"Prawo i Życie": Jak walczyć z
korupcją? - Wokół kodeksu
postępowania administracyjnego
Palestra 3/9(21), 83-87
„P hA W O I Ż Y C IE ” : J ak walczyć z korupcją? — W okół kodeksu postę powania administracyjnego.
„P raw o i Ż y cie” (nr 8) p u b lik u je stenogram znam iennej dyskusji. J d z ia ł biorą: trz e j członkow ie kolegium red ak cy jn eg o i dwaj p rzedsta wiciele n a u k i p raw a karnego. P rzed m io t d y sk u sji n a d e r aktualny: w alka
5 korupcją.
Na początek k ilk a c y fr w prow adzających w isto tę problem u. Oto dane dotyczące sk azań za sprzedajność u rzędników w latach 1954— 1958 r.: w 1954 r . skazano 354 osoby, w 1955 r . — 435 osób, w 1956 r . — 300, w 1957 r.— 499. Co w ięcej, w znakom itej większości chodzi tu o sp raw y ja kościowo d rob n e. W ielkie a fe ry łapów kow e w yraźn ie w y m y kają się spoza zak resu d ziałan ia p raw a karnego.
W edług jed n o m yślnej opinii d y sk u ta n tó w głów na trudność w ściganiu tego ro d za ju p rze stęp stw tk w i w łączącej dającego i biorącego łapów kę więzi w spólnego przestępczego in teresu . Rozbicie tej solidarności — to cel przepisu a rt. 47 m .k.k. P ra k ty k a w y k azu je jed n ak , że przepis te n nie sp ełn ia sw ej roli. Dlaczego? P ró b a diagnozy, jak ą d a ją dyskutanci, w y gląda n astęp u jąco : po pierw sze dlatego, że a rt. 47 zapew nia bezkarność ty lk o tem u, k to d ał łapów kę na żądanie u rzędnika, a po drugie dlatego, że przyw ilej bezkarności łączy ze złożeniem zeznań ujaw niających p rze stęp stw o w te rm in ie zbyt k ró tk im (najpóźniej podczas pierwszego p rz e słuchania).
P o stu la ty zm ian ustaw ow ych zgłoszone w d y sk u sji zm ierzają przeto w n a stę p u jąc y m k ieru n k u :
— należy zapew nić całkow itą bezkarność d ającem u łapów kę, jeżeli zde cy d u je się u jaw n ić w spólnika, bez względu na to, czy d ał ją na żądanie, czy też z w łasnej inicjaty w y;
— d ający łap ó w k ę p o w inien k orzy stać z p rzy w ile ju bezkarności w za m ia n za złożenie szczerych zeznań, p rzy n ajm n iej do chw ili w niesienia a k tu oskarżenia w spraw ie;
— jeżeli uzyskana w zam ian za łapów kę decyzja o parta była na praw ie, to u jaw n ia jąc y fa k t popełnienia p rzestęp stw a łapów kodaw ca pow inien
84 PRZEGLĄD PRASY PRAWNICZEJ N r 9
nie ty lk o m ieć zapew nioną bezkarność, ale także gw arancję, że uzyskana decyzja nie będzie zm ieniona lub podważona;
— w reszcie w celu rozbicia solidarności wśród uczestników a fe r ła pów kow ych będących urzędnikam i powinno się zastosować zm niejszoną odpow iedzialność w obec niższego urzędnika inform ującego, k tó ry z jego przełożonych b ra ł ud ział w łapówce.
W nast. n u m erze „ P IŻ -u ” znajdujem y trzy w ypow iedzi n a ten sam tem at. Z po stu latam i zgłoszonymi w dyskusji polem izują: L. L ern ell, p ro fesor p raw a karnego, H. Nowogródzki, adwokat, oraz I. D ruski, p ro k u rato r.
