PRAWNE ASPEKTY REPRYWATYZACJI ZE SZCZEGÓLNYM UWZGLĘDNIENIEM PROBLEMATYKI PODATKOWEJ
Edyta Jóźwiak*
ORCID: 0000-0002-4596-7990
Katedra Prawa Finansowego, Uniwersytet Warmińsko- Mazurski w Olsztynie Aleja Warszawska 98, 11-041 Olsztyn, Polska
ABSTRAKT
Publikacja poświęcona jest reprywatyzacji mienia osób fizycznych i procesom związanym z jej prze- prowadzeniem. Opierając się na zagadnieniach prawnych i podatkowych, a także sytuacji politycznej Polski, autorka pragnie przybliżyć skutki reprywatyzacji w Polsce, nie tylko w wymiarze jednostoko- wym, czyli jak jej przeprowadzenie działa na pojedynczych obywateli, ale także jaki skutek odniesie w stosunku do całej gospodarki. Główną rolę w pracy odgrywają nieruchomości warszawskie. Zazna- czyć jednak trzeba, że problem dotyka nie tylko stolicy, ale ma charakter ogólnokrajowy. Oparcie się w tekście na przykładzie warszawskich kamienic ma za zadanie jedynie lepsze zobrazowanie pro- blemu. Zrozumienie reprywatyzacji, jej istoty, celów oraz skutków jest podstawowym zagadnieniem w budowaniu nowej gospodarki. Zależność tę zdają się rozumieć zarówno publicyści, jak i politycy, którzy szczególnie w ostatnim czasie podejmują działania mające na celu stworzenie nowych regulacji prawnych.
Słowa kluczowe: nacjonalizacja, reprywatyzacja nieruchomości, prawo podatkowe, podatek od osób fizycznych (PIT), podatek od towarów i usług (VAT), ustawodawstwo krajowe
WSTĘP – OD KOMUNALIZACJI DO PRYWATYZACJI
Przedmiotem prezentowanego artykułu jest wła- sność i jej ochrona. W obecnym porządku krajowym art. 21 Konstytucji RP1 gwarantuje równą dla wszyst- kich ochronę prawa własności. Jednakże w rzeczywi- stości prawo własności nieruchomości nie jest jednak prawem absolutnym, jego gwarancje i ochrona mają określone granice. Ograniczenia własności mogą mieć charakter prywatnoprawny lub publicznoprawny
1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.
Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
(Rudnicki 2000). Ograniczenia prywatnoprawne mają swoją podstawę w przepisach prawa cywil- nego dotyczą m.in. ochrony interesów osób trzecich, np. ochrony praw sąsiedzkich. Z kolei publiczno- prawne związane są z prawem administracyjnym i muszą być „konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralno- ści publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Ograniczenia te nie mogą naruszać wolności i praw”
(Raport of the Forty-Eight… 1958). Opisywane prze- pisy dotyczą jednak przyszłej ochrony naruszenia prawa własności, tj. takiej, która jeszcze nie miała miejsca lub też miała, ale po roku wejścia w życie
ich obowiązywania (tj. po roku 1997). Co w związku z tym z naruszeniami, które miały miejsce w latach czterdziestych XX w., a które określono jako działania nacjonalistyczne?
Po drugiej wojnie światowej w Polsce nastały czasy socjalizmu, które w dużym uproszczeniu odnosiły się do konfiskaty mienia prywatnego na rzecz państwa, potocznie zwanej procesem nacjonalizacji. Holen- derska Grupa Stowarzyszenia Prawa Międzynarodo- wego (1954) określiła nacjonalizację jako „suwerenny akt państwa, na którego mocy pozbawia się pewne osoby fizyczne i prawne całości lub części mienia, przenosząc je na własność państwa lub kontrolowane przez państwo organy w celu dalszej eksploatacji”.
Z kolei Wiesław Dudek w 1995 r. stwierdził, że: „mimo rozmaitych ocen motywów przejmowania mienia na własność państwa i różnie pojmowanych korzyści ogólnospołecznych czy celów wyższego rzędu, wyni- kających z odmiennych przesłanek ustrojowych, przez nacjonalizację należy rozumieć legalne przekształcanie prywatnej własności we własność państwową w sze- roko pojętym interesie społecznym” (Dudek 1995).
Należy przy tym zauważyć, że nacjonalizacja może mieć różny wymiar. Z jednej strony wystę- puje nacjonalizacja kapitalistyczna, która w 1937 r.
doprowadziła do upaństwowienia kolei we Francji, a z drugiej nacjonalizacja komunistyczna, której podstawowym założeniem było stworzenie nowych fundamentów pod budowę państwa. W tym celu nacjonalizowano zarówno mienie należące do cudzo- ziemców, jak i do obywateli w takim samym zakresie.
Z tą jednak różnicą, że obywatelom bloku zachodniego wypłacano odszkodowania, a obywatelom państw socjalistycznych – nie. Na uwagę zasługuje fakt, iż w większości dekretów nacjonalizacyjnych w ogóle nie przewidywano odszkodowania za przejęte mienie.
