Dyskusja na temat zmian w systemie emerytalnym
Abstract
In January Polish government launched public consultation on the proposed changes to the national pension system. They will reduce the share of social security contribution to Open Pension Funds (OFE) from the current 7.3% to 2.3% in 2011–2012 (this percentage, however, will gradually increase to 3.5% in 2017). The difference will be transferred to the state‑run pension system. Government’s proposals have sparked heated public debate in Poland. By invitation, in this special issue three leading Polish economists, Maciej Żukowski from Poznań University of Economics, Leokadia Oręziak and Marek Góra from Warsaw School of Economics, present their differing views on these recent pension developments.
Wprowadzenie
Reforma z 1999 r. radykalnie zmieniła system emerytalny m.in. poprzez wprowadzenie filaru kapitałowego (otwarte fundusze emerytalne). Część składki opłacanej na ubezpieczenie emerytalne jest ewidencjonowana na in‑
dywidualnym koncie ubezpieczonego w ZUS (12,22% wynagrodzenia), a część przekazywana do otwartych fundu‑
szy emerytalnych (7,3% wynagrodzenia). W 2009 r. pierwsze roczniki kobiet, które zdecydowały się na członkostwo w funduszach, zaczęły pobierać świadczenia emerytalne ze środków zgromadzonych w OFE (okresowe emerytury kapitałowe). Zreformowany system emerytalny zacznie swój pełny start w 2014 r., gdy będą wypłacone pierwsze dożywotnie emerytury kapitałowe.
Od ponad roku dominującym tematem dyskusji wokół systemu emerytalnego stał się problem zmniejszenia składki przekazywanej do OFE. Narastanie długu publicznego uwidoczniło kwestie wpływu finansowania nowego systemu emerytalnego na dług publiczny. Jeden z numerów „Analiz BAS”, opublikowany w 2009 r., został poświęco‑
ny temu problemowi1.
Obecnie w toku konsultacji społecznych znajduje się rządowy projekt ustawy, według którego środki trafiające do OFE mają zostać zmniejszone z 7,3% do poziomu 2,3% w latach 2011 i 2012, a następnie wzrastać do: 2,8% (w la‑
tach 2013, 2014); 3,3% w (latach 2015, 2016) i do 3,5% w 2017 roku. Projekt ten, jak i zgłaszane wcześniej propozycje zmniejszenia składki do OFE, wywołują bardzo ożywioną debatę publiczną i skrajnie różne opinie.
Zmiana proporcji podziału składki pomiędzy ZUS i OFE w znaczący sposób koryguje system emerytalny. Z uwagi na ciężar gatunkowy zmian i zainteresowanie opinii publicznej niniejszy numer „Analiz” ma charakter wyjątkowy – stanowi swoiste forum dyskusyjne, umożliwiające trzem autorom, prezentację swoich opinii na temat propozycji rządu i toczącej się debaty. Intencją Redakcji było udostępnienie łam „Analiz” dla wymiany poglądów i przedstawie‑
nia złożonego problemu społeczno‑ekonomicznego z różnych punktów widzenia.
Redakcja
Bardzo ożywiona dyskusja, która toczy się obecnie w spra‑
wie podziału składki w powszechnym systemie emerytalnym jest dość odległa od meritum problematyki faktycznie ważnej dla dobrobytu Polaków dziś i jutro. Dzieje się tak dlatego, że dyskusja skupia się na doraźnym problemie zarządzania fi‑
nansami publicznymi, a jednocześnie koncentruje się wokół ideologicznych, a nie merytorycznych argumentów.
Wykazanie dlaczego proponowane przez rząd rozwiązania są niedobre wymaga sprowadzenie dyskusji na merytorycz‑
ny poziom. Należy ją rozpocząć od przypomnienia, jakie cele miała reforma emerytalna i w jakim stopniu zostały one osią‑
gnięte.
System emerytalny wprowadzony w 1999 r. skonstruowa‑
ny został tak, by sprzyjać realizacji następujących celów:
• równoważenie interesów wszystkich pokoleń (w węż‑
szym rozumieniu ochrona interesu pracujących, który był dawniej traktowany jako wtórny wobec interesu emerytów);
• dywersyfikacja ryzyka, czyli oparcie systemu na dwóch rynkach, które są wrażliwe na odmienne ryzyka: na rynku pracy (wrażliwym na fluktuacje w realnej go‑
spodarce) oraz na rynkach finansowych (wrażliwym na fluktuacje na tych rynkach);
• przejrzystość zobowiązań tworzonych w systemie emerytalnym (tym samym sprzyjanie przejrzystości finansów publicznych).
Wszystkie trzy cele są równie ważne dla nowego systemu.
Ich połączenie jest istotnym novum wprowadzonym w obsza‑
rze ubezpieczeń społecznych. Trzeba wskazać bardzo wyraź‑
nie, że dotychczasowe doświadczenia wskazują, iż wszystkie te cele są dobrze realizowane.
• Po pierwsze, konstrukcja nowego systemu powo- duje, że zobowiązania tworzone w nim na skutek wpłacania składek odpowiadają zdolności systemu do realizacji tych zobowiązań. Dzięki temu składka emerytalna nie musi rosnąć, co jest właśnie realiza‑
cją ochrony pracujących, ponieważ ich płace netto są tym większe, im mniejsze są składki. Co więcej, składka w nowym systemie zmieniła swój charakter z quasi‑podatkowego (podatek celowy) na quasi‑osz‑
czędnościowy, co sprzyja zmniejszeniu negatywnych skutków klina podatkowego, którego znaczną częścią jest składka emerytalna. Klin podatkowy jest istotną przyczyna bezrobocia – szczególnie wśród osób młod‑
szych i gorzej wykwalifikowanych. Podsycane przez rząd mylne wrażenie, że nowy system „nie domyka się” wynika stąd, że stary system pozostawił po sobie
długi. W rzeczywistości nowy system emerytalny bi- lansuje się automatycznie. Tylko pozornie rację będą mieli ci, którzy powiedzą, że rezygnacja z części kapi‑
tałowej nowego systemu nie wpłynie na bilansowanie się systemu. Nie dość bowiem, że likwidowałoby to dywersyfikację ryzyka (o czym poniżej), to dodatkowo sam fakt odstąpienia od zasadniczej części nowego systemu obniży zaufanie obywateli do jego stabilno‑
ści i zwiększa ryzyko politycznej manipulacji zobowią‑
zaniami emerytalnymi w razie pogarszania się sytuacji budżetu państwa w przyszłości.
• Po drugie, efektywność wprowadzonego sposobu dywersyfikacji ryzyka została w ciągu okresu od uruchomienia nowego systemu jednoznacznie po- twierdzona empirycznie. Wyniki uzyskiwane przez obie części powszechnego systemu zgodnie z oczeki‑
waniami przeplatały się. W niektórych latach wydawa‑
ło się, że lepsze wyniki dają rynki finansowe, w innych rynek pracy. Istnieją dobre merytoryczne powody by oczekiwać, że taka empiryczna prawidłowość będzie się potwierdzać także w kolejnych okresach. Propo‑
zycje rządowe istotnie naruszają konstrukcję systemu w tym właśnie aspekcie. Zmiana podziału składki spowodowałaby utratę zdolności systemu do samo- czynnej długookresowej stabilizacji, a tym samym ograniczyłoby jego bezpieczeństwo. Z powodów demograficznych będzie to szczególnie widoczne w okresie, gdy na emeryturę będą przechodziły poko‑
lenia dzisiejszych czterdziesto‑ i trzydziestolatków.
• Po trzecie, nowy system zwiększa przejrzystość powszechnego systemu emerytalnego pozwala- jąc na jednoznaczne określenie całkowitego stanu jego zobowiązań. Wystarczy w tym celu zsumować stany indywidualnych kont zarządzanych przez ZUS i zarządzanych przez PTE. Są to oczywiście jedynie zobowiązania nowego systemu. Zobowiązania sta‑
rego systemu obsługującego osoby urodzone przed 1 stycznia 1949 r. oraz zobowiązania wobec osób nie‑
objętych nowym systemem (górnicy, rolnicy, służby mundurowe, sędziowie i prokuratorzy) niestety nie są jednoznacznie określone, co jest niebezpieczne tak dla finansów publicznych, jak i dla samych zain‑
teresowanych. Rozwiązanie tego problemu to jedno z większych wyzwań, którymi należy się zająć nieod‑
ległej przyszłości. Obecnie skala przyszłych wydatków związanych z emeryturami grup pozostających poza powszechnym systemem emerytalnym może być określona jedynie szacunkowo.Przejrzystość finanso‑
Prof. zw. dr hab. Marek Góra – Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Katedra Ekonomii I; do 8 lutego 2011 r. członek rady nadzor‑
czej ING PTE.
