r. Lietuvos Respublikos
i na tej podstawie wskazanie podobieństw lub różnic w konstytucyjnych regulacjach samorządu. Te zaś ustalenia pozwolą wykazać, czy długo- trwała wspólna historia ma odzwierciedlenie w regulacjach tej instytu- cji w ustawach zasadniczych obu państw. Samorząd terytorialny stał się przedmiotem regulacji konstytucyjnej w Polsce (art. 163–172 Konsty- tucji Polski) oraz na Litwie (art. 119–124 Konstytucji Litwy).
SZCZEBLOWOŚĆ SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
Konstytucja Polski wyraźnie określa wieloszczeblowość samorządu te- rytorialnego. Zgodnie z art. 164 Konstytucji, podstawową jednostką sa- morządu jest gmina zaliczana do samorządu lokalnego. Obok samorzą- du lokalnego Konstytucja nakazuje tworzenie samorządu regionalnego, nie określając nazwy jednostek takiego samorządu5. Treść art. 164 ust.
2 Konstytucji Polski wyraźnie przy tym sugeruje, że samorząd regio- nalny winien być reprezentowany przez jednostki, a nie jednostkę.
Dopuszczalne byłoby więc tworzenie kilku szczebli samorządu regio- nalnego. Także samorząd lokalny może mieć więcej niż jeden szczebel.
Norma prawna zawarta w art. 164 ust. 1 i 2 Konstytucji Polski wskazuje na możliwość tworzenia kilku szczebli samorządu lokalnego, przy czym o ile szczebel gminny jest obligatoryjny, o tyle inne szczeble samorządu lokalnego mają już fakultatywną podstawę konstytucyjną6.
Konstytucja Litwy nie określa liczby szczebli samorządu teryto- rialnego, ani też nazw jednostek tego samorządu. Wprawdzie art. 120 Konstytucji Litwy posługuje się określeniem w liczbie mnogiej „samo- rządy”, ale nie oznacza to konieczności tworzenia różnych szczebli sa- morządu terytorialnego, ale też nie zakazuje wieloszczeblowości samo- rządu. W okresie od 1990 r. do 1995 r. samorząd terytorialny na Litwie miał charakter dwustopniowy: istniało 526 gmin (miast i gmin wiej-
piliečių priima 1992 m. spalio 25 d. referendum, Lietuvos Aidas nr 220; zwana dalej „Konstytucją Litwy”. Za: Konstytucja Republiki Litewskiej, tłum. H. Wisner, Warszawa 2006.
5 Jedynie określając przedstawiciela Rady Ministrów w terenie, Konstytucja Pol- ski posługuje się terminem „województwo” (art. 152 ust. 1 Konstytucji). Teryto- rialny zakres działania zespolonej administracji rządowej pod zwierzchnictwem wojewody nie musi jednak pokrywać się samorządem regionalnym.
6 P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2008, s. 328–329; W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2007, s. 174–175.
skich) i 55 regionów7. Po 1995 r. samorząd ten ma charakter jednosz- czeblowy, którego jednostki noszą nazwę rejonów. Konstytucja Litwy wyraźnie określa jeden z organów samorządu, jakim są właściwe rady samorządowe. Rady samorządowe mogą więc być powoływane na róż- nych szczeblach samorządu. Inaczej niż w Konstytucji Polski, w której samorząd terytorialny integralnie związany jest z podziałem zasadni- czym państwa i musi być tworzony w ramach każdej jednostki takiego podziału zasadniczego, w Konstytucji Litwy takiej zależności nie ma.
Prawo do samorządu Konstytucja Litwy zapewnia określonym przez ustawę jednostkom administracyjnym państwa. Nie na każdym więc szczeblu podziału administracyjnego państwa samorząd terytorialny musi być tworzony. Pozwoliło to po 1995 r. na utrzymanie jednostek administracyjnych podziału państwa bez udziału samorządu8. Przyjęcie jednoszczeblowego modelu samorządu w Republice Litewskiej uzasad- nione jest wielkością tego państwa, znacznie mniejszego niż Polska.