Z kolei w przypadku dopuszczającym taką możliwość nie wydano przepisów wykonawczych, w których sprecyzowanoby zasady wypłaty odszkodowań, tym samym uniemożliwiając ich realizację. W latach 1944–1962 w Polsce wydano ponad dwadzieścia aktów i przepisów nacjonalizacyjnych obejmujących wszystkie gałęzie gospodarki (Chrupek 1957).
W Polsce nacjonalizacja dotyczyła w pierwszej kolejności przemysłu zbrojeniowego, maszynowego,
hutnictwa, przetwórstwa, rafinacji ropy naftowej oraz górnictwa. Jednymi słowy tych elementów gospo- darki, które miały strategiczne znaczenie z punktu widzenia świeżych doświadczeń powojennych. Istotna w tamtym okresie była również potrzeba przejęcia kontroli narodowej nad majątkiem należącym do obywateli niemieckich i innych państw im sprzy- jającym. Na przytoczonych założeniach opiera się także komunizacja. Proces ten stanowi pierwotny sposób nabycia własności, który początkuje władcza decyzja państwa. Komunizacja polega na transla- tywnym nabyciu prawa, które z kolei stanowi o tym, że jednostka samorządu terytorialnego obejmuje prawa, które już istniały w momencie wejścia w życie przepisów komunalizacyjnych. Ważne w kontekście komunalizacji jest to, że podmiotem, który nabywa prawa może być wyłącznie jednostka samorządu terytorialnego, zbywcą z kolei tylko osoba fizyczna, osoba prawna oraz Skarb Państwa.
Akt przenoszący prawo własności w przypadku komunalizacji ma charakter abstrakcyjny i gene- ralny. Na gruncie Polski takim aktem był dekret bądź ustawa. Najbardziej znanym przykładem opisywa- nej komunalizacji w historii Polski jest tzw. dekret warszawski z 26 października 1945 r.2 Podobnie jak w przypadku nacjonalizacji w przepisach tych podano zbiór generalnych i abstrakcyjnych cech, które przy- porządkowują nieruchomość będącą przedmiotem przywłaszczenia (Luterek 2016). W następstwie tych czynności mienie, które dotychczas stanowiło wła- sność prywatną zmienia swoją cechę i staje się mie- niem komunalnym.
Wraz z upływem lat i zmianą systemu politycz- nego, właściciele, którym odebrano własność rzeczy na podstawie takich aktów jak wymienione wcześniej, obecnie na drodze sądowej próbują ją odzyskać.
Proces ten nazywa się reprywatyzacją jako synonim przekształceń własnościowych, denacjonalizacyj- nych. Przed wyjaśnieniem pojęcia reprywatyzacji należy w pierwszej kolejności przytoczyć defini- cję prywatyzacji. Reprywatyzacja bowiem stanowi
2 Dekret z 26 października 1945 r. o własności i użytkowa- niu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Dz.U. z 1945 r., nr 50, poz. 279.
w pewnym zakresie szczególny przypadek prywa- tyzacji, a ta sama w sobie nie ma jednolitej definicji.
W „Vademecum prywatyzacji” osoby z rządu Tade- usza Mazowieckiego określiły ją jako sprzedaż, gdzie właściciel – Skarb Państwa sprzedaje część swo- jego majątku nabywcy, inwestorowi (Kwaśniewski 1992). W wąskim znaczeniu prywatyzację można określić jako zmianę właściciela państwowego na prywatnego. Wiele badań prowadzonych w latach 90.
ubiegłego wieku wskazywało na plusy prywatyzacji, tj. konkurencyjność, swobodny przepływ zasobów i środków finansowych z gorszych do lepszych oraz bardziej opłacalnych zastosowań. Reprywatyzacja, tak samo jak prywatyzacja, odnosi się do przejścia mienia z domeny publicznej do prywatnej, z tym jednak wyjątkiem, że w przypadku reprywatyza- cji mamy do czynienia z mieniem, które w pierw- szej kolejności było upaństwowione na podstawie m.in. komunalizacji i nacjonalizacji, a obecnie ma wrócić do uprzedniego właściciela (bądź też następcy prawnego). Nie znajdziemy jak dotąd żadnej legalnej definicji reprywatyzacji. Najtrafniejszą zaprezento- wano w „Wielkiej encyklopedii prawa”: „reprywatyza- cja oznacza zwrócenie dawnym właścicielom mienia (wypłacenie stosownych rekompensat za to mienie) przejętego na własność przez państwo. W Polsce problematyka reprywatyzacji dotyczy nacjonalizacji mienia, przejętego na własność państwa na podstawie ustaw i dekretów nacjonalizacyjnych. Preferowa- nym rodzajem własności była własność społeczna.
Własność państwowa powstała z przejętych przez państwo własności prywatnych na podstawie aktów nacjonalizacyjnych, a z drugiej strony w wyniku przejęcia majątków ziemskich na podstawie aktów o reformie rolnej (państwo przeprowadziło reformę rolną, dokonując parcelacji nieruchomości ziemskich na rzecz stworzenia nowych gospodarstw rolnych oraz upełnorolnienia gospodarstw małych). W przypadku gdy przejęcie nastąpiło z naruszeniem wymienionych ustaw i dekretów możliwe jest żądanie zwrotu mienia poprzez unieważnienie decyzji administracyjnej, na podstawie której doszło do przejęcia” (Luterek 2016).