Dyskusja dotycząca systemu emerytalnego – Błędna identyfikacja problemów, błędna diagnoza
Marek Góra
wa systemu zaburzona jest jednak przez różne księ‑
gowanie kwot przepływających przez część systemu zarządzaną przez ZUS i przez część zarządzaną przez PTE. W pierwszym przypadku są to zasady księgowania kasowego, w drugim memoriałowego. To rozróżnienie ma uzasadnienie z uwagi na zarządzanie płynnością budżetu, nie ma uzasadnienia z uwagi na tworzenie długu publicznego rozumianego jako obciążenie jego spłatą pracujących. Sposób, w jaki sformułowane są reguły ostrożnościowe przyjęte w Polsce i Unii Euro‑
pejskiej powodują, że władze przy podejmowaniu decyzji kierują się jedynie pierwszym ze wskazanych powyżej czynników. Zagadnienie to jest omówione bardziej szczegółowo w dalszej części materiału.
Pozamerytoryczna dyskusja
Przed bardziej szczegółową analizą przedłożonej propo‑
zycji należy odnieść się do tej części dotychczasowej dyskusji w kwestii zmian w systemie emerytalnym, która wynika z my‑
lenia pojęć. Chodzi tu przede wszystkim o nagminne utożsa‑
mianie PTE i OFE, co powoduje błędne stawianie dylematów i pozamerytoryczną dyskusję (wady PTE traktuje się jako wady OFE). Należy zatem przypomnieć, że OFE nie są instytucjami fi‑
nansowymi, które korzystają z opłat, które ponoszą uczestnicy systemu. OFE są zbiorem indywidualnych kont emerytalnych pracujących Polaków. Na kontach powstają zobowiązania wo‑
bec nich wynikające z przepłynięcia przez system wpłaconych przez nich składek. Instytucjami finansowymi, do których można mieć tego rodzaju zastrzeżenia są PTE. W szczególności to one otrzymują wnoszone przez nas opłaty (i ich dotyczyć powinna dyskusja na temat mechanizmów ich obniżania).
Utożsamienie PTE (czyli zarządzającego) i OFE (czyli funduszu należącego do pracujących) wprowadza chaos, przez co uła‑
twia działania mające na celu zmianę podziału składki i unie‑
możliwia prowadzenie sensownej dyskusji na temat poprawy efektywności zarządzania naszymi oszczędnościami emery‑
talnymi przez PTE. Instruktywnym tego przykładem jest nota bene propozycja rządowa. Nie ma w niej bowiem żadnych propozycji mechanizmów proefektywnościowych.
Pozamerytoryczny charakter – paradoksalnie – mają rów‑
nież elementy prowadzonej dyskusji wykorzystujące wylicze‑
nia dotyczące przyszłego poziomu świadczeń. W rzeczywisto‑
ści są one bowiem jedynie próbą przeforsowania przyjętych przez siebie założeń. Trzeba to jasno powiedzieć, że formu‑
łowana w wypowiedziach rządowych teza, jakoby propono‑
wana zmiana prowadziła do wzrostu przyszłych świadczeń jest całkowicie pozbawiona uzasadnienia. Można żonglować założeniami, ale warto również wiedzieć, że wysokość świad‑
czeń mierzona stopą zastąpienia zależy jedynie od wysokości składki nakładanej na pokolenie pracujące i od struktury lud‑
ności według wieku. Decyzje polityczne nie mogą tego zmie‑
nić. W pewnym stopniu i jedynie w ciągu kolejnych dwóch trzech dekad może to zmienić wykorzystanie rynków finanso‑
wych. Te kolejne dwie–trzy dekady, to okres, w którym Polska ma szanse na wyższe stopy zwrotu z rynków finansowych na skutek procesu konwergencji. Te dekady warto wykorzystać.
Wymaga to oczywiście dodatkowych działań po stronie re‑
gulacyjnej oraz po stronie podaży instrumentów inwestycyj‑
nych. Wracając do wysokości świadczeń, to jedynie upraw‑
nionym oszacowaniem skutków proponowanych rozwiązań jest stwierdzenie, że świadczenia w ich wyniku w najlepszym przypadku nie obniżą się w stosunku do tego, co byłoby przy obecnym podziale składki.
Konsekwencje różnego sposobu księgowania
zobowiązań w obu częściach systemu emerytalnego
Jak wspomniano powyżej kwoty (składki) przepływające przez różne części systemu emerytalnego są odmiennie księ‑
gowane. W przypadku części systemu zarządzanej przez ZUS jest to księgowanie kasowe (uwzględniane są jedynie bieżące wydatki, a więc wypłacone emerytury), a w przypadku zarzą‑
dzanej przez PTE jest to księgowanie memoriałowe (uwzględ‑
niane są przyjęte zobowiązania, czyli wpłacone składki).
W rzeczywistości dług w obu częściach systemu narasta w zbliżonym tempie, tylko że dług „ZUS‑owski” ujawnia się kil‑
kadziesiąt lat później. W związku z tym pojawia się oczywista pokusa, aby przesunąć całość składek do części o „wygodniej‑
szych” zasadach księgowania i tym samym na papierze popra‑
wić sytuację finansów publicznych. Trudno jednak nazwać to inaczej niż „kreatywną księgowością”.
Różne księgowanie wynika z tradycji, która ma swój począ‑
tek kilka dziesięcioleci temu, w czasach gdy systemy emerytal‑
ne były relatywnie małe (w relacji do PKB) i samofinansujące, a tym samym nie stwarzały istotnych problemów gospodar‑
czych. Samofinansowanie było skutkiem nieistniejącej już dzisiaj przypominającej piramidę struktury ludności według wieku (pokolenia mające spłacić dług emerytalny były liczniej‑
sze niż pokolenia rodziców zaciągających ten dług). W prze‑
szłości nieujawnianie długów emerytalnych nie rodziło zatem istotnych konsekwencji. Dzisiaj systemy emerytalne są bardzo duże (w relacji do PKB), a wraz ze zmianą struktury ludności według wieku utraciły zdolność do samofinansowania. Jed‑
nocześnie nieemerytalny dług publiczny w większości państw przybrał również niespotykane wcześniej rozmiary.
Wszystko to razem silnie motywuje rządy do ukrywania skali długu publicznego poprzez przenoszenie go do kate‑
gorii podlegających księgowości kasowej, czyli takiej, która odpowiada podejściu „tu i teraz”. Długi ukryte też muszą być obsługiwane, ale ta obsługa nie pojawia się w jawny sposób w wydatkach budżetu, co powoduje błędne przekonanie, że w przypadku ukrytych długów ta obsługa jest darmowa1. W tym kontekście proponowane zmiany w pełni zasługują na zakwalifikowanie do kategorii „zamiatanie pod dywan”.
Tu odnieść się należy do przywoływanych w różnych kon‑
tekstach wyników symulacji jednego z pracowników Minister‑
1 Bardzo jasne oszacowanie długu uktytego oraz kosztów jego ob‑
sługi dla krajów OECD można znaleźć na przykład w: Dang, Thai Than, Pablo Antolin and Howard Oxley, 2001, Fiscal Implications of Ageing:
Projections of Age‑Related Spending, Economics Department Working Paper No. 305, OECD, Paris; Roseveare D., Leibfritz W., Fore D. and Wur‑
zel E., 2001, Ageing Populations, Pension Systems and Government Bud‑
gets Simulations for 20 OECD Countries, OECD Economics Department Working Papers, No. 168; European Commission Directorate‑General for Economic and Financial Affairs, 2009, Pension schemes and pension projections in the EU‑27 Member States – 2008–2060, European Econo‑
my, Occasional Papers 56.
stwa Finansów2. Przedstawiają one szacunkowe wyliczenia na‑
rastania długu na skutek podziału składki emerytalnej według obecnie obowiązujących proporcji. Abstrahując od bardzo dyskusyjnych założeń przyjętych w tej symulacji fundamental‑
nym błędem merytorycznym osób wykorzystujących te wyni‑
ki w dyskusji publicznej jest zakładanie, że w horyzoncie życia pracującego dziś pokolenia – a tego dotyczy wspomniana pu‑
blikacja, ukrycie długu zmniejsza jego wielkość i koszty obsłu‑
gi. To rozumowanie, które przy pewnych założeniach można zastosować do dnia dzisiejszego z perspektywą powiedzmy pięciu lat3. Przyjmowanie, że ukrycie długu będzie skuteczne w horyzoncie dziesięcioleci jest całkowicie bezpodstawne.