Istnienie tylko jednego szczebla samorządu oznacza zarazem brak regulacji pozycji danej jednostki samorządu wobec innych jednostek.
Nie zawiera Konstytucja Litwy odpowiednika art. 164 ust. 3 Konstytu- cji Polski, zgodnie z którym gmina wykonuje wszelkie zadania samorzą- du niezastrzeżone na rzecz innych jednostek samorządu.
ORGANY JEDNOSTEKSAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
Konstytucja Polski reguluje strukturę organów jednostek samorzą- du terytorialnego. Zgodnie z jej art. 169 jednostki samorządu wyko- nują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wyko- nawczych, a wybory do organów stanowiących są powszechne, równe, bezpośrednie i tajne. Pozycja konstytucyjna organów wykonawczych została określona jako pozycja organów wykonawczych jednostek sa- morządu, a nie organów wykonawczych rad gmin, rad powiatów lub sej- mików województw. Ustrojodawca pozostawił ustawodawcy zwykłemu określenie zasad wyboru i odwoływania organów wykonawczych.
Konstytucja Litwy skromniej reguluje kwestie organizacji jednostek samorządowych. W jej art. 119 wskazuje się na radę samorządową jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Wyraźne okre- ślenie nazwy organu stanowiącego wynika ze struktury samorządu na
7 A. Czyż, Samorząd terytorialny na Litwie, „Samorząd Terytorialny” 2007, nr 9, s. 59–60.
8 Jednostki te noszą nazwy okręgów i jest ich obecnie 10.
Litwie. Jest to jednoszczeblowa struktura samorządu w państwie uni- tarnym.
Tryb dokonywania wyborów rad samorządowych Konstytucja Litwy określa analogicznie do Konstytucji Polski. Obywatele Republiki Litew- skiej i inny stali mieszkańcy wybierają rady samorządowe w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich, tajnych i proporcjonalnych9.
Konstytucja Litwy reguluje także tworzenie i zakres działania or- ganu wykonawczego jednostki samorządu, przy czym nie musi to być jeden organ wykonawczy, ale mogą być organy wykonawcze. Art. 119 wspomnianej Konstytucji wyraźnie posługuje się liczbą mnogą w okre- ślaniu organów wykonawczych, co może nawet oznaczać konstytucyjny nakaz tworzenia co najmniej dwóch organów wykonawczych jednostki samorządu. W okresie od 1990 r. do 2003 r. w litewskich jednostkach sa- morządu terytorialnego rzeczywiście funkcjonowały dwa organy wyko- nawcze (mer jako organ jednoosobowy i kolegialny zarząd). Od 2003 r.
podstawową rolą mera jest przewodniczenie radzie samorządowej, a or- ganem wykonawczym stał się dyrektor administracyjny10. Także pozycja organu wykonawczego jednostki samorządu w Konstytucji Litwy jest odmienna od pozycji organu wykonawczego samorządu w Konstytucji Polski. Zgodnie z art. 119 Konstytucji Litwy rada samorządowa tworzy organy wykonawcze (obecnie tylko jeden organ wykonawczy), które są odpowiedzialne przez radą i podstawowym celem takich organów jest wykonywanie ustaw Republiki Litewskiej, uchwał rządu oraz uchwał rady samorządowej. Dyrektor administracyjny jest powoływany przez radę samorządową na wniosek mera11. Dyrektor administracyjny stał się przede wszystkim organem wykonawczym rady administracyjnej, a nie organem wykonawczym rejonu samorządowego. Konstytucja Pol- ski nie przesądza zasad wyborów organów wykonawczych i pozostawia tą kwestię do swobodnego uregulowania w ustawie zwykłej.
ZASADADECENTRALIZACJI
Jedną z podstawowych zasad ustrojowych samorządu jest zasada de- centralizacji. Konstytucja Polski statuuje samorząd terytorialny jako jedną z podstawowych zasad ustrojowych państwa. Zgodnie z art. 15
9 A. Czyż, Samorząd terytorialny w Republice Litwy, [w:] Samorząd terytorialny w Eu- ropie Środkowej i Wschodniej, red. M. Barański, Toruń–Katowice 2009, s. 110.