PAŃSTWOWY FUNDUSZ REPRYWATYZACYJNY
Obecnie zabezpieczeniem pokrycia majątko- wego zasądzonych roszczeń, na podstawie przepisów aktów nacjonalizacyjnych, są środki zgromadzone na rachunku państwowego funduszu celowego pod nazwą Fundusz Reprywatyzacyjny oraz odsetki ban- kowe od tych środków. Od 1 stycznia 2017 r. dyspo- nentem funduszu Reprywatyzacji został Minister Finansów, a do 31 grudnia 2016 r. był nim Minister Skarbu Państwa (Bielarczyk 2010). Zasady tworzenia i działania Funduszu uregulowane są w Dziale VI Ustawy z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i nie- których uprawnieniach pracowników (Dz.U. z 2018 r.
poz. 2170 z późn. zm. poprzedni tytuł: ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji). Zgodnie z tą ustawą w 2010 r. wysokość odpisu na Fundusz Reprywatyza- cji zmniejszono z 5% do 1,5% środków uzyskanych ze sprzedaży akcji/udziałów należących do Skarbu Państwa w każdej ze spółek powstałych w wyniku komercjalizacji.
Wypłaty z Funduszu dokonywane są na podstawie tytułów prawnych, tj. prawomocnych wyroków i ugód sądowych oraz ostatecznych decyzji administracyj- nych przedstawionych przez organy reprezentujące Skarb Państwa we właściwym postępowaniu. Szcze- gółowe zasady dotyczące gospodarowania środkami zgromadzonymi na rachunku Funduszu Reprywaty- zacji uregulowano Zarządzeniem Ministra Skarbu Państwa nr 27 z 24 lipca 2008 r., zgodnie z którym środki te przeznacza się na cele związane z zaspoko- jeniem roszczeń byłych właścicieli mienia przejętego przez Skarb Państwa na podstawie dekretów i ustaw nacjonalizacyjnych oraz mienia przejętego w wyniku orzeczenia przepadku lub konfiskaty, za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (rys. 1).
Planowane wydatki Funduszu Reprywatyzacji okre- ślane są w rocznym oraz wieloletnim planie finanso- wym, w oparciu o zbiorczą wartość szacunkowych wypłat odszkodowań przekazaną przez poszczególne organy administracji rządowej. Koszty realizacji zadań związanych z reprywatyzacją zmniejszały się systematycznie od 2014 r. Spadek ten związany był
ze zmniejszającymi się wypłatami odszkodowań wraz z odsetkami, a od 2016 r. także z brakiem dotacji dla jednostek samorządu terytorialnego (Informacja o wynikach kontroli… 2018).
Należy także zauważyć, że corocznie Najwyż- sza Izba Kontroli zwraca uwagę na fakt, że znaczną kwotę należności głównej stanowią odsetki związane z nieterminową wypłatą odszkodowań. Wprawdzie po 2016 r. wartość ta zmniejszyła się, jednak nadal stanowi około 10% należności głównej.
W świetle nowych raportów NIK zauważyć można, że w przyszłości w funduszach celowych może zabrak- nąć środków na wypłatę odszkodowań. Dotąd fundu- sze były zasilane głównie z prywatyzacji i sprzedaży gruntów, a te obecnie rząd wstrzymał. Stan funduszu na koniec 2017 r. wyniósł 3 181 622,1 tys. zł, w tym środki pieniężne 2 830 438,0 tys. zł, a należności z tytułu pożyczki – 351 188,7 tys. zł (Informacja o wynikach kontroli… 2018).
RZĄDOWE PLANY
USTAWY REPRYWATYZACYJNEJ
Pomimo upływu ponad 30 lat od zmiany systemu politycznego nadal nie zrealizowano żadnych działań, które uporządkowałyby w jakikolwiek sposób stosunki własnościowe będące konsekwencją komunistycznych nacjonalizacji. Nawet w obecnie obowiązującej usta- wie zasadniczej z 1997 r. nie uregulowano kwestii reprywatyzacji. Należy stwierdzić zatem, iż brak jest konstytucyjnej, a więc nadrzędnej i zasadniczej regulacji, która bezpośrednio ustanawiałaby obo- wiązek reprywatyzacji. Powinność ta wynika za to z powszechnie obowiązujących zasad wykreowanych przez społeczeństwo. Wymagają one, by państwo wykonało swój obowiązek i uporządkowało konse- kwencje prawnych i faktycznych następstw przejęcia własności prywatnej przez władze komunistyczne po 1944 r. na rzecz państwa lub na rzecz innych osób prawnych prawa publicznego (Łabdo i in. 2018).