Warto tu przy okazji zauważyć, że gdyby zastosować do obu części systemu jednolitą konwencję księgowania (przy czym nieistotne którą), to dyskusja o wpływie reformy na fi‑
nanse publiczne wyglądałaby zupełnie inaczej, lub w ogóle nie miałaby miejsca4.
Jeszcze jedno nieporozumienie
Dyskusja publiczna ugrzęzła w jeszcze jednym istotnym punkcie. Otóż przed dokonaniem wymiany systemu emerytal‑
nego na nowy w 1999 r. stary system ubezpieczeń społecznych został rozdzielony na funkcjonalnie różne części. W szczegól‑
ności wydzielony w jego zakresie został właśnie system eme‑
rytalny. Podyktowane to było odmienną charakterystyką ryzyk w tym systemie w porównaniu na przykład z systemem rento‑
wym5. Ponadto nowym systemem nie zostało objętych kilka grup społecznych (rolnicy, sędziowie, prokuratorzy), a kilka zo‑
stało z niego wyprowadzonych (służby mundurowe i górnicy).
Do tego dochodzi oczywiście kwestia tego, że osoby urodzo‑
ne przed 1949 r. pozostały w starym, niezmienionym systemie ubezpieczeń społecznych.
Obliczenia, do których odwołują się uczestnicy dyskusji od‑
noszą się do całości systemu ubezpieczeń społecznych. Pro‑
blem w tym jednak, że wnioski formułowane i przedstawiane są tak, jak gdyby dotyczyły nowego systemu emerytalnego.
Trzeba jasno powiedzieć, że nowy system – zarówno w części zarządzanej przez PTE, jak i w tej zarządzanej przez ZUS nie generuje deficytu. Obie części nowego systemu bilansują się automatycznie, co jest jedną głównych cech tego systemu.
Problemy dla finansów publicznych generowane są w pozo‑
stałych częściach systemu ubezpieczeń społecznych.
Stary system był zupełnie niezbilansowany. Dzisiaj ciągle obsługuje on bardzo znaczną liczbę osób. Trudno to wiązać z nowym systemem. Niezbilansowany jest również system ren‑
towy. To skutek nieprzemyślanej decyzji o obniżeniu składki
2 M. Kempa, Wpływ Otwartych Funduszy Emerytalnych na saldo Funduszu Emerytalnego oraz dług publiczny, 2010.
3 W horyzoncie kilku lat oba typy długu różnią się w zakresie zarzą‑
dzania płynnością budżetu, ponieważ obsługa długu jawnego włącza wykorzystanie rynków finansowych, a obsługa długów ukrytych nie.
Społeczeństwo ponosi koszt obsługi długów ukrytych bezpośrednio, bez ich bieżącej wyceny przez rynki, co wyłącza problem płynności.
4 Trzeba przy tym zauważyć, że problem ten wykracza poza grani‑
ce Polski i w takim samym stopniu dotyczy finansów innych krajów.
5 Pojęcie system emerytalno‑rentowy straciło wtedy swój sens.
Rozdzielenie tych systemów podyktowane było skutkami trwałej zmiany struktury wieku populacji. Więcej w: M. Góra, System emerytal‑
ny, PWN, Warszawa 2003.
bez obniżenia wydatków. Do tego dokładają się koszty gene‑
rowane w częściach systemu ubezpieczeń społecznych, które nie mają nic wspólnego z nowym systemem emerytalnym.
Rozumiem, że dla finansów publicznych ważna jest całość wydatków, niezależnie od tego w jaki sposób generowana jest potrzeba ich ponoszenia. Na tej podstawie nie można jednak wyciągać nieuprawnionych wniosków dotyczących systemu emerytalnego. Wątpliwe jest również działanie polegające na następującym rozumowaniu: Całość systemu ubezpieczeń społecznych nie działa dobrze, więc należy cofnąć to dobre, co zostało zrobione w jednej z ich części. Niestety do takie‑
go rozumowania można sprowadzić uzasadnienie propozycji zmian w systemie emerytalnym.
Brak potrzebnych zmian w propozycji rządowej
Jak wskazano powyżej działający od 1999 r. system eme‑
rytalny nie potrzebuje zmian sięgających jego fundamentów.
Nie ma po temu ani teoretycznych ani empirycznych argu‑
mentów. System ten wymaga jednak i wymagać będzie także w przyszłości ciągłego monitorowania działania konkretnych mechanizmów składających się na jego strukturę instytucjo‑
nalną. W zakresie tej części systemu, którą zarządzają towa‑
rzystwa emerytalne została przeprowadzona analiza, która doprowadziła do przedstawienia Raportu6, na podstawie któ‑
rego zostały przygotowane założenia do zmiany ustawy regu‑
lującej funkcjonowanie tej części systemu. Wprowadzenie za‑
proponowanych zmian sprzyjałoby między innymi obniżeniu opłat pobieranych przez zarządzających, a przede wszystkim zwiększeniu bezpieczeństwa systemu (subfundusz C przed‑
emerytalny) oraz stóp zwrotu (subfundusz A). Wprowadzenie proponowanych zmian po ewentualnym naruszeniu funda‑
mentów systemu byłoby praktycznie niemożliwe z uwagi na szczątkową wielkość tej części składki, która przepływałaby przez rynki finansowe.
Należy tu dodać, że podobną analizę jak w przypadku czę‑
ści systemu zarządzanej przez PTE powinno się przeprowadzić w odniesieniu do części systemu zarządzanej przez ZUS. W za‑
rządzaniu nią też zidentyfikować można wiele nieefektywno‑
ści, które należałoby wyeliminować. Wśród nich na podkreśle‑
nie zasługuje przede wszystkim wysoki poziom kosztów, które jakkolwiek ukryte, ponoszone są przez uczestników – tyle że za pośrednictwem podatków.
Inne zagrożenia wynikające z zaproponowanych rozwiązań
Zmniejszenie inwestycji OFE w gospodarkę
Należy tu wskazać w pierwszej kolejności na brak w pro‑
pozycji rządowej mechanizmu ograniczającego nabywanie
6 Raport dla Kancelarii Prezesa Rady Ministrów „Bezpieczeń‑
stwo dzięki różnorodności. Poprawa efektywności funkcjonowania otwartych funduszy emerytalnych. Propozycje zmian”, M. Góra (red.), A. Chłoń‑Domińczak, W. Otto, D. Stańko, M. Szymański, 2010.
przez OFE obligacji skarbowych. Spowoduje to, że mniejsza niż dotychczas część składki ogółem (2,3pp z 19,52%) będzie przeznaczana na faktyczne inwestycje.
Te 2,3pp składki to w przybliżeniu poziom obecnego zaan‑
gażowania funduszy w akcje. Zatem gdyby PTE całość stopnio‑
wo podnoszonego limitu dla OFE alokowało w akcje, to można by osiągnąć podobny do dzisiejszego poziom inwestycji7. Jest to jednak założenie nie tyle czysto hipotetyczne, co niereali‑
styczne. Ze względu na analizę ryzyk instytucje finansowe nie są skłonne same z siebie (bez zewnętrznych regulacji) do trwa‑
łego przeznaczania całości środków na inwestowanie w go‑
spodarkę. Brak takiego mechanizmu spowoduje zmniejszenie zaangażowania w realną gospodarkę ze szkodą dla ubezpie‑
czonych, jak również z negatywnymi skutkami dla gospodarki, w tym dla Giełdy Papierów Wartościowych i dla prywatyzacji.
Zmniejszenie zakresu powszechnego systemu emerytalnego
Całość systemu emerytalnego finansowanego składką 19,52% jest systemem publicznym. Dotyczy to także OFE, któ‑
re są przykładem specyficznego partnerstwa publiczno‑pry‑
watnego. Zarządzanie przez prywatne PTE nie determinuje charakteru samego OFE. System publiczny – zgodnie z łaciń‑
skim źródłosłowem – oznacza system powszechny, obejmują‑
cy wszystkich8.