L e s z e k L e r n e l l pisze:
„R ozw ażania, sk ąd in ąd ciekawe, na tem at a rt. 47 m .k.k. a b s tra h u ją w istocie rzeczy od tego, co ieśt tu najbardziej istotne. A m ianow icie od uchw ycenia w sposób k onkretny przyczyn łap ow nictw a (...). O specyficznej tre śc i tego przestępstw a w naszych w a ru n k a ch decy d u ją dw a m o m en ty . Po pierwsze — z przestępstw a »urzędniczego« sta ło się łap o w n ictw o przestępstwem »gospodarczym«, o dużym n a sile n iu społecznego niebezpieczeństwa, Po drugie — w y stę p u je ono ja k o przestępczy »środek« do jeszcze bardziej przestępczego »celu«, ja k im jest zagarnięcie mienia społecznego w tej lub innej postaci.
I tu tk w i c h y b a p u n k t ciężkości w rozw iązyw aniu tru d n e j k w e stii W ykryw alności ty c h przestępstw. W ysiłki organów ścigania p o w in n y być raczej skoncentrow ane na tym , co jest m otorem działan ia p rze stępnego, co je s t celem czy też przyczyną łapow nictw a. P u n k t cięż kości tk w i w w y k ry ciu wszystkich nici przestępstw a gospodarczego, k tó re m u łapów ka to ru je drogę. A w ykryw alność je s t tu ch yba ła t wiejsza, niż gdy chodzi o łapówkę, którą się d a je »w c z te ry oczy«.” H e n r y k N o w o g r ó d z k i rozważa m oralne asp ek ty p rzep isu a rt. 47 m .k.k. i jego proponow anej zmiany:
„Trzeba zwłaszcza pam iętać o tym , kto pozostaje nie u k a ra n y w n a szym d ążeniu do złam ania solidarności przestępczej m iędzy s p rz e d a j- nym urzędnikiem a łapówkodawcą?
B ezkarną pozostaje zawsze strona ekonom icznie silniejsza (...). N ie- m oralność, k tó ra tk w i w istocie przepisu art. 47 m .k.k., w yraża się — m oim zdaniem — głównie w tym, że dobrodziejstw a z tego p rz e pisu w ynikające nigdy nie mogą obrócić się na korzyść ubogiego urzędnika, benew olencja tego przepisu praw a pod określonym i w a ru n k am i jest tyik o dla łapówkodawcy”.
T\r 9 PRZEGLĄD PR A Sy PRAWNICZEJ 85
I w reszcie głos pro k u rato ra. I g n a c y D r u s k i ocenia skuteczność proponow anych zm ian art. 47, a b stra h u ją c od ocen m oralnych, ty lko z p u n k tu w idzenia skuteczności ścigania p rze stęp stw łapów kow ych. Jak w y k a z u je p ra k ty k a , n aw et n ajd alej idący przyw ilej bezkarności nie skłoni nigd y łapów kodaw cy do spontanicznego u jaw n ienia p rzestępstw a:
„M iędzy zw iększeniem w yk ry w aln o ści ty ch przestęp stw a zachęce n iem za pom ocą środków p raw a k arn eg o tych, k tórzy dali łatpówkę, do in form o w ania o takich fak tach organów ścigania zachodzi związek b ardzo a bardzo luźny (...). O w iele w iększy w pływ niż ustaw ow y p rzy w ilej dla donoszącego m a na rozbicie solidarności m iędzy p a rt n e ra m i a fe ry k o ru pcy jn ej postaw ienie ich wobec m ate ria łu dow odo w ego tak ie j jakości, że jego ciężar g atu n k o w y przew aży szalę ich d y lem atu : przyznać się czy zaprzeczyć.
Jeszcze k ró tk o o niebezpieczeństw ie, jak ie propozycje te za sobą niosą. Idzie o niebezpieczeństw o fałszyw ych oskarżeń. Trochę zm ysłu p rzew id y w an ia — a n ie tru d n o będzie zrozum ieć, jak ą to g ratk ą dla prow o k ato rów i oszczerców m oże się stać owa ustaw ow a innow acja.” Chociaż zatem wszyscy trz e j polem iści różnią się m otyw acją swego stanow iska, w niosek płynący z ich rozw ażań jest jednakow y. Streszcza go w jed n y m zdaniu w zakończeniu sw ej w ypow iedzi prok. D ruski:
„Panow ie, nie jedzm y tej żaby!”