10 Ibidem, s. 49–60.
11 Ibidem, s. 55.
i 16 Konstytucji Polski, samorząd terytorialny uczestniczy w wykony- waniu władzy publicznej, funkcjonując w ramach zasadniczego podzia- łu terytorialnego państwa. Będąc immanentną częścią zasadniczego ustroju terytorialnego, samorząd terytorialny zapewnia decentraliza- cję władzy publicznej, ale tylko w odniesieniu do jej jednego segmen- tu: władzy wykonawczej12. Sama zasada decentralizacji oznacza trwałe, chronione ustawowo przekazywanie zadań publicznych i środków do wykonywania przez organy samorządusamodzielnie i pod nadzorem13. Konstytucja Litwy nie zamieszcza wprost pojęcia decentralizacji, ale nie budzi wątpliwości, że także na tej zasadzie zbudowany został sa- morząd terytorialny na Litwie. Zgodnie z art. 120 Konstytucji Litwy, samorządy działają w sposób wolny i samodzielny, w ramach określo- nych przez Konstytucję i ustawy, a państwo wspiera samorządy. Zasadę udziału samorządu w wykonywaniu władzy publicznej wyraża wprost litewska ustawa o samorządzie terytorialnym14. Art. 119 Konstytucji Litwy stanowi zaś, że prawo do samorządu zapewnia się określonym przez ustawę jednostkom administracyjnym państwa, co oznacza, że podział zasadniczy Litwy winien jednocześnie uwzględniać szczeble sa- morządu terytorialnego, aczkolwiek nie musi być z nim integralnie po- wiązany. Z tych dwóch przepisów konstytucyjnych można wyinterpre- tować zasadę ustrojową litewskiego samorządu terytorialnego, zgodnie z którą podział administracyjny tego kraju zapewnia funkcjonowanie samorządu terytorialnego, który działa samodzielne w ramach regulacji ustaw i Konstytucji. Co istotne, Konstytucja Litwy, tak jak i Konstytu- cja Polski, nie wyłącza spośród kompetencji Sejmu żadnych uprawnień do regulacji spraw publicznych. Tym samym konstytucyjna regulacja sa- morządu terytorialnego Republiki Litwy także oparta jest na zasadzie decentralizacji.
W Konstytucji Polski odrębnie uregulowano podział zadań samorzą- du na zadania własne i zlecone. Takiego podziału nie zawiera Konsty-
12 J. Stępień, Samorząd terytorialny w konstytucyjnym ustroju państwa, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2006, s. 626–627.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, opub. w Dz.U. z 2000 r. Nr 3, poz. 45.
13 P. Winczorek, op. cit., s. 46–47; E. Olejniczak-Szałowska, Zasada centralizacji i de- centralizacji oraz koncentracji i dekoncentracji, [w:] Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, red. Z. Duniewska, B. Jaworska-Dęb- ska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Warszawa 2002, s. 131–132; J. Boć, Decentralizacja, [w:] Prawo administracyjne, red. J, Boć, Wro- cław 2001, s. 225–227.
14 Art. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o samorządzie terytorialnym, Nr I-533.
tucja Litwy, co nie oznacza, że ustawodawstwo litewskie nie reguluje charakteru zadań samorządu. Litewska ustawa o samorządzie teryto- rialnym zawiera podział zadań samorządu na zadania własne, przydzie- lone (charakteryzujące się ograniczoną niezależnością samorządu w ich wykonywaniu), zlecone (rządowe) i powierzone (otrzymywane przez samorząd w drodze porozumień)15.
SAMODZIELNOŚĆJEDNOSTEKSAMORZĄDU
Konstytucja Litwy określa uprawnienia organów wykonawczych do ochrony swojej samodzielności. Zgodnie z art. 122 Konstytucji Litwy, rada samorządowa może zwrócić się do sądu w przypadkach naruszenia jej praw. Jest to niewątpliwie przejaw zasady samodzielności.