Wprowadzenie proponowanego przez rząd rozwiązania, w którym do OFE trafiałaby nie tylko składka płacona po‑
wszechnie, ale także składki dodatkowe, to niezależnie od nazewnictwa nie udałoby się uznać, że pozostają one częścią powszechnego systemu. OFE stałyby się po prostu elemen‑
tem systemu dodatkowego. Tym samym system powszechny zmniejszyłby się z obecnego poziomu 19,52% do 17,22% ze skutkiem także dla wysokości świadczeń. Spowodowałoby to zamieszanie w ubezpieczeniach społecznych, trudności w wypełnieniu norm międzynarodowych9 i niebezpieczny krok w kierunku woluntaryzacji systemu. Warto tu nadmienić, że woluntaryzacja systemu zwiększa także ryzyko powstawa‑
nia zjawiska określanego jako „free ride” (gdy część obywateli nie uczestniczy w systemie licząc, że świadczenia dla nich zo‑
staną sfinansowane z innych źródeł, czyli de facto przez płacą‑
cych składki). Sensem reformy nie było zmniejszanie systemu powszechnego, lecz zmiana sposobu zarządzania nim.
Oddzielną sprawą, której tu nie dyskutuję, są wątpliwości dotyczące celowości wprowadzenia zachęt do dodatkowego oszczędzania10. Podkreślę tu jedynie, że jest to rozwiązanie względnie dyskryminujące osoby mniej zamożne.
7 Chodzi oczywiście nie tylko o akcje, ale o wszystkie instrumenty poza obligacjami skarbowymi. Tyle że poza akcjami tych nieskarbo‑
wych instrumentów jest bardzo mało. Ich wartość jest zdecydowanie za mała by zastąpić w portfelach instrumenty skarbowe.
8 Z tego, że OFE są elementem systemu publicznego, opartego na solidarnym dzieleniu się wynikami ich działania nie wynika, że poli‑
tycy mają swobodę dowolnego zmieniania zasad funkcjonowania systemu.
9 Konwencja 102 Międzynarodowej Organizacji Pracy, czy Euro‑
pejska Karta Społeczna.
10 Więcej na ten temat w opinii sporządzonej dla Komisji Sejmo‑
wej: M. Góra Opinia dotycząca obywatelskiego projektu ustawy o zmia‑
nie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.
Paradoksy propozycji rządowej
Rząd proponuje odmienne regulacje dotyczące części składki przekierowanej do ZUS niż obowiązujące w odnie‑
sieniu do składki dotychczas do ZUS wpłacanej. Taki dualizm jest trudny do uzasadnienia, w gruncie rzeczy nielogiczny.
Podyktowany jest jak się wydaje kwestiami czysto prawnymi, czy propagandowymi, przy jednoczesnym ignorowaniu eko‑
nomicznych11. Jeśli się nad tym jednak głębiej zastanowić, to zasadnym w takiej sytuacji staje się pytanie, że skoro rozwiąza‑
nia proponowane dla „ZUS bis” są dobre i nie powodują nega‑
tywnych skutków budżetowych, to dlaczego nie zastosować ich do pozostałej części składek do ZUS wpłacanych? Dyskusja nad odpowiedzią na to pytanie może prowadzić do dalszych ciekawych i ważnych rozważań na temat systemu emerytal‑
nego. Natomiast proponowanie przez rząd takiego właśnie
„ZUSu bis” wskazuje na bardzo doraźny, nieprzemyślany eko‑
nomicznie sposób doraźnej poprawy formalnych parametrów fiskalnych bez głębszej refleksji nad tak ważną dla społeczeń‑
stwa instytucją, jaką jest system emerytalny.
Odrzucenie alternatywnych propozycji
Niezrozumiałe jest dlaczego odrzucona została propozycja rozwiązania doraźnych problemów płynnościowych budżetu (jak wskazano powyżej długookresowy problem długu jest problemem pozornym wynikającym z nielogicznego stoso‑
wania konwencji księgowych) przy pomocy obligacji emery‑
talnych12. Przy ich wykorzystaniu uzyskane zostałyby te same skutki fiskalne, tyle że nastąpiłoby to w sposób nienarażający uczestników systemu na utratę bezpieczeństwa. Takie rozwią‑
zanie również miałoby charakter doraźny, ale byłoby przejrzy‑
ste i nie powodowało złudzenia, że „cudownym” sposobem zmniejszony został faktyczny dług i deficyt. Należy dodać, że z punktu widzenia tak dyskutowanego problemu wysokości prowizji dla zarządzających funduszami emerytalnymi sku‑
tek byłby również taki sam jak w przypadku przekierowania środków do ZUS. W taki sam sposób spadłyby ich dochody.
Nie uderzyłoby to jednak w pracujących Polaków oszczędza‑
jących na swoje emerytury. Ograniczone ramy tego tekstu powodują, że nie omawiam tu szczegółów instrumentu, jakim byłyby obligacje emerytalne. Przypomnę jedynie, że byłyby dystrybuowane bezpośrednio do uczestników systemu (poza rynkiem) i przynosiłyby stopę zwrotu odpowiadającą tempu wzrostu gospodarczego (niezależnie od bieżącej sytuacji na rynkach finansowych). Miałyby więc charakter zbliżony do zobowiązań tworzonych w części systemu zarządzanej przez ZUS, ale bez niepotrzebnego i kosztownego angażowania tej instytucji, za to z większym bezpieczeństwem dla uczest‑
ników, z większą przejrzystością, z łatwiejszą odwracalnością gdyby warunki na to pozwoliły.
11 Chodzi o ewentualne zaskarżanie decyzji o zmianach oraz o moż‑
liwość przedstawiania projektu na zasadzie, że to przecież to samo, tyle że w ZUS.
12 Nazwa „obligacje” jest w tym przypadku uogólniająca, co służy oddaniu ich ekonomicznej istoty, a nie prawnej treści. W szczegóło‑
wych zapisach musiałaby ona pewnie zostać zastąpiona nazwą „certy‑
fikat” lub inną podobną.
Wprowadzenie
Otwarte fundusze emerytalne (OFE), funkcjonujące w Pol‑
sce od 1999 r. jako kapitałowy filar systemu emerytalnego, stanowią eksperyment unikalny w skali światowej. OFE stwo‑
rzono jedynie w nielicznych krajach: najpierw w kilku krajach Ameryki Południowej (Chile, Argentyna), a potem w niektó‑
rych krajach Europy Środkowej i Wschodniej. W odróżnieniu od tych krajów, kraje wysoko rozwinięte nie wprowadziły powszechnego przymusu przekazywania części składki eme‑
rytalnej do zarządzania przez prywatne firmy, przymusu ozna‑
czającego opodatkowanie społeczeństwa na całe dziesięciole‑
cia na rzecz prywatnych instytucji finansowych.
Praktyka pokazała, że rozwiązanie w postaci OFE nie sprawdziło się w żadnym kraju. Koniecznym okazało się albo faktyczna likwidacja funduszy (m.in. Argentyna, Węgry), albo ich poważne ograniczenie (m.in. Litwa, Łotwa). We wszystkich krajach próby ograniczenia OFE napotykały dotychczas na sil‑
ny opór instytucji finansowych, osiągających korzyści z tego systemu. Zmiany udało się wprowadzić tam, gdzie rządzący wykazali się dużą determinacją i troską o losy państwa.
OFE jako zagrożenie
dla finansów publicznych
W Polsce OFE reklamowano jako sposób na zabezpieczenie obecnie pracującym osobom dostatniej emerytury w przyszło‑
ści. Dodatkowo, w odniesieniu do osób, które mogły wybrać, czy zapisać się do OFE czy nie, w reklamach zastosowano swe‑
go rodzaju przynętę w postaci obietnicy nieograniczonego w czasie dziedziczenia zgromadzonych środków. Obietnica ta nie miała żadnych realnych podstaw ekonomicznych i posłu‑
żyła jedynie do przyciągnięcia do OFE dodatkowo wielu milio‑
nów osób. W praktyce dziedziczenie środków jest generalnie
sprzeczne z ideą ubezpieczenia społecznego, a forsowanie kwestii dziedziczenia wypacza tę ideę.
Według stanu na koniec 2010 r., do OFE należy ok. 15 mln osób. Fundusze te są zarządzane przez 14 Powszechnych To‑
warzystw Emerytalnych (PTE), których akcjonariuszami są towarzystwa ubezpieczeniowe i banki, w większości z udzia‑
łem kapitału zagranicznego. Od 1999 r. do OFE przekazuje się znaczną część składki emerytalnej pobieranej od miesięcz‑
nego wynagrodzenia pracownika: jest to aż 37% tej składki (składka 19,52% dzielona jest następująco: 12,22% ZUS oraz 7,3% OFE). W 2010 r. ZUS przekazał do OFE ponad 22 mld zł.