I jeszcze jed n a dyskusja. Tym razem na te m a t ogłoszonego niedaw no p ro je k tu kodeksu postępow ania ad m in istracyjn eg o. Z licznych w ypo w iedzi n a te n tem a t zam ieszczonych na lam ach „P raw a i Życia” zw ró cim y uw agę na trz y arty k u ły , po ru szające trz y różne, bardzo isto tn e za g ad n ien ia zw iązane z proponow anym i w p ro jek cie rozw iązaniam i.
B e n e d y k t B o g u m i l s k i k ry ty c z n ie om aw ia n iek tó re kw estie m ające szczególne znaczenia dla ochrony in teresó w o byw ateli jako stro n w przyszłym postępow aniu ad m in istracy jn y m .
P ro je k t g w a ra n tu je „stro n o m ” szereg dalek o idących upraw n ień. Ale w edług p ro je k tu „stro n ą ” je s t „każdy, czyjego in te resu opartego na p raw - w ie doty czy postępow anie, albo k to żąda czynności organu, tw ierdząc, że dotyczy to jego in te re s u ”. Czy ta k ie o k reślen ie będzie dostatecznie ja s n e i dla obyw ateli, i dla organów a d m in istra c ji — w ydaje się co n a jm n ie j w ątpliw e. W ykładnia k ry te riu m „ in te re su opartego na p ra w ie ” m oże być zbyt dow olna. W rez u lta c ie obowiązki organów adm ini s tra c ji w y nik ające z przepisów o p ostępow aniu ad m in istracy jn y m stają s ię p rob lem aty czne — stw ierdza autor.
86 PRZEGLĄD PRASY PRAWNICZEJ N r 9
D ruga sp raw a isto tn a, to zagadnienie zw iązania a d m in istracji w y d an ą przez siebie decyzją. Z p u n k tu widzenia zagw arantow ania obyw atelow i iego p ra w i in teresó w jest to problem zasadniczy. P ro je k t p rzew id u je dwa w a ria n ty rozw iązania te j kwestii. W m yśl pierw szego o rgan a d m in i s tra c y jn y zw iązany je s t decyzją od chw ili zakom unikow ania jej stro n ie. W arian t d ru g i pozw ala n a zmianę decyzji w term in ie p rzew idzianym dla stro n do złożenia odwołania.
A utor uw aża obydw a proponow ane rozw iązania za błędne. Decyzje, z k tó ry ch stro n y nie n a b y w a ją żadnych praw , mogą być u chylane w k aż dym czasie, ale decy zje praw otw órcze organ ad m in istracy jn y m oże u c h y lić tylk o w tedy, gdy zachodzi jej nieważność, istn ieją w aru n k i uzasad n ia jące w znow ienie postępow ania lub — w w yjątkow ych w ypadkach —■ zezwala na to szczególny przepis ustawy.
Z d z i s ł a w S a c h n o w s k i porusza na tle p ro je k tu w ażne za gadnienie k ry ty k i p rasow ej. A nalizując odpowiednie przepisy p ro je k tu k.p.a., a u to r stw ierd za w y raźn y krok w stecz w porów naniu z obecnie obow iązującym i w ty m względzie przepisam i. A k tu a ln y stan p raw n y , bardzo k o rzy stn y dla k r y ty k i prasow ej, m a tylk o tę jedn ą w adę, że form alnie obow iązujące przepisy są powszechnie ... niew ykonyw ane przez organy ad m in istracji. Być może, to w łaśnie było przyczyną, dla k tó rej tw órcy p ro je k tu odnieśli się do tego zagadnienia z w ielką w strzem ięźli wością. A rt. 130 p ro je k tu stw ierdza, że wszelkie m a te ria ły prasow e d o ty czące sp ra w indyw idu aln y ch i ogólnych stanow ią m ate ria ł, k tó ry w łaści w e o rgan y pow inny ziużytkować z urzędu w swej działalności. T ak ogólni kow e sform ułow anie n ie stan o w i — zd. a u to ra — żadnej re a ln e j g w a ra n c ji dla k r y ty k i prasow ej. W ażne to zagadnienie zasługuje tna bardziej szczegółowe ureg u lo w an ie w przyszłym k.p.a.