Rys. 1. Koszty związane z postępowaniami sądowymi i wypłatą odszkodowań w latach 2008–2017 z tytułu reprywatyzacji. Podano kwoty wydane przez Skarb Państwa na odszkodowania związane z roszczeniami reprywatyzacyjnymi w poszczególnych latach wraz ze wskazaniem liczby osób, które w wybranym roku otrzymały odszkodowanie
Źródło: opracowanie własne na podstawie informacji o wynikach kontroli wykonania budżetu państwa pochodzących z Najwyż- szej Izby Kontroli, departamentu budżetu i finansów za lata 2008–2017
Fig. 1. Costs related to court proceedings and payment of damages for reprivatization in 2008–2017. The table contains amounts issued by the State Treasury for damages related to reprivatisation claims in particular years, along with an indication of the number of persons who received compensation in a given year
Source: own study based on information on the results of the state budget control performed by the Supreme Audit Office, budget and finances department for the years 2008–2017
Dotychczas podejmowane próby uregulowania reprywatyzacji można sklasyfikować jako: typową reprywatyzację i zrekompensowanie krzywd wyrzą- dzonych wskutek przejęcia nieruchomości przez władze komunistyczne po 1944 r. Ten drugi model przyjęto podczas prac nad tworzeniem ostatniego pro- jektu legislacyjnego. O pracach nad tymi regulacjami mówiono jeszcze przed wyborami parlamentarnymi w 2015 r. była to wówczas jedna z flagowych obietnic partii Prawo i Sprawiedliwość. Obietnice wybor- cze dały swój wyraz w projekcie tzw. dużej ustawy reprywatyzacyjnej z 20 października 2017 r. „O zre- kompensowaniu niektórych krzywd wyrządzonych osobom fizycznym wskutek przejęcia nieruchomości lub zabytków ruchomych przez władze komunistyczne po 1944 r.” Projekt ten miał zostać uchwalony i wejść w życie jeszcze w 2018 r. Został jednak negatywnie oceniony m.in. w opinii z 12 stycznia 2018 r.: „O pro- jekcie ustawy o zrekompensowaniu niektórych krzywd wyrządzonych osobom fizycznym wskutek przejęcia nieruchomości lub zabytków ruchomych przez władze komunistyczne po 1944 r.”. Główną wadą tej ustawy było zakreślenie przez projektodawcę celu polega- jącego na zrekompensowaniu niektórych krzywd.
W konsekwencji oznaczało to, że przedmiotem ustawy ma być nie reprywatyzacja, a rekompensata która ma dotyczyć jedynie niektórych krzywd. Do największych z jej wad należy także zapewnienie 20% rekompensaty (wartości utraconego mienia), która zależeć ma od
„możliwości finansowych” państwa. Równie dobrze ustawa mogłaby w ogóle nie zawierać tej regulacji, bowiem zwrot „kondycja finansowa państwa” wiąże się z tym, że obiecana rekompensata może nigdy nie zostać wypłacona. Negatywnie należy ocenić w tym aspekcie także wprowadzenie kryterium wartości (20% rekompensaty), które właściwe jest dla szkody majątkowej, a nie krzywdy. W treści projektu wska- zano na zadośćuczynienie, w związku z czym jego wysokość powinna być ustalona na podstawie kry- teriów wypracowanych przez orzecznictwo, tj.: wiek, płeć, aktualną stopę życia społeczeństwa, cierpienia fizyczne czy psychiczne, możliwość przystosowania się do sytuacji, długotrwałość i charakter cierpień, a także inne kwestie indywidualne (Łabdo i in. 2018).
Na przepisy reprywatyzacyjne czekają nie tylko właściciele nieruchomości znacjonalizowanych, ale także cała gospodarka Warszawy (Krzyżanowska 2018). Reprywatyzacja przede wszystkim pomoże rozwinąć się gospodarce stolicy. Należy zaznaczyć, że nie dotyczy ona wyłącznie Warszawy, a całego kraju. Ustawa reprywatyzacyjna jest potrzebna także dlatego, by podkreślić szacunek polskiego państwa i jego społeczności do tradycyjnych wartości, w tym prawa do własności. Przede wszystkim jednak ustawa reprywatyzacyjna jest niezbędna do tego, by uchro- nić Skarb Państwa przed skutkami finansowymi nieefektywnych rozwiązań prawnych. Obecnie nale- żałoby zrobić wszystko, by uchronić finanse publiczne przed przyszłymi kosztownymi procesami sądowymi, a także odsetkami od tych kwot (Luterek 2016).
Skala problemu nie jest jednak w dalszym ciągu wystarczającym zapalnikiem do podjęcia efektywnych działań. Wspomniany długo oczekiwany projekt ustawy reprywatyzacyjnej, zaproponowany przez Patryka Jakiego, uznano za porażkę. Wskazane błędy są tylko przykładowym wyliczeniem, w rzeczywi- stości projekt ten pod wieloma względami wyma- gałby poprawy. Jednak prace nad ustawą wstrzymano w marcu 2018 r. i dotychczas ich nie podjęto. Pod względem regulacji prawnych dotyczących repry- watyzacji Polska jest więc obecnie na tym samym etapie co 2 lata temu.
ROSZCZENIA REPRYWATYZACYJNE I KONSEKWENCJE PODATKOWE Z NIMI ZWIĄZANE
Istotne znaczenie w kwestii roszczeń reprywa- tyzacyjnych ma fakt czy mienie, które obecnie jest mieniem komunalnym, zostało nabyte w drodze przewłaszczeń komunalizacyjnych, bez wypłacenia odszkodowania, czy też z jego wypłaceniem. Roszcze- nia reprywatyzacyjne oraz prawo do odszkodowania i restytucji w odniesieniu do takich składników będą przysługiwały tylko wówczas, gdy zostały nabyte pod tytułem darmym, na mocy przepisów uwłaszczenio- wych (Luterek 2016).