Aby refundować ZUS ten ogromny ubytek środków państwo musi zaciągać pożyczki, by możliwa była wypłata świadczeń obecnym emerytom. Dług publiczny, który powstał od 1999 r.
z tego powodu (wraz z odsetkami) na koniec 2010 r. przez zwolenników OFE szacowany jest na poziomie 206 mld zł. Na‑
tomiast według obliczeń Ministerstwa Finansów dług ten jest znacznie większy, gdyż już rok wcześniej, na koniec 2009 r., dług publiczny z tytułu reformy emerytalnej z 1999 r. wyniósł 261,2 mld zł (19,5% PKB). Szacunkowe roczne koszty obsługi długu to 13,3 mld zł (1,0% PKB). Ponadto, zgodnie z szacun‑
kami Ministerstwa Finansów, przy obecnym stanie prawnym, w 2060 r. dług wykreowany z powodu OFE wyniesie 93,8%
PKB1. W wariancie pesymistycznym dług ten może być znacz‑
nie wyższy. Oznacza to, że nawet za pół wieku system OFE nie przestanie generować długu netto. Obrońcy OFE bagatelizują ryzyko niewypłacalności Polski, lekceważą fakt, że z powodu OFE powstała ponad jedna trzecia całego długu publicznego, przekraczającego już 760 mld zł.
OFE nie należało w ogóle wprowadzać. Od ponad dwu‑
dziestu lat Polska ma nieustannie deficyt zarówno w budże‑
1 Por. Założenia do projektu ustawy zmieniającej ustawę o eme‑
ryturach kapitałowych oraz niektóre inne ustawy. MPiPS, Warszawa, 20 lipca 2010, s. 12 i 14.
Prof. zw. dr hab. Leokadia Oręziak – Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Katedra Finansów Międzynarodowych.
OFE – zagrożenie dla finansów publicznych i emerytur
Leokadia Oręziak Podsumowanie
Prezentowany tekst, z racji swoich ograniczonych rozmia‑
rów nie wyczerpuje w pełni poruszanych zagadnień, a jedynie przywołuje kwestie o znaczeniu zasadniczym. Celem autora jest zwrócenie uwagi na to, że obecnie prowadzona dysku‑
sja publiczna mija najważniejsze problemy związane z tym systemem skupiając się kwestiach techniczno‑budżetowych
oraz na wielu rzeczach mniej istotnych lub wręcz nieporozu‑
mieniach.
Proponowane przez rząd rozwiązania są niedobre i niepo‑
trzebne. Nie ma merytorycznych podstaw do zmiany propor‑
cji podziału składki w powszechnym systemie emerytalnym, a sposoby ewentualnego dokonania tego nieuzasadnionego działania jeszcze bardziej pogłębiają jego negatywne skutki, gdyby miało być realizowane.
cie państwa, jak i w całym sektorze finansów publicznych. Te trwale występujące deficyty powiększają w szybkim tempie dług publiczny. Gdy w 1999 r. wprowadzano OFE, dług ten przekraczał 200 mld zł. Nie było zatem nadwyżek, by zacząć je odkładać (inwestować) na emeryturę. Konieczne zatem okazało się ciągłe zaciąganie pożyczek, by sfinansować to in‑
westowanie. Jest to droga do katastrofy, gdyż na rynku finan‑
sowym zyski z lokat (inwestycji) są zdecydowanie mniejsze niż oprocentowanie kredytów, a jedynie rzadko, zręczna spekula‑
cja pozwala na osiągnięcie sytuacji odwrotnej. Spekulacja ta jednak może skończyć się utratą zainwestowanych środków.
Nieracjonalność obecnego rozwiązania w postaci OFE wynika więc z tego, że zyski możliwe do osiągnięcia przez fundusze z inwestowania generalnie są niższe, niż koszty odsetek, jakie Polska musiała i musi dalej płacić od długu, który z powodu OFE powstał. Fakt stosowania takiego absurdalnego rozwią‑
zania naraża nasz kraj na wszelkie ryzyka związane z faktyczną i formalną niewypłacalnością.
Generowany przez OFE deficyt budżetowy, był dotychczas jednym z czynników wymuszających przyśpieszanie prywaty‑
zacji firm państwowych. Niedostatek środków w budżecie po‑
wodował realizację prywatyzacji często w sposób pośpieszny i wymuszał wyprzedawanie firm także z zakresu infrastruktury strategicznej (także energetycznej), niezbędnej dla bezpie‑
czeństwa państwa i obywateli. Gdyby jednak nie było deficytu z powodu OFE, to nie trzeba byłoby tak forsować prywatyzacji, by łagodzić problemy budżetu. Należy też dodać, że prywaty‑
zacja, w której środki z OFE lokowane są w akcjach prywatyzo‑
wanych firm, jest szkodliwa, bo źródłem jej finansowania jest ogromne zadłużenie państwa. Ponadto fundusze są na ogół inwestorem pasywnym, a dokonane inwestycje w praktyce służą jedynie celom spekulacyjnym. Wszelkie hasła, że OFE mają służyć rozwojowi rynku kapitałowego i finansowaniu przedsiębiorstw w Polsce należy rozpatrywać łącznie z fak‑
tem, że te inwestycje OFE są finansowane z długu publiczne‑
go. W efekcie, cały kraj zadłuża się, aby OFE mogły inwesto‑
wać na giełdzie i poza nią. Ten dodatkowy popyt generowany przez OFE na rynku akcji jest poważnym źródłem bańki speku‑
lacyjnej, która nieuchronnie musi pęknąć, ponieważ nie da się bez końca utrzymywać tego finansowania z długu, a w dalszej kolejności poprzez zwiększanie podatków i cięcia wydatków publicznych.
OFE jako zagrożenie dla przyszłych emerytur
Najważniejszą przyczyną, dla której OFE w Polsce powin‑
ny zostać zlikwidowane jest to, że stanowią one rozwiązanie niekorzystne dla przyszłych emerytów. Po pierwsze, OFE to rozwiązanie, w którym instytucjom finansowym płaci się, i to dużo, za obracanie powierzonymi im pieniędzmi. Od kwoty składki przekazywanej każdego miesiąca przez ZUS do OFE, na rzecz PTE potrącana jest opłata w wysokości 3,5% (w okresie 1999–2009 wynosiła 7%), a ponadto potrącane są comiesięcz‑
ne opłaty za zarządzanie aktywami. Członkowie OFE powinni więc wiedzieć, że od raz wpłaconej składki są pobierane opła‑
ty co miesiąc, aż do czasu przejścia na emeryturę, czyli nawet przez kilkadziesiąt lat. Wszystko to powoduje istotny ubytek środków przekazanych do OFE i ogranicza przyszłą emeryturę z tego źródła.
Po drugie, należy mieć świadomość, że środki zgromadzo‑
ne w OFE nie są realnymi pieniędzmi (nie licząc drobnej rezer‑
wy kasowej). Są to jedynie instrumenty finansowe, stanowiące zobowiązania państwa z tytułu emitowanych przez nie papie‑
rów dłużnych, oraz papiery emitowane przez przedsiębiorstwa (akcje i papiery dłużne). Większość aktywów OFE to obligacje skarbowe (do niedawna 2⁄3 ogółu aktywów). Dla przyszłego emeryta staną się one prawdziwymi pieniędzmi w momencie wykupienia ich przez państwo. Będzie to możliwe, jeśli w bu‑
dżecie będą wtedy pieniądze z podatków i składek. Zatem wszyscy obywatele będą musieli w przyszłości złożyć się, by wykupić obligacje znajdujące się obecnie w portfelach przy‑
szłych emerytów. Przy małej liczbie osób pracujących (z po‑
wodu znanych problemów demograficznych) i prawdopo‑
dobnym słabym wzroście gospodarczym, szanse na wykup tych obligacji są niewielkie. Mogą więc one stać się bezwarto‑
ściowymi papierami. Tymczasem OFE, jak twierdzą ich twórcy, ustanowiono po to, by uniezależnić przynajmniej część przy‑
szłej emerytury od tendencji demograficznych i od emerytur z ZUS. W praktyce okazało się, że emerytury z OFE silnie zależą od sytuacji demograficznej, a istnienie OFE nie tylko nie po‑
prawia sytuacji finansów publicznych, ale drastycznie ją po‑
garsza. Zanim dzisiejszy młody człowiek doczeka emerytury z OFE, Polska może kilkakrotnie popaść w kryzys finansowy z powodu nadmiernego zadłużenia.