Konstytucja Polski wprost natomiast reguluję zasadę samodzielno- ści samorządu. Zgodnie z art. 165 ust. 2, samodzielność jednostek sa- morządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Z samodzielnością jednostek samorządu związane jest uprawnienie organów stanowią- cych do kształtowania wewnętrznego ustroju samorządów w statutach w granicach ustaw (art. 169 ust. 4 Konstytucji Polski). Samodzielność samorządu ma przy tym wieloaspektowy charakter: obejmuje ono bo- wiem samodzielność wykonywania zadań publicznych, dysponowania mieniem komunalnym, prowadzenia gospodarki fi nansowej, zatrud- nienia w administracji samorządowej, uchwalania aktów prawnych, sa- modzielność struktury organizacyjnej, ograniczenie w zakresie nadzoru nad samorządem i sądowa ochronę przed ingerencją w funkcjonowanie samorządu16. Zasadniczo tak rozumiana samodzielność obejmuje tak polskie, jak i litewskie jednostki samorządu terytorialnego.
ZASADA SAMODZIELNOŚCIFINANSOWEJ I BUDŻETOWEJSAMORZĄDUTERYTORIALNEGO
Samodzielność fi nansowa samorządu terytorialnego oznacza prawo organów samorządu do samodzielnego określania źródeł dochodów lub przynajmniej określania poziomu dochodów ze źródeł wskazanych
15 A. Czyż, Samorząd terytorialny w Republice Litwy..., s. 109.
16 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2008, s. 302; wyrok Trybu- nału Konstytucyjnego z 6 czerwca 2006 r., sygn. akt K 23/05, opub. w OTK-A 2006 r., nr 6, poz. 62.
przez inne organy państwa17. Najczęściej to władza ustawodawcza okre- śla źródła dochodów samorządu. W doktrynie podnosi się, że brak sa- modzielności fi nansowej samorządu w istocie niweczy samodzielność tego samorządu18. Nie mogąc bowiem ustalać źródeł fi nansowania, samorząd uzależniony jest od władzy ustawodawczej lub nawet admi- nistracji rządowej przygotowującej projekty ustaw budżetowych. Tym samym samodzielne (w znaczeniu niezależne od kierunków projekto- wanych przez administrację rządowa) wykonywanie zadań, staje się co najmniej wątpliwe.
Konstytucja Polski w art. 167 i 168 zawiera dość szczegółową regu- lację samodzielności fi nansowania zadań samorządowych i samodziel- ności budżetowania. Zgodnie z art. 167 ust. 1 Konstytucji Polski, jed- nostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Owy odpowiedni udział w dochodach uzależniony jest od charakteru zadań: wykonywaniu zadań własnych samorządu objęte jest owym „odpowiednim” udziałem, a wykonywanie zadań zleconych wymaga zapewnienia samorządowi te- rytorialnemu pełnego udziału w dochodach publicznych zapewniających ich wykonanie19. Takiej regulacji nie zawiera Konstytucja Litwy.
Art. 167 ust. 2 Konstytucji Polski określa, że dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogól- ne i dotacje celowe z budżetu państwa. W tym zakresie Konstytucja Litwy ogólnie określa dochody budżetów jednostek samorządowych jako dochodów z podatków lokalnych i opłat, których rodzaje i tryb ich nakładania określają ustawy (art. 121 Konstytucji Litwy). Konstytu- cja ta w art. 121 pozwala na obniżanie podatków i opłat w budżetach
17 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 846–847; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97, opub. w OTK 1998 r., nr 2, poz. 12.
18 H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2008, s. 98; M. Jastrzębska, Finanse jednostek samorządu terytorialnego, Warsza- wa 2012, s. 34.
19 Właśnie sformułowanie „odpowiedniego udziału” w dochodach do przypada- jących zadań stało się przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, który zajął stanowisko negujące konieczność ustawowej gwarancji zapewnienia całkowitego pokrycia kosztów wykonania własnego zadania publicznego samo- rządu (szerzej: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2007 r., sygn.