Przechodząc do wymienienia roszczeń, które przysługują właścicielom nieruchomości po jej odzy- skaniu, np. na skutek stwierdzenia wadliwości decyzji nacjonalizacyjnej czy komunalizacyjnej, jako pierwsze należy wymienić roszczenie o wynagrodzenie za bezumowne z niej korzystanie.
Stwierdzenie w tym przypadku wadliwości decy- zji administracyjnej powoduje, że jest ona usuwana z obiegu prawnego z takim skutkiem, jakby nigdy nie została wydana. Oznacza to, że prawo własności nieruchomości nieprzerwanie przysługuje właści- cielowi, od chwili pierwotnego nabycia, czyli jeszcze przed wydaniem wadliwej decyzji. Wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości jest opłatą za korzystanie z nieruchomości i stanowi sposób uregulowania stosunków między nieuprawnionym posiadaczem nieruchomości a jej właścicielem poprzez przyznanie właścicielowi korzyści, którą uzyskałby on, gdyby nie został pozbawiony posiadania (Piejak 2016).
W przypadku otrzymania wynagrodzenia za bez- umowne korzystanie przez prawowitych właścicieli nieruchomości przejętych bez podstawy prawnej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorial- nego (tj. pod tytułem darmym) takie wynagrodzenie podlega opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych jako tzw. przychód z innych źródeł, o którym mowa w przepisach art. 10 ust. 1 pkt 9 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o PIT (Dz.U. z 2018 r.
poz. 1509 ze zm.). To rozwiązanie nie budzi wątpli- wości, bowiem otrzymane wynagrodzenie nie może być utożsamiane z odszkodowaniem3. Ze względu na brak charakteru odszkodowawczego nie może korzystać ze zwolnienia na podstawie któregokolwiek z przepisów ustawy o PIT4. Przychody te podle- gają opodatkowaniu na zasadach ogólnych, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o PIT, tj. według skali podatkowej.
Zatem właściciel nieruchomości będzie zobowiązany wykazać je w zeznaniu rocznym składanym za ten rok, w którym wynagrodzenie zostało osiągnięte. Ważne
3 Wyrok WSA w Szczecinie z 13 maja 2015 r., I SA/Sz 1216/14 i wyrok WSA w Łodzi z 24 września 2015 r., I SA/Łd 1151/14.
4 Wyrok NSA z 22 stycznia 2010 r., II FSK 1327/08 i wy- rok WSA w Warszawie z 23 października 2014 r., III SA/Wa 1666/14.
w tym aspekcie jest także, że na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o PIT wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości może być pomniej- szone o poniesione koszty związane z jego otrzyma- niem (np. koszy sądowe, koszty doradztwa prawnego w czasie trwania procesów z Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego). Jedynym kryterium selektywnym zakwalifikowania wydatków jako kosztów uzyskania przychodu będzie racjonal- ność i gospodarcze uzasadnienie ich poniesienia, bowiem ustawodawca nie wskazał żadnego katalogu zamkniętego.
Wynika z tego, że opodatkowanie wynagrodze- nia za bezumowne korzystanie nie stanowi żadnego problemu, jeśli chodzi o podatek PIT. Problem poja- wia się w przypadku podatku od towarów i usług.
Ponieważ o tym czy właściciel będzie zobowiązany do jego zapłaty, w myśl przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (dalej VAT Dz.U.2018.2174, t.j. z 2018.11.21), w każdym przypadku decydują osobne okoliczności.
W myśl przywołanego przepisu, opodatkowa- niu podlega odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju. Przez dostawę rozumie się przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel (art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy o VAT). Z kolei, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o VAT przez świadczenie usług rozumie się każde świadczenie na rzecz osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, które nie stanowi dostawy towarów. Dla powstania obowiązku podatkowego niezbędne jest istnienie bezpośredniego związku między usługą a otrzymanym świadczeniem (tu wynagrodzeniem).
W przypadku reprywatyzacji, zdaniem judykatury kluczowe jest to, czy prawowity właściciel wyra- ził chociażby dorozumianą zgodę na korzystanie z nieruchomości przez nieuprawnionego posiadacza, bądź też czy bezpośrednio po uzyskaniu informacji o przysługującym mu prawie podjął czynności zmie- rzające do odzyskania nieruchomości. W sytuacji gdy właściciel wyraził zgodę (choćby dorozumianą) na korzystanie przez posiadacza z nieruchomości oraz nie dochodził swoich praw, mamy do czynienia
z odpłatnym świadczeniem usług i wpłacone wyna- grodzenie podległo opodatkowaniu w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o VAT5.