Trzeba podkreślić, że jeśli Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zobowiąże Polskę do zniesienia wynoszącego 5% limitu środków, które OFE mogą inwestować za granicą, to może nastąpić znaczny odpływ środków funduszy za gra‑
nice. Polskiemu rządowi trudniej będzie sprzedać swe obli‑
gacje (także te, powstałe z powodu OFE). Ponadto, w pogoni za wyższą efektywnością, PTE prawdopodobnie ulokują część aktywów OFE w wysoko oprocentowane obligacje skarbowe niektórych krajów. Część tych krajów jest już jednak faktycz‑
nie niewypłacalna, a inne mogą znaleźć się w takiej sytuacji w nieodległym czasie. Nawet kraje, które mają ciągle jeszcze wysoką ocenę wiarygodności (rating), ze względu na ogrom‑
ne zadłużenie publiczne mogą praktycznie z dnia na dzień przestać spłacać swój dług i konieczna będzie jego restruktu‑
ryzacja (w najlepszym razie nastąpi redukcja kwoty kapitału i odsetek). Stany Zjednoczone kontynuują masowe dodruko‑
wywanie pieniędzy przez bank centralny, by złagodzić deficyt budżetowy. Podobnie dzieje się w innych wysoko rozwinię‑
tych krajach. Przyszli emeryci muszą zatem liczyć się z tym, że jeśli nawet papiery skarbowe poszczególnych krajów zostaną wykupione, to ich wartość realna będzie niewielka ze względu na możliwą inflację.
Nieuczciwe jest obiecywanie tzw. „bezpiecznych subfun‑
duszy” w ramach OFE. Jest to obietnica bez pokrycia. Na ryn‑
kach finansowych nie ma żadnych bezpiecznych instrumen‑
tów. Niektóre z nich mogą być obciążone jedynie mniejszym ryzykiem, ale w dłuższej perspektywie i ono może znacznie wzrosnąć i zrujnować oszczędności. Politycy, którzy forsują przymusowe przekazywanie składek do OFE, powinni mieć świadomość tego ryzyka i ponieść odpowiedzialność za to, że narażają przyszłe emerytury, zadłużając przy tym poważnie nasz kraj. Szkodliwe dla państwa i emerytów są też postulaty zwolenników OFE, by fundusze inwestowały więcej np. w ob‑
ligacje infrastrukturalne. By inwestować publiczne pieniądze w drogi i inne elementy infrastruktury, nie są potrzebni po‑
średnicy, biorący wysokie prowizje za swoje usługi. Można to
robić bezpośrednio z budżetu państwa i budżetów samorzą‑
dów lokalnych.
Bardzo ryzykowne dla przyszłych emerytów jest też prze‑
znaczenie części ich składki emerytalnej na inwestowanie w akcje. Nikt nie zaprzeczy temu, że akcje są istotnym elemen‑
tem rynku finansowego, ale nie można nikogo zmuszać do inwestowania w te papiery, a w szczególności inwestowania pieniędzy, które są przeznaczone na minimalne świadczenie emerytalne. W akcjach ulokowana jest ponad jedna trzecia ak‑
tywów OFE. Instytucje finansowe, mając przez dziesięciolecia te pieniądze do dyspozycji, mogą wykonywać, kosztem przy‑
szłych emerytów, najróżniejsze, korzystne dla siebie i swoich spółek, transakcje na rynku akcji (dbając jedynie o to, by nie przekroczyć górnego limitu inwestycji w akcje). Nieustanne, przymusowe, zasilanie finansowe ze składek 15 milionów pracujących Polaków, zapewnia tym prywatnym podmiotom rosnące środki do osiągania zysków w swych grupach kapita‑
łowych w wyniku tych transakcji. Polskie prawo nie daje nato‑
miast podstaw do jakiejkolwiek ingerencji władz nadzoru w tę działalność. Brak jest też gwarancji, że za pieniądze ze składek nie będą kupowane różne toksyczne papiery, emitowane przez spółki powiązane z PTE, zwłaszcza jeśli zostanie zniesio‑
ny limit inwestowania za granicą.
Z punktu widzenia przyszłego emeryta szczególnie nieko‑
rzystne jest to, że wartość rynkowa akcji posiadanych przez OFE może zostać znacząco zredukowana w wyniku kolejnych kryzysów finansowych. Ponadto, instytucje finansowe, zarzą‑
dzające składkami w ramach OFE, jako firmy prywatne, mogą zbankrutować, zwłaszcza wtedy, kiedy trzeba będzie zacząć wypłacać emerytury na większą skalę i kiedy zmniejszy się dopływ pieniędzy ze składek. Niedawny kryzys finansowy po‑
kazał, że nawet wielkie banki i towarzystwa ubezpieczeniowe mogą upaść, a wiele państw, by ratować system finansowy przed zupełnym załamaniem, musiało zadłużyć się na gigan‑
tyczną skalę. Podatnicy mają teraz przed sobą dziesięciolecia wyrzeczeń z tytułu strat spowodowanych przez instytucje fi‑
nansowe.
Członkowie OFE powinni wiedzieć, że wszelkie obietni‑
ce na temat możliwych zysków na rynku akcji, czynione na podstawie danych z przeszłości, są nieuczciwe. Po pierwsze, rynki finansowe są nieprzewidywalne i pełno na nich pato‑
logii. Kryzys finansowy pokazał, że więcej na nich spekulacji, niż tradycyjnego inwestowania. Nie wolno narażać pieniędzy emerytów na ryzyko inwestowania w akcje, które jest wyso‑
kie i będzie coraz większe. Odrobienie znacznych spadków na rynku akcji może nie być możliwe nawet przez 20 i więcej lat, co pokazuje przykład Japonii. Po drugie, jeśli nawet w okre‑
sie hossy wyrówna się poniesione straty, to następne kryzysy spowodują kolejny spadek wartości akcji. Z wielkim ryzykiem wiąże się okres, gdy w celu wypłaty emerytur z OFE, konieczne będzie zbywanie akcji, a napływ nowych środków ze składek już nie będzie tak duży, jak dotąd. Wtedy też może nastąpić znaczny spadek wartości akcji. Oznacza to, że wszelkie zyski wypracowane dla emerytów w ramach OFE są odwracalne i mogą być łatwo stracone, nieodwracalne są tylko koszty w postaci opłaty poniesionych na rzecz instytucji finanso- wych. W praktyce OFE są niereformowalne, wszelkie wymu‑
szanie na nich większej rentowności prowadzi tylko do więk‑
szego ryzyka, a osiągniętych zysków i tak nie da się utrzymać na trwałe. Opłat wniesionych na rzecz PTE nikt jednak nie
zwróci. Tak samo, jak nie nadrobi się utraconych w ciągu ostat‑
nich 12 lat możliwości rozwojowych kraju z powodu decyzji o ustanowieniu OFE.
Wnioski
1. Proponowane przez rząd zmniejszenie składki do OFE nie rozwiązuje, a jedynie nieco łagodzi wskazane wyżej pro‑
blemy, wynikające zarówno dla przyszłych emerytów, jak i dla finansów publicznych. Dalsze istnienie OFE nawet w okrojonej postaci oznacza utrzymywanie się związanych z nimi zagrożeń i patologii. Ostatecznie i tak skończy się ostrą niewydolnością finansów publicznych, gdyż możliwości dalszego zadłużania kraju zostały praktycznie wyczerpane ze względu na istnie‑
jący limit konstytucyjny dotyczący relacji długu publicznego do PKB. Nie da się też bez końca podnosić podatków i re- dukować wydatków na szpitale, wojsko, policję i drogi, by utrzymać to rujnujące dla kraju i nieuczciwe wobec milio- nów obywateli rozwiązanie, jakim są OFE.
2. Jedyny, sprawdzony, przejrzysty i tani system, zapew‑
niający choćby minimalne środki na emeryturze, to system repartycyjny, w którym pracujące pokolenie ze swych składek i podatków finansuje bieżące emerytury. Nawet w najtrudniej‑
szych czasach państwo zapewniało emerytom minimum eg‑
zystencji, natomiast papiery wartościowe wielokrotnie w hi‑
storii stały się papierami bez wartości.