K 52/05, opub. w OTK ZU z 2007 r. nr 11, poz. 159; wyrok Trybunału Konsty- tucyjnego z 16 marca 1999 r., sygn. akt K 35/98, opub. w OTK ZU 1999 r., nr 3, poz. 37; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 lipca 2013 r., sygn. akt K 13/10, opub. w Lex nr 1344387).
jednostek samorządu terytorialnego. Dochody litewskich jednostek sa- morządu wykazują jednak dość istotną specyfi kę: ok. 80% dochodów litewskich rejonów stanowią dochody własne, przy braku udziału w po- datkach centralnych. Podatek dochodowy od osób fi zycznych w całości stanowi dochód rejonów20. Inaczej kształtują się dochody polskich jed- nostek samorządu terytorialnego. Gminy, które posiadają i tak najwięk- szy udział podatków własnych, wynosił on w latach 2004–2011 od ok.
48% do 57% dochodu gmin. Przy czym z tej wartości należałoby odjąć tzw. udział własny z podatkach dochodowych, stanowiących podatki centralne, które wynoszą znacząco ponad 40% całej kwoty dochodu gmin21.
Konstytucja Litwy nie zawiera odpowiednika art. 167 ust. 4 Kon- stytucji Polski, gwarantującego zmiany w dochodach jednostek samo- rządu w przypadku zwiększania ich zadań. Zgodnie z 168 Konstytucji Polski jednostki samorządu terytorialnego ustalają wysokość podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie i analogiczna regula- cja obowiązuje w art. 121 Konstytucji Litwy.
Konstytucja Litwy wprowadza zasadę samodzielności budżetu pań- stwa i budżetów samorządów terytorialnych (art. 127 Konstytucji Li- twy). Samodzielność ta ma przede wszystkim walor formalny i oznacza samodzielność przygotowywania projektu budżetu i jego uchwalania.
W ujęciu materialnym samodzielność ta ma dużo mniejsze znaczenie, ponieważ jednostki samorządu nie mogą nakładać samodzielnie po- datków, opłat lub innych wpłat. Obciążenia publicznoprawne na rzecz samorządu mogą być nakładane tylko przez Sejm Republiki Litwy (art. 127 Konstytucji Litwy).
Wprawdzie Konstytucja Polski wprost nie wskazuje na samodziel- ność uchwalania budżetów przez jednostki samorządu terytorialnego, ale nie ulega wątpliwości, że jednostki te posiadają samodzielność bu- dżetową wynikającą z zasady samodzielności jednostek samorządu.
FORMY DEMOKRACJI BEZPOŚREDNIEJ
Poza regulacją zasad wyborów organów stanowiących, Konstytucja Litwy nie zawiera odrębnych regulacji dotyczącej innych uprawnień
20 R. Chrabąszcz, J. Hauser, S. Mazur, Administracja publiczna w wybranych krajach Europy Środkowowschodniej, Kraków 2003, s. 73.
21 Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, Ocena sytuacji samorządów lokalnych, 2012, www.mac.gov.pl/wp-content/uploads/2011/12/Ocena-sytuacji-samorzą- dów-lokalnych.pdf [dostęp 13.11.2013].
mieszkańców wspólnot samorządowych do bezpośredniego udziału w wykonywaniu zadań samorządu. Konstytucja Polski zawiera nato- miast wyraźną regulację statuująca referendum jako formę decydo- wania mieszkańców o sprawach dotyczących danej wspólnoty samo- rządowej (art. 170 Konstytucji Polski). Konstytucja spośród spraw samorządowych wymienia przykładowo odwoływanie pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu. To uprawnienie obejmuje prawo do odwołania w drodze referendum każdego organu ustrojowe- go samorządu, który pochodzi z wyborów bezpośrednich. Co istotne, Konstytucja Polski wyraźnie określa istotę referendum, jaką jest prawo do decydowania o sprawach. Referendum ma więc z mocy Konstytucji moc wiążącą i tylko takie rozumienie referendum jest prawidłowe22. Po- nadto przedmiotem referendum mogą być sprawy dotyczące wspólno- ty samorządowej, a to oznacza, że wchodzą w jego przedmiot zarówno sprawy dotyczące wspólnoty i pozostające w kompetencji organów da- nej jednostki samorządu, jak i sprawy dotyczące wspólnoty, ale objęte kompetencjami organów innych jednostek samorządu23 lub nawet orga- nów administracji rządowej24.