Już z samej przytoczonej teorii nie trudno domy- ślić się, na czym polega wspominany problem. Chodzi o pojęcie zgody dorozumianej. Zgodnie z art. 60 Kodeksu cywilnego (dalej k.c. t.j. Dz.U.2018.1025), wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny, w tym również przez ujawnienie tej woli w postaci elektronicznej (oświadczenie woli). W przypadku procesu sądowego to zadaniem prawowitego właściciela gruntu będzie udowodnienie, że nie wyraził on zgody na korzystanie z nieruchomości, w szczególności dowiedzenie, że nie należy poczytywać jego zgody poprzez niedochodze- nie przez niego swoich praw. Skarb Państwa (bądź jednostka samorządu) będą oczywiście podejmować wszystkie kroki, by udowodnić, że do takiej zgody doszło. Sytuację ułatwia im zwrot „zgoda może być wyrażona przez każde zachowanie”, a więc zarówno działanie, jak i zaniechanie.
Wracając jeszcze do podatku dochodowego od osób fizycznych, warto również wspomnieć, że obo- wiązek jego zapłaty będzie pojawiał się także w przy- padku odpłatnego zbycia zwróconej nieruchomości (lub użytkowania wieczystego). Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. a–c PIT, z takim zbyciem wiąże się obowiązek podatkowy, jeżeli dojdzie do niego w ciągu pięciu lat, począwszy od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło nabycie. Obecnie podatek dochodowy od osób fizycznych (PIT) od tego rodzaju przychodów stanowi 19% dochodu będącego różnicą pomiędzy przychodem z odpłatnego zbycia nieruchomości a kosztami uzyskania przychodów. Skutki podatkowe zbycia odzyskanej nieruchomości zależą od tego, czy zbywca jest spadkobiercą pierwotnych właścicieli, czy też nabył roszczenia od pierwotnych właścicieli lub ich spadkobierców. W pierwszej sytuacji datą naby- cia nieruchomości przez prawowitego spadkobiercę będzie data nabycia spadku, w skład którego wchodziła
5 Wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., I FSK 689/13, wyrok NSA z 15 stycznia 2015 r., I FSK 1980/13 i wyrok WSA w War- szawie z 24 lipca 2015 r., III SA/Wa 231/15.
ta nieruchomość6. Przykład: data nabycia spadku to 15 luty 2010 r., sprzedaż nieruchomości w tej sytuacji będzie zwolniona z podatku PIT, jeśli dojdzie do niej w 2016 r. Z kolei skutki podatkowe zbycia nierucho- mości na gruncie ustawy o PIT wyglądają następu- jąco: jeśli nieruchomość zbywa osoba, które nabyła roszczenie do nieruchomości (lub ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu) od właściciela lub jego spadkobiercy w drodze kupna lub darowizny, wówczas istotna będzie data nabycia prawa od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (np. m.st. Warszawy) w wyniku realizacji nabytego roszczenia, bez względu na datę nabycia samego roszczenia7.
Ostatnim omawianym zagadnieniem jest rosz- czenie odszkodowawcze byłych właścicieli nierucho- mości względem Skarbu Państwa i jego opodatko- wanie, gdy już zostanie ono przyznane i wypłacone uprawnionemu. Roszczenie to opiera się na art. 417 w zw. z art. 4171 §2 k.c. Należy również pamiętać o art. 77 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącym o wyna- gradzaniu szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej.
W kwestii przepisów podatkowych odszkodowa- nie i zadośćuczynienie na mocy art. 21 ust. 1 pkt 3 oraz art. 21 ust. 1 pkt 3b ustawy o PIT otrzymane z wymienionych w nich tytułów nie podlega opo- datkowaniu podatkiem PIT, do nich należy zaliczyć także odszkodowania otrzymane od Skarbu Pań- stwa z tytułu przejętych po 1944 r. nieruchomości.
W związku z czym wraz z uzyskaniem samego odszkodowanie nie wystąpi obowiązek zapłaty podatku. Inaczej jednak kształtuje się kwestia odsetek ustawowych zasądzonych prawomocnym wyrokiem Sądu, których wysokość ze względu na upływ czasu często przekracza wysokość odszkodowania. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyj- nego w Warszawie z 12 listopada 2015 r. III SA/WA 4022/2014 „w świetle systemowej wykładni językowej
6 Wyrok SN z 7 maja 2002 r. III RN 18/02 Opublikowano:
OSNP 2003/6/137. Tak też Dyrektor Izby Skarbowej w Warsza- wie w interpretacji z 17 kwietnia 2015 r., IPPB2/4511-142/15-6/
PW oraz Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie w interpretacji z 27 marca 2015 r., IPPB4/415-1036/14-5/MS.
7 Wyrok NSA z 6 listopada 2015 r. II FSK 2124/13.
przepisu art. 21 ust. 1 pkt 3b PIT, który konstrukcyj- nie stanowi wyjątek od zasady powszechności opo- datkowania, nie budzi wątpliwości, iż ustawodawca wyłączył ze zwolnienia od podatku dochodowego od osób fizycznych odsetki za opóźnienie w spełnieniu świadczenia, ponieważ te odsetki stanowią odszko- dowanie dotyczące korzyści, które podatnik mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono”8. Takie stanowisku WSA jest dość kontrowersyjne, odsetki ustawowe obliczane są bowiem od zasądzonego już odszkodowania i stanowią integralną część rekompen- saty, gdyż nie powstałyby, jeśli nie istniałoby prawo do odszkodowania. Roszczenie o odsetki jest w sensie prawnym immamentnie związane z poniesieniem samej szkody, choć materialnoprawna podstawa ich naliczania jest inna (art. 481 k.c.). Jak jednak wskazuje przytoczona praktyka, dopóki odsetki nie zostają literalnie wymienione w art. 21 ustawy o PIT nie będą podlegały zwolnieniu od opodatkowania, nawet jeśli takiemu zwolnieniu podlega należność główna (Leszczyńska-Mikulska 2016).