3. Rozwiązanie typu OFE jest wielką, kosztowną fikcją, stwo‑
rzoną milionom ludzi odnośnie przyszłych emerytur. Fikcja ta obecnie jest silnie broniona przez osoby bezpośrednio lub pośrednio związane z instytucjami finansowymi (w tym jako członkowie rad nadzorczych PTE, lub pobierający od nich wy‑
nagrodzenia w inny sposób, także poprzez spółki powiązane i różne organizacje pracodawców). W procesie stanowienia prawa osoby te powinni zarejestrować się jako lobbyści i nie przedstawiać się jako niezależni eksperci. W przeciwnym razie świadomie wprowadzają społeczeństwo w błąd. Media publiczne mają określone obowiązki wobec państwa i społe‑
czeństwa. W debacie na temat OFE nie powinny prezentować tylko głosów osób realizujących lobbing na rzecz instytucji finansowych. Trudno mieć takie oczekiwania wobec mediów prywatnych, będących w większości współwłasnością takich instytucji i uzależnionych od ich reklam.
4. Teraz jest ostatni moment, by rozwiązać problem OFE, zanim instytucje finansowe, posiadając ogromne aktywa fi‑
nansowe Polaków, nie zyskają nadmiernego wpływu na pro‑
cesy decyzyjne w polityce państwa dotyczącej gospodarki i finansów publicznych.
5. Po możliwym zniesieniu limitu inwestowania przez OFE za granicą, środki z funduszy mogą odpłynąć na zagraniczne rynki i zostać zainwestowane w akcje i obligacje emitowane przez inne kraje. Koszt tego poniosą polscy podatnicy.
6. Polska powinna inwestować w poprawę sytuacji demo‑
graficznej, edukację, infrastrukturę, postęp techniczny, ogra‑
niczyć wielkie obszary ubóstwa, a nie marnotrawić w OFE pu‑
bliczne pieniądze.
7. Zanim problem OFE nie zostanie rozwiązany, niedo‑
puszczalne jest włączenie do powszechnego systemu emery‑
talnego (a więc także do OFE) służb mundurowych, rolników i innych grup społecznych, gdyż skutkiem tego będzie tylko
W moim przekonaniu przygotowana przez Rząd propozycja zmiany
w naszym systemie emerytalnym, polegającej na radykalnym
ograniczeniu składki trafiającej do OFE, jest złym pomysłem, jest w znacznym stopniu demontażem systemu emerytalnego.
Reforma z 1999 roku, która wprowadziła obowiązujący obecnie system, była radykalną zmianą. Dotychczasowy sys‑
tem, w całości państwowy i oparty na repartycji, czyli finanso‑
waniu emerytur z bieżących składek, został zastąpiony przez system mieszany, państwowo‑prywatny, z segmentem kapita‑
łowym. Koncepcja nowego systemu była kontrowersyjna. Mia‑
ła ona jednak co najmniej cztery zalety. Po pierwsze, opierała się na założeniu wielostopniowości obowiązkowego systemu – w przeciwieństwie do starego systemu, wyłącznie państwo‑
wego i repartycyjnego, nowy miał być mieszany: reparty‑
cyjno‑kapitałowy, z zarządzaniem państwowo‑prywatnym, z rozłożeniem ryzyka między rynek pracy i rynek kapitałowy. Po drugie, w nowy system wbudowane zostały pozytywne bodźce ekonomiczne – formuła zdefiniowanej składki zapewniała we‑
wnętrzną racjonalność systemu. Po trzecie, koncepcja dawała szanse na pozytywne efekty makroekonomiczne (poprzez duży filar kapitałowy wzmocnienie rynku kapitałowego i wzro‑
stu gospodarczego). Po czwarte, w dłuższej perspektywie miała zapewnić wypłacalność finansową systemu emerytalnego.
Od początku było wiadomo, choć ze zrozumiałych wzglę‑
dów nie eksponowano tego w debacie nad reformą, że emery‑
tury z nowego systemu będą niższe w relacji do wynagrodzeń.
To zresztą nastąpiłoby praktycznie w każdym wariancie reformy, ze względu na to, że dotychczasowe „stopy zastąpienia” były stosunkowo bardzo wysokie i na dłuższą metę nie do utrzyma‑
nia, zwłaszcza wobec wejścia przez Polskę w okres gwałtowne‑
go starzenia się społeczeństwa. Problemem nowego systemu jest natomiast to, że ryzyko niskiego zabezpieczenia całkowicie ponoszone jest przez ubezpieczonego, a zabezpieczenie mini‑
mum będzie relatywnie słabe. Emerytury będą niskie zwłasz‑
cza dla osób niżej zarabiających, bezrobotnych, kobiet.
W okresie dyskusji przed
wprowadzeniem reformy byłem przeciwnikiem wprowadzenia tak dużego obowiązkowego segmentu kapitałowego.
Rozwiązanie to miało bowiem dwie podstawowe wady.
Po pierwsze, reforma nie zmniejszyła zakresu obowiązko‑
wego systemu emerytalnego, tylko zmieniła jego strukturę.
Utrzymany został duży zakresu obowiązkowego systemu emerytalnego z wysoką łączną składką – z istotnym wpływem na koszty pracy i ograniczeniem rozwoju dodatkowych do‑
browolnych form zabezpieczenia. Uważałem, że lepiej byłoby ograniczyć ten zakres, przez wprowadzenie niższej granicy wymiaru składki1, co dałoby szansę na obniżenie wymiaru składki i stworzenie „przestrzeni” dla dodatkowego zabezpie‑
czenia.
Po drugie, od początku było wiadomo, że reforma będzie się wiązała z wysokimi kosztami okresu przejściowego. Dla‑
tego opowiadałem się za budowaniem dobrowolnych, do‑
datkowych systemów emerytalnych, wzmocnionych ulgami podatkowymi.
Wchodziłem w skład zespołu, który opracował koncepcję alternatywną wobec zrealizowanej. Zakładała ona ogranicze‑
nie obowiązkowego systemu, jego przekształcenie w kierun‑
ku ubezpieczeniowym oraz dodatkowe dobrowolne systemy kapitałowe2.
Jednak reforma została wprowadzona. Obecnie akcentuje się słusznie, że sednem reformy było wprowadzenie systemu ze zdefiniowaną składką i że oba filary nowego systemu są
1 Proponowałem granicę na poziomie 180–200% przeciętnej pła‑
cy, stopniowo obniżaną do 100%. Por. M. Żukowski, Wielostopniowe systemy zabezpieczenia emerytalnego w Unii Europejskiej i w Polsce.
Między państwem a rynkiem, Akademia Ekonomiczna w Poznaniu, zeszyty naukowe seria II, zeszyt 151, Poznań 1997, s. 161.
2 M. Żukowski, Koncepcja emerytury bazowej [w:] Reforma systemu emerytalno‑rentowego, opracowanie pod redakcją S. Golinowskiej, Centrum Analiz Społeczno‑Ekonomicznych CASE, Raporty CASE nr 6, Warszawa, kwiecień 1997, s. 57–72.
Prof. zw. dr hab. Maciej Żukowski – Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu, Katedra Pracy i Polityki Społecznej.
Nie demontować systemu emerytalnego
Maciej Żukowski
wyższy dług publiczny i konieczność pokrywania kolejnych opłat na rzecz PTE z pieniędzy podatników. Do tego czasu nie należy też podnosić wieku emerytalnego, gdyż prywatne in‑
stytucje finansowe będą tylko dłużej czerpać z tego korzyści, a państwo dłużej ponosić koszty.
8. Odkładanie w portfelach członków OFE papierów, które w przyszłości mogą stać się bezwartościowe, nie jest warte dotychczasowych i przyszłych wyrzeczeń polskiego społeczeństwa.
nowe, nie tylko drugi. W sensie instytucjonalnym to jednak drugi filar – otwarte fundusze emerytalne – są nowym rozwią‑
zaniem reformy. Po 12 latach ich istnienia można powiedzieć, że OFE funkcjonują generalnie dobrze, że spełniły się nadzieje, które twórcy tego rozwiązania z nim wiązali.
Natomiast reforma emerytalna nie została dokończona, a w pewnym zakresie nastąpił nawet regres w stosunku do pierwotnych założeń. Dwukrotnie przedłużono obowiązy‑
wanie wcześniejszych emerytur. Służby mundurowe zostały ponownie wyłączone z powszechnego systemu. Górnicy „wy‑
walczyli” odrębne regulacje dla swojej grupy zawodowej. Nie udały się próby ujednolicenia ustawowego wieku emerytalne‑
go, przez podwyższenie wieku emerytalnego kobiet. I wresz‑
cie, nadal brak określenia zasad wypłat emerytur z II filara.