Dwie zwłaszcza sp raw y m ają szczególne znaczenie dla zapew nienia skuteczności k ry ty k i prasow ej działalności adm inistracji:
„Życiow ym , rea ln y m , rozsądnym rozw iązaniem sp raw y byłoby nało żenie na w łaściw e o rg an a władzy ustaw owego obow iązku zarów no ba dania poruszonych w kry ty czn y ch publikacjach czy au dy cji zarzutów , jak później pow iadam iania redakcji o w ynikach ty ch badań i przedsięw ziętych w zw iązku z ty m śro d k ach jedynie w odniesieniu do tych p ublikacji, o k tó rych gazeta czy ra d io ,powiadom i w łaściw y organ oddzielnym pism em , podkreśiając w ten sposób, że do danej spraw y p rzy w iązu je szczególną w agę”.
I drugi postulat: „S praw ą szczególnie w ażną w y daje się p o d k reślenie w przepisach dotyczących k ry ty k i prasow ej, że w żadnym w ypadku
2»Jr 9 PRZEGLĄD PRASY PRAWNICZEJ 87
ro zp a trz e n ie sp ra w y poruszonej w krytycznej publikacji lub aud y cji nie m oże być pow ierzone osobie lub organowi, przeciw którem u skierow ana była k ry ty k a (...). O ddaw anie k rytycznej publikacji pod osąd k ry ty k o w anego je s t zw yczajem szeroko dotąd praktykow anym . D odajm y, że je s t jed n ą z podstaw ow ych okoliczności rodzących zjaw isko tłu m ien ia k r y ty k i” .
L u d w i k B a r n a m arg in esie dyskusji o projekcie k.p.a. pow raca d o ta k głośnej przed dw om a laty , a dziś niesłusznie zapom nianej sp ra
w y p ro je k tu u sta w y o sądow nictw ie adm inistracyjnym . „ P ro je k t te j u sta w y — pisze a u to r — pow inien być poddany pod dy skusję łącznie z p ro je k te m k.p.a. W prow adzenia sądowej k ontroli aktów a d m in istra cy jn y ch p rag n ąłb y o b y w atel, bo u p a tru je w niej gw arancje niezależ nego ro zp atrzen ia i oceny decyzji adm inistracyjnej, k tó rą uw aża za niezgodną z p raw em . N ierzadko można się spotkać z opinią odpow ie d z ia ln y c h pracow ników organów adm inistracji, że w prow adzenie sądo w e j k o n tro li aktów ad m in istracy jn y ch pomogłoby im w pracy. Po osą d z e n iu sp raw y przez sąd, niezadowoleni, ale nie m ający ra c ji obyw atele
u tra c ilib y możność ciągłego w ytaczania przed wszelkim i in stan cjam i s p ra w ostatecznie zakończonych w postęp, ad m in istracy jny m .”
Nie m a więc żadnych pow odów odw lekania sp raw y pow ołania sądo w n ic tw a ad m in istracyjn eg o . D ezyderat zgłoszony przez L udw ika Bara został w y su nięty jak n ajb ard ziej w e w łaściwym czasie.
„ N O W E P R A W O ” : Z prob lem a tyki zażalenia — Ochrona posia dania w praktyce sądów.
Ś rod ki odwoławcze w k.p.k. to bardzo popularny tem a t w n au ce pro c e su karnego. P ro b le m a ty k a rew iz ji, a zwłaszcza rew izji nadzw yczajnej,
to „żelazne pozycje” w rozw ażaniach i dyskusjach naszych procesualis- tów . Obok jed n ak „ b en iam in k ó w ” je st też i „kopciuszek” naszej dok try n y : in stan cja zażalenia. W „Nowym P ra w ie ” (nr 6) zajął się ty m „kopciuszkiem ” H e n ry k R ajzm an („Z p roblem atyki zażalenia w polskim procesie k a rn y m ”).
W swoim stu d ium H. R ajzm an om aw ia głównie dwa zagadnienia z za k re su p ro b lem aty k i zażaleń: zagadnienie analogii pastępcw ania zażale nio w ego i rew izy jneg o oraz k w estię przedm iotu tego środka odw oław czego.
B ardzo lakoniczne w sp raw ie zażalenia przepisy k.pJk. zaw ierają liczne lu k i i sprzeczności. D roga «wyjścia dla p ra k ty k i prow adzi — w edług a u to ra — przez stosow anie analogii z zasadam i postępow ania rew izyjnego.