WNIOSKI
Reprywatyzacja stanowi jeden z elementów deko- munizacji Polski oraz sposób odbudowy porządku społeczno-gospodarczego, który złamano w czasach PRL-u. Biorąc pod uwagę ogrom spraw dotyczących reprywatyzacji, wydaje się, że problem ten nie zostanie rozwiązany bez aktu prawnego o randze ustawy. Już teraz następuje spadek liczby wypłacanych odszkodo- wań, co wcale nie oznacza, że zmniejszyła się liczba wierzycieli. Wydłużył się bowiem wyłącznie czas trwania postępowań administracyjnych i sądowych, co z kolei wpływa na zwiększanie należności z tytułu odsetek, które stanowią niepotrzebny wydatek Skarbu Państwa. Brak ustawowych regulacji prowadzi rów- nież do rozwoju procederu przestępczego, tzw. dzikiej reprywatyzacji, w wyniku której nieruchomości warte miliony złotych sprzedawane są za 101 rzeczywistej wartości. Potwierdził to m.in. prokurator Krzysztof
8 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w War- szawie z 12 listopada 2015 r. w sprawie o sygn. akt. III SA/WA 4022/2014 LEX nr 1841974.
Kosieradzki, który podczas konferencji „Forum Prawo dla Rozwoju” odbywającej się w październiku 2018 r.
w Krakowie wskazał, że działalność komisji wery- fikacyjnej, działania prokuratury czy też działania innych organów, takich jak władze miasta, wojewoda, SKO – w sposób kategoryczny nie zamkną tematu reprywatyzacji. Zdaniem prokuratora Kosieradzkiego,
„gasimy pożar i tam, gdzie to możliwe podejmujemy działania, ale bez dużej ustawy reprywatyzacyjnej jesteśmy skazani na ciągłą walkę”.
Jak wynika z danych warszawskiej prokuratury, obok postępowań cywilnych i administracyjnych w prokuraturach regionu warszawskiego i wrocław- skiego toczy się 355 postępowań karnych dotyczących reprywatyzacji. Objętych jest nimi 765 nieruchomości położonych w całej Warszawie9. W obecnej sytuacji Skarb Państwo traci miliony złoty na walkę z tego typu przestępczością, tracą także następcy prawni dawnych właścicieli. Ustawa reprywatyzacyjna miałaby potencjał, by zminimalizować straty Skarbu Państwa i uprościć drogę dochodzenia roszczeń reprywatyza- cyjnych, a co za tym idzie stanowiłaby krok do posze- rzenia zaufania obywateli w stosunku do państwa.
PIŚMIENNICTWO
Akt oskarżenia w sprawie tzw. dzikiej reprywatyzacji nieruchomości w Warszawie (The indictment on the so-called of a wild reprivatization of real estate in Warsaw), https://pk.gov.pl/aktualnosci/aktualnosci- -prokuratury-krajowej/akt-oskarzenia-w-sprawie- -tzw-dzikiej-reprywatyzacji-nieruchomosci-w-war- szawie/, dostęp (access): 9.11.2018 r.
Bielarczyk, P. (2010). Departament mienia skarbu pań- stwa, Fundusz reprywatyzacyjny (Department of State Treasury property, Reprivatization Fund), http://bip.msp.gov.pl/bip/postepowania-zabuzan- ski/fundusz-reprywatyzacji/9487,Fundusz-Repry- watyzacji.html, dostęp (access): 28.11.2018.
Chrupek, Z. (1958). Nacjonalizacja kapitalistyczna, w: Encyklopedia współczesna (Capitalist nationali-
9 Akt oskarżenia w sprawie tzw. dzikiej reprywatyzacji nie- ruchomości w Warszawie, https://pk.gov.pl/aktualnosci/aktu- alnosci-prokuratury-krajowej/akt-oskarzenia-w-sprawie-tzw- -dzikiej-reprywatyzacji-nieruchomosci-w-warszawie/, dostęp:
9.11.2018 r.
zation, in: Contemporary encyclopedia), Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa.
Dudek, W. (1995). Od nacjonalizacji do prywatyzacji.
Aspekty polityczne i ekonomiczno-prawne (From nationalization to privatization. Political and eco- nomic – legal aspects). Prace naukowe Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach, Katowice, s. 21.
Informacja o wynikach kontroli wykonania budżetu państwa w 2017 r. w części 19. Budżet, finanse pu- bliczne i instytucje finansowe oraz wykonania pla- nu finansowego Funduszu Reprywatyzacji (2018).
(Information on the results of the control of the state budget implementation in 2017 in part 19. Budget, public finances and financial institutions and imple- mentation of the financial plan of the Reprivatisa- tion Fund) nr ewid. 84/2018/P/18/001/KBF. Najwyż- sza Izba Kontroli, Departament Budżetu i Finansów (Supreme Audit Office, Department of Budget and Finances), Warszawa.