Tak więc za obecne problemy finansowe systemu emery‑
talnego odpowiada częściowo sama reforma, częściowo – ko‑
lejne rządy, które nie wprowadziły potrzebnych zmian, albo nawet wprowadziły zmiany na gorsze.
Obecnie jestem przeciwny ograniczeniu składki do OFE, czyli demontażowi systemu emerytalnego.
Po pierwsze, system emerytalny to instytucja nastawiona na zapewnienie długookresowego bezpieczeństwa. Po pierw‑
sze, bezpieczeństwo ma wymiar materialny, w postaci odpo‑
wiednich dochodów na okres po zaprzestaniu pracy zawodo‑
wej w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego. Po drugie, bezpieczeństwo ma także wymiar niematerialny – mowa jest często o „poczuciu bezpieczeństwa”. Jest ono ważne zwłaszcza w związku z długim okresem nabywania uprawnień do eme‑
rytury. Przecież systemem emerytalnym jest się objętym od pierwszego miesiąca pracy powiązanej z obowiązkiem ubez‑
pieczenia emerytalnego. To bezpieczeństwo opiera się na za‑
ufaniu, które gwarantuje państwo, jako organizator systemu, bez względu na to, czy samo realizuje zabezpieczenie, czy też posługuje się instytucjami rynkowymi. Proponowana zmiana w znacznym stopniu burzy to zaufanie do państwa.
Zwłaszcza, po drugie, że propozycja zmiany motywowana jest doraźną sytuacją budżetową i ma służyć zmniejszeniu długu publicznego. Żadne inne uzasadnienia nie są przeko‑
nujące. Trzeba przyznać, że wprowadzenie proponowanej zmiany rzeczywiście poprawi sytuację finansów publicznych.
Tyle tylko, że obecny Rząd będzie miał lepszą sytuację, ale kosztem następnych, bowiem zmiana przerzuca koszty na przyszłe „pokolenia”. I to w sytuacji, gdy dobrze wiadomo, że w przyszłości warunki funkcjonowania zabezpieczenia eme‑
rytalnego będą coraz trudniejsze, zwłaszcza wobec trendów demograficznych.
Po trzecie, zaletą systemu wprowadzonego reformą z 1999 r.
jest, jak wspomniano, rozłożenie ryzyka – między rynek pracy, od którego w pierwszym rzędzie zależą wyniki w pierwszym fi‑
larze i rynek kapitałowy, na którym opiera się drugi filar. Obec‑
na zmiana oznacza ponowną koncentrację ryzyka, uzależnia‑
jąc mocniej przyszłe emerytury od rynku pracy i wzrostu PKB.
I to w sytuacji, gdy, powtórzmy, wszystko przemawia za tym, aby odciążać systemy emerytalne od powiązania z zatrudnie‑
niem, wobec znanych wyzwań demograficznych, ekonomicz‑
nych i społecznych.
Po czwarte, proponowana zmiana grozi tym, że przyszłe emerytury będą niższe. Dotąd bowiem w dłuższym okresie stopa zwrotu z drugiego filara była wyższa niż stopa waloryza‑
cji w pierwszym filarze. W przyszłości także należy się spodzie‑
wać podobnych tendencji. Zatem ograniczenie drugiego fila‑
ra (utrzymanie nazwy „drugi filar” dla całej składki 7,3%, także po jej podziale na 5,0% do ZUS i 2,3% do OFE, jest zabiegiem czysto propagandowym) oznaczać będzie niższe emerytury.
Oczywiście, Rząd może, jak deklaruje, zapewnić taką walory‑
zację składek, które trafią do ZUS, aby zapewnić odpowiednio wysokie emerytury, ale to zwiększy przyszłe wydatki i skom‑
plikuje sytuację kolejnych rządów.
Po piąte, uzyskanie przez Rząd „oddechu” w finansach publicznych może jeszcze obniżyć presję na niezbędne re‑
formy. Oczywiście tak nie musi się stać, bowiem konieczne zmiany, o których dalej, można przeprowadzić także równo‑
legle z ograniczeniem składki do OFE. Jaka jest jednak na to nadzieja, jeżeli dotąd tego nie zrobiono, ale wybrano drogę
„na skróty”. Jeżeli nie wykorzystano pogarszającej się sytuacji finansów publicznych do przeprowadzenia trudnych zmian, to czy będzie wola ich wprowadzenia, gdy presja przejściowo się zmniejszy?
Co należy zrobić w systemie emerytalnym, zamiast dokonywać jego demontażu?
Kluczowe jest podniesienie wieku emerytalnego. Nie ma żadnego uzasadnienia dla tego, byśmy mieli przechodzić na emeryturę w tym samym wieku co 20 czy 30 lat temu, w sytu‑
acji gdy żyjemy coraz dłużej i to coraz dłużej w dobrej formie.
Dobrze, że udało się praktycznie rozwiązać problem wcze‑
śniejszych emerytur – to jest sukces obecnego Rządu. Obecne problemy finansowe systemu emerytalnego byłyby mniejsze, gdyby nie przedłużenie przez poprzedników obowiązywania wcześniejszych emerytur poza zakładany pierwotnie termin.
Rozwiązanie problemu wcześniejszych emerytur było do‑
brym pierwszym krokiem, za którym powinny pójść kolejne.
Nie tylko wyrównanie wieku emerytalnego kobiet do wieku dla mężczyzn, ale podniesienie wieku dla obu płci, najpierw stopniowo do 67 lat. Wiele krajów podejmuje takie odważne reformy. U nas unika się tego tematu jak ognia, bowiem jest trudny politycznie – zakłada się ciągle, że ludzie nie zaakcep‑
tują takiej zmiany. Tymczasem obowiązkiem Rządu jest mądre pokazywanie, że wyższy wiek emerytalny jest najlepszym roz‑
wiązaniem problemów, wobec których stoją wszystkie syste‑
my emerytalne, zwłaszcza że jest on w Polsce tak niski, a ludzie żyją coraz dłużej. Podniesienie wieku emerytalnego jest w in‑
teresie wszystkich, także samych ubezpieczonych. To sposób na lepsze życie z pracy i lepszą emeryturę.
Po drugie, należy podjąć kolejny trudny politycznie pro‑
blem systemów dla wybranych grup. Najlepsze byłoby ich włączenie do systemu ogólnego, ale rozwiązaniem minimum jest racjonalizacja warunków przyznawania emerytur, dla usu‑
nięcia obecnych patologii (emerytury służb mundurowych).
Tutaj także należy pokazywać społeczne korzyści likwidacji przywilejów mniejszości, aby uzyskiwać dla nich poparcie zdecydowanej większości społeczeństwa, która na takich zmianach skorzysta, zamiast bać się oporu ze strony uprzywi‑
lejowanej mniejszości.
Zespół redakcyjny:
Grzegorz Gołębiowski (redaktor naczelny), Adrian Grycuk (sekretarz redakcji; tel. +48 22 694 17 53, e‑mail: adrian.grycuk@sejm.gov.pl), Dobromir Dziewulak, Piotr Russel, Piotr Chybalski
Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, ul. Zagórna 3, 00‑441 Warszawa Po trzecie, należy wprowadzić od dawna dyskutowane
zmiany w funkcjonowaniu otwartych funduszy emerytalnych:
subfundusze, ograniczenie lub zakaz akwizycji, zwiększenie możliwości inwestycyjnych. Należy dalej obniżać koszty funk‑
cjonowania OFE. Dyskutuje się o tych zmianach od dawna i na dyskusjach się kończy.
Problemem, który ujawnia się także przy okazji każdej dys‑
kusji na temat systemu emerytalnego, jest niski poziom wie- dzy na ten temat, zarówno wśród ubezpieczonych, jak i de‑
cydentów. Częściowo jest to zjawisko naturalne, występujące powszechnie. Ubezpieczonym się jest od rozpoczęcia pracy
i doprawdy trudno się dziwić, że osoba 20‑, 30‑, 40‑ czy nawet 50‑letnia nie interesuje się sprawą odległej emerytury. Ponad‑
to jednak same instytucje systemu oraz państwo, które odpo‑
wiada za całość, robią za mało, aby wiedzę na temat systemu emerytalnego zwiększyć.
Należy zatem edukować. W różny sposób, przez materiały drukowane, dobrą i przystępną stronę internetową, w tele‑
wizji i w radiu. Instytucje prowadzące system – ze wszystkich jego części, powinny bardziej zadbać o edukację przedstawi‑
cieli mediów.