Nie ma miejsca w tym artykule na dalszą analizę tego zagadnienia, ale tak szeroko zakreślony konstytucyjnie zakres referendum, może wprowadzić do powstawania trudności w wykonywaniu zadań publicz- nych, w szczególności przez administrację rządową.
Należy także wskazać, że ustawodawstwo litewskie nie zna insty- tucji referendum lokalnego, a formy bezpośredniego udziału miesz- kańców w zarządzaniu sprawami lokalnymi obejmują, poza wyborami powszechnymi: prawo mieszkańców do udziału w sondażach, zgroma- dzeniach i prawo składania petycji25.
22 Wątpliwe byłoby więc konstruowanie referendum niewiążącego (np. opinio- dawczego, konsultacyjnego czy jeszcze o innym niewiążącym charakterze). Por.
wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 lutego 2003 r., sygn. akt K 30/02, opub.
w OTK-A 2003 r., nr 2, poz. 16.
23 Przykładowo szereg spraw dotyczących wspólnot samorządowych (np. gmin- nych) powierzono do wykonywania organom samorządu powiatu lub samorzą- du województwa i wówczas w drodze referendum lokalnego może zdecydować o sposobie załatwienia takich spraw przez organy samorządowe innych niż gminny szczebli.
24 Tak też zmiana ustawy o referendum lokalnym, wprowadzona ustawą z 14 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o referendum lokalnym oraz o ustawy o sa- morządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 153), która weszła w życie 15 lutego 2013 r.
25 A. Czyż, Samorząd terytorialny w Republice Litwy..., s. 122.
NADZÓRNAD SAMORZĄDEM
Obie Konstytucje regulują zagadnienia związane z nadzorem nad samorządem terytorialnym, aczkolwiek w różnym zakresie. Czytel- nie regulacje nadzoru nad samorządem terytorialnym reguluje Kon- stytucja Polski. Zgodnie z art. 171 ust. 1 tejże Konstytucji, jedynym kryterium nadzoru jest legalność. Takiego kryterium nie zawiera Konstytucja Litwy, aczkolwiek przyjmuje się, że także i wobec samo- rządu terytorialnego na Litwie podstawowym kryterium nadzoru jest legalność26.
Rozbieżne stanowiska zajmowane są co do istnienia innych kry- teriów nadzoru nad samorządem w ustawodawstwie litewskim. We- dług jednego z nich, litewska ustawa o samorządzie terytorialnym rozszerza jednak kryteria nadzoru na celowość, efektywność wyko- rzystywania mienia komunalnego i środków budżetowych27. Inne zaś stanowisko zakłada, że mimo regulacji art. 27 litewskiej ustawy o samorządzie terytorialnym, zawierającym wspomniane kryteria nadzoru, istotne znaczenie ma okoliczność, że nadzór ten wykonywa- ny jest przez kontrolera mianowanego przez radę samorządową. Tak mianowany kontroler radzie samorządowej przedkłada sprawozdania ze swojej działalności28. Byłby to więc przykład nie tyle nadzoru, ile kontroli organu stanowiącego nad organem wykonawczym i admini- stracją samorządową.
Konstytucja Polski zawiera katalog organów nadzoru nad samo- rządem z częściowym wskazaniem przedmiotu tego nadzoru. Zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji Polski, organami nadzoru są: regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw fi nansowych oraz Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, przy czym wobec tych dwóch ostatnich or- ganów Konstytucja nie określiła zakres spraw objętych ich nadzorem.