Interpretacja US z 27 marca 2015 r., IPPB4/415-1036/14- 5/MS.
Interpretacja US z 17 kwietnia 2015 r., IPPB2/4511- 142/15-6/PW.
Krzyżanowska, A. (2018). Reprywatyzacja cały kraj cze- ka na ustawę (Reprivatization the whole country is waiting for the bill), https://www.rp.pl/Nierucho- mosci/303069978-Reprywatyzacja-caly-kraj-cze- ka-na-ustawe.html, dostęp (access): 20.10.2018.
Kwaśniewski, J. (1992). Vademecum prywatyzacji (Va- demecum of privatization). Red. P., Merkel. Poltext, Warszawa, s. 11.
Leszczyńska-Mikulska, A. (2016). Opodatkowanie od- setek od odszkodowania zasądzonego od Skarbu Państwa (Taxation of interest on damages awarded against the Treasury) w: Podatkowe aspekty dziedzi- czenia i reprywatyzacji, Warszawa, s. 10.
Luterek, T. (2016). Reprywatyzacja. Źródła problemu (Reprivatization, the source of the problem) Warsza- wa, ss. 59–101, 171–179, 306–316.
Łabdo, A. Doliwa, A. Wyrozumska, A. (2018). Opinia o projekcie ustawy o zrekompensowaniu niektórych krzywd wyrządzonych osobom fizycznym wskutek przejęcia nieruchomości lub zabytków ruchomych przez władze komunistyczne po 1944 r. RL-033-3/18, (Opinion on the draft law on compensation for some of the harm caused to natural persons as a result of the takeover of immovable property or monuments by communist authorities after 1944. RL-033-3/18), https://radalegislacyjna.gov.pl/dokumenty/opin-
ia-z-12-stycznia-2018-r-o-projekcie-ustawy-o-zre- kompensowaniu-niektorych-krzywd, dostęp (access):
5.11.2018.
Michałowski, B. Poniński, T. Pytel, G. Schirmer, M.
(2016). Źródło finansowania reprywatyzacji. Jak sfinansować skok cywilizacyjny Polski, rozwiązując równocześnie problem roszczeń obywateli z tytułu znacjonalizowanego mienia (The source of financ- ing for reprivatization. How to finance Poland’s civi- lization leap by solving the problem of citizen claims for nationalized property), Warszawa, s. 213.
Piejak, T. (2016). Wynagrodzenie za bezumowne korzy- stanie z nieruchomości nie jest odszkodowaniem (Remuneration for non-contractual use of real estate is not compensation) w: Podatkowe aspekty dziedzi- czenia i reprywatyzacji, Warszawa, s. 3.
Rudnicki, S. (2012). Własność nieruchomości (Owner- ship of real estate), Wolters Kluwer Polska, Warsza- wa, s. 10.
Raport of the Forty-Eight Conference Hel dat New York September 1st to September 7th 1958, Annex 3, Print- ed in Great Britain 1959, The International Law As- sociation, s. 214.
Akty prawne
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483.
Ustawa z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1221 ze zm.
Ustawa z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, t.j. Dz.U.
z 2018 r. poz. 1025.
Ustawa z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1509 ze zm.
Ustawa z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i nie- których uprawnieniach pracowników (poprzed- ni tytuł: ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji), t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1055.
Dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obsza- rze Miasta Stołecznego Warszawy, Dziennik Ustaw 1945, nr 50, poz. 279.
Orzecznictwo
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopa- da 2015 r. sygn. akt II FSK 2124/13.
Wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., I FSK 689/13, wyrok NSA z 15 stycznia 2015 r., I FSK 1980/13 i wyrok WSA w Warszawie z 24 lipca 2015 r., III SA/Wa 231/15.
Wyrok NSA z 22 stycznia 2010 r., II FSK 1327/08 i wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2014 r., III SA/
Wa 1666/14.
Wyrok Sądu Najwyższego z 7 maja 2002 r. III RN 18/02.
Opublikowano: OSNP 2003/6/137.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 listopada 2015 r. sygn. akt. III SA/WA 4022/2014 LEX nr 1841974.
Wyrok WSA w Szczecinie z 13 maja 2015 r., I SA/Sz 1216/14 i wyrok WSA w Łodzi z 24 września 2015 r., I SA/Łd 1151/14.
LEGAL ASPECTS OF REPRIVATIZATION WITH PARTICULAR EMPHASIS ON TAX ISSUES
ABSTRACT
This publication is devoted to reprivatization and processes related to its implementation. Based on legal and tax issues, and also on the political situation in Poland, the author wants to show the effects of reprivatization in Poland. But not only in the individual dimension, how does it affect individual citizens, but also what effect it will have on the whole economy country. Warsaw real estate plays a major role in the article, however, it should be noted that the problem affects not only the capital, but is of a national character, and basing itself on the example of Warsaw tenement houses only has a better illustrate of the problem. Understanding reprivatization, its nature, goals and effects is a fundamental issue in building a new economy. This dependence seems to be understood by both publicists and politicians who have recently taken actions aimed at creating new legal regulations.
Key words: nationalization, reprivatization of real estate, tax law, tax on natural persons (PIT), value-added tax, national legislation