Dodatkowe funkcje nadzorcze pełni także Sejm, które może rozwią- zywać organy stanowiące jednostek samorządu w przypadku rażącego naruszania Konstytucji lub ustaw. Analogiczne uprawnienie przysłu- guje Sejmowi na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o samorządzie gmin- nym29, aczkolwiek powołany przepis umożliwia Sejmowi rozwiązanie
26 Ibidem, s. 57; P. Bieś, Nadzór nad samorządem terytorialnym w Polsce i na Li- twie, s. 269, za: www.bibliotekacyfrowa.pl/Content/40290/018.pdf [dostęp 13.11.2013].
27 P. Bieś, op. cit., s. 269.
28 A. Czyż, Samorząd terytorialny w Republice Litwy..., s. 116–117.
29 Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.).
organu stanowiącego w razie powtarzającego się naruszenia Konsty- tucji lub ustaw30.
W tym zakresie regulacja Konstytucji Litwy jest znacznie skromniej- sza. Jedynie art. 123 tej Konstytucji określa, że uprawnienie do kon- trolowania przestrzegania przez samorządy Konstytucji, ustaw Sejmu i uchwał Rządu Republiki Litewskiej przysługuje wyznaczonym przez Rząd pełnomocnikom31. Konstytucja nie zakłada podziału uprawnień nadzorczych na różne organy.
Obie konstytucje nie regulują uprawnień nadzorczych, jest to dome- na ustawodawcy zwykłego. Zakres jednak kompetencji nadzorczych jest szerszy w ustawodawstwie litewskim32.
Konstytucja Litwy reguluje przypadek ingerencji nadzorczych par- lamentu (Sejmu). Może on bowiem czasowo wprowadzić zarządzanie bezpośrednie (art. 123 i art. 67 pkt 20 Konstytucji Litwy). Wprowadze- nie zarządzania bezpośredniego dotyczy sytuacji, w której działalność samorządu zagraża integralności terytorialnej i ustrojowi Litwy, organy samorządu naruszają Konstytucję i ustawy, gdy rada samorządowa nie wybiera mera lub jego zastępcy przez okres 2 miesięcy od dnia pierw- szego posiedzenia nowo wybranej rady oraz w przypadku sesje rady sa- morządowej odbywają się rzadziej niż cztery razy w roku lub rada nie zbierze się trzykrotnie na wniosek mera33.
Wniosek w sprawie podjęcia przez Sejm uchwały o wprowadzeniu za- rządzania bezpośredniego składa rząd, który po podjęciu takiej uchwały przez parlament wyznacza jednoosobowego pełnomocnika. Wprowa- dzenie zarządzania bezpośredniego skutkuje rozwiązaniem rady samo- rządowej i rozwiązaniem organu wykonawczego samorządu. Pełnomoc- nik wówczas przejmuje kompetencje wszystkich organów samorządu, a Sejm na podstawie art. 67 pkt 12 Konstytucji Litwy zarządza wybory do rady samorządowej.
Akty i działania organów samorządu terytorialnego oraz urzędników samorządowych podlegają zaskarżeniu do sądu w przypadku narusze-
30 Oznacza to, że przepisy u.s.g. nie są zgodne z powołanym przepisem Konstytu- cji Polski i tym samym ustawodawca winien dokonać jak najszybciej nowelizacji w celu dostosowania tej regulacji do przepisów Konstytucji.
31 Do 1 lipca 2010 r. naczelnicy okręgów (zwanych także powiatami) wykonywali funkcje pełnomocników rządu. A. Jakubauskas, Samorząd terytorialny na Litwie, [w:] Samorząd ponadgminny w Polsce. Tradycja – odrodzenie – doświadczenia, red.
B. Nawrot, J. Pokładecki, Poznań 2004, s. 197.
32 P. Bieś, op. cit., s. 271–273.
33 A. Jakubauskas, op. cit., s. 197.
nia praw obywateli i organizacji (art. 124 Konstytucji Litwy). Poza tym obywatele mogą zwrócić się ze skargą do rzecznika praw obywatelskich na każde działanie organów samorządu i urzędników samorządowych, a tenże rzecznik może nakazać właściwemu organowi samorządu zmia- nę lub uchylenie zaskarżonego aktu34. Podobnej regulacji nie zawiera Konstytucja Polski, aczkolwiek obejmuje wyraźnie sformułowaną kom- petencję sadów administracyjnych do orzekania o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego oraz kontrolę działalności administracji publicznej, której częścią jest administracja samorządowa (art. 184 Konstytucji Polski). Ustawodawstwo litewskie także przyzna- je sądom administracyjnym prawo do eliminowania z obrotu prawnego aktów samorządu naruszających prawo.
Konstytucja Litwy zawiera oryginalną regulację nadzoru nad samo- rządem w postaci instytucji kontrolerów Sejmu. Zgodnie z jej art. 73 kontrolerzy Sejmu badają skargi obywateli na nadużycie władzy oraz przejawy biurokratyzmu urzędników samorządowych. Kontrolerzy mają prawo przedstawiać właściwemu sądowi wnioski o zwolnienie win- nych z zajmowanych stanowisk. Uprawnienia te pozwalają na ingerowa- nie w sprawy lokalne przez Sejm z pominięciem uprawnień samorządu terytorialnego. Takiej regulacji nie zawiera ustawodawstwo polskie.
PRAWO ZRZESZANIASIĘ JEDNOSTEKSAMORZĄDU
Konstytucja Polski zawiera regulacje prawa zrzeszania się jednostek sa- morządu tak w organizacje krajowe, jak i międzynarodowe. W obu za- kresach terytorialnych zrzeszania się, Konstytucja zawiera delegację do uregulowania szczegółowo tych zagadnień w drodze ustawy. Podobnej regulacji nie zawiera Konstytucja Litwy, przy czym brak takich rozwią- zań na poziomie konstytucyjnym nie oznacza braku prawa do zrzesza- nia się litewskich jednostek samorządu. Wszystkie jednostki samorzą- du są członkami Stowarzyszenia Władz Lokalnych na Litwie, którego celem jest reprezentowanie jednostek samorządu wobec administracji rządowej, organizacji międzynarodowych, udział w przygotowywaniu aktów prawnych dotyczących samorządu, podejmuje działania na rzecz rozwoju regionów samorządowych, organizuje współpracę między sa- morządami35.
34 A. Czyż, Samorząd terytorialny na Litwie..., s. 58.
35 Ibidem, s. 58–59.
PODSUMOWANIE
Przedstawione konstytucyjne regulacje samorządu terytorialnego obu państw wyraźnie wskazują na istniejące różnice. Przede wszystkim Konstytucja Litwy jest bardziej skromna w regulacji samorządu tery- torialnego niż Konstytucja Polski. Szereg kwestii zasadniczych dla sa- morządu nie ma na Litwie konstytucyjnej podstawy. Samorząd litew- ski jest jednoszczeblowy, oparty na obowiązującym systemie prawnym i funkcjonującym w oparciu o zasadę decentralizacji. Konstytucja Li- twy szerzej niż Konstytucja Polski uregulowała zagadnienia związane z uchwalaniem budżetu, co nie oznacza gwarantowania niezależności fi nansowej rejonów samorządowych. Zasady ustalania wysokości do- chodów publicznych są bardzo podobne w obu Konstytucjach. Ure- gulowano na analogicznych zasadach system wyborczy do organów stanowiących. Także Konstytucja Litwy zawiera regulację obejmującą ochronę sądową przed ingerencją innych organów administracji oraz wskazuje organ nadzoru. Nie wymienia jednak wprost ani kryterium nadzoru, ani też nie dokonuje podziału kompetencji nadzorczych nad samorządem na kilka organów administracji. Podobnie określono za- kres ingerencji w funkcjonowanie samorządów przez parlamenty obu państwa. Konstytucja Polski dodatkowo reguluje zagadnienia związane z referendum, podziałem zadań na własne i zlecone, zawiera pełniejszą regulację samodzielności fi nansowej i prawo zrzeszania się. Mimo więc kilkuwiekowej wspólnej historii, konstytucyjne regulacje samorządu wykazują znaczną ilość cech odrębnych. Trudno także dostrzec wspólny historyczny wzorzec regulacji materii samorządowej w konstytucjach obu państw.
