«Differentia specifica» współczesnego prawa administracyjnego : (prolegomena)

Jarosław Dobkowski

«Differentia specifica»

współczesnego prawa

administracyjnego : (prolegomena)

Studia Prawnoustrojowe nr 9, 413-422

2009

UWM 2009

S tu d ia P ra w n o u s tro jo w e 9

Ja rosław D obkow ski

U n iw e r s y te t W a rm iń s k o -M a z u rs k i

Differentia specifica w spółczesnego prawa

adm inistracyjnego

(prolegomena)

P ra w o a d m in is tr a c y jn e j e s t sto s u n k o w o m ło d ą d z ie d z in ą p r a w a k r a jo w e ­ go. O b o k p r a w a cy w iln e g o i k a r n e g o , z a lic z a n e j e s t do tzw . p o d sta w o w y c h g a łę z i p r a w a . O z n a c z a to , że p o s ia d a w ła s n y z a k r e s rz eczo w y o ra z s w o is tą m e to d ę re g u la c ji s to s u n k ó w sp o łe c z n y c h . P o z o s ta łe g a łę z ie (n ie p o d sta w o w e ) n ie p o s ia d a ją w ła s n e j m eto d y , a s ą w y o d rę b n ia n e ze w z g lę d u n a k o n ie c z n o ść k o m p le k so w e g o u ję c ia p rz e z p ra w o p e w n e j s fe ry s to s u n k ó w sp o łe c z n y c h p rz y z a s to s o w a n iu ró ż n y c h sp o so b ó w i te c h n ik o d d z ia ły w a n ia p ra w n e g o (n p . p r a ­ wo p racy , p ra w o fin a n s o w e , p ra w o g o sp o d a rc z e ). T a k ż e b io rą c p o d u w a g ę n a z w y p o d m io tó w p r a w a a d m in is tra c y jn e g o , w y s tę p u je dość d u ż e z ró ż n ic o ­ w a n ie . P r z e d e w s z y s tk im j e s t to p ra w o , k tó r e z a sw ój g łó w n y „ s u b ie k t” p r z y j­ m u je a d m in is tr a c ję p u b lic z n ą , a z w ła sz c z a p e r s p e k ty w ę re la c ji je j o rg a n ó w do osób i je d n o s te k o rg a n iz a c y jn y c h p o z o s ta ją c y c h p o z a ty m i s t r u k t u r a m i . P ra w o a d m in is tr a c y jn e n ie o d n o si się je d n a k z a s a d n ic z o do in n y c h z ja w is k sp o łe c z n y c h , n ie p o s ia d a te ż m o n o p o lu n a r e g u la c ję p r a w n ą a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j. P o d s ta w y p r a w n e te j o s ta tn ie j w y n ik a ją z p o z o s ta ły c h g a łę z i p r a ­ w a. P ra w o a d m in is tr a c y jn e m u s i w s p ó łg ra ć z in n y m i d z ie d z in a m i p r a w a , je s t p o d o b n e do p r a w a k a rn e g o p o d k ą te m d ó b r p r a w n ie c h ro n io n y c h , a od s tr o n y s to s u n k ó w s p o łe c z n y c h u z u p e łn ia p ra w o c y w iln e , k tó r e d o ty czy g łó w n ie k w e ­ s tii m a ją tk o w y c h , m n ie j o so b isty c h . N a k a z u je to p a tr z e ć całościow o n a s y s ­ te m p r a w a k ra jo w e g o , a le ja k o ś c io w a id e n ty f ik a c ja r e g u la c ji p r a w n e j w y m a ­ g a d o s tr z e ż e n ia sp e c y fik i d z ia ła n ia p r a w a a d m in is tra c y jn e g o , z w ła sz c z a je g o w ła d cz o śc i, w y ra ż a ją c e j się w m o ż liw o ści n a r z u c a n ia p rz e z u p o w a ż n io n e o r ­ g a n y a d m in is tr a c y jn e sw ojej w o li in n y m p o d m io to m o ra z je j w d ro ż e n ia p rz e z z a s to s o w a n ie ś ro d k ó w p r z y m u s u p a ń s tw o w e g o b e z p o ś r e d n ic tw a są d ó w p o ­ w sz e c h n y c h .

P r a w o a d m in is tr a c y jn e p o w s ta ło k ilk a s e t l a t te m u , g łó w n ie d la o c h ro n y m ie s z k a ń c ó w (p o d d a n y c h ) p r z e d je d n o s tr o n n y m i i sw o b o d n y m i d z ia ła n ia m i

n a m ie s tn ik ó w m o n a r s z y c h o ra z fe u d a łó w (z a rz ą d c ó w lo k a ln y c h ) p rz e z z w ią ­ z a n ie ic h p r a w e m p o z y ty w n y m (p is a n y m ), a p ó ź n ie j u s ta w ą . P ra w o to tw o ­ rz y ło u p r a w n ie n ia i o b o w ią z k i po o b u s tr o n a c h n a z a s a d z ie s p r z ę ż e n ia z w ro t­ nego. Z c z a s e m p o w o ła n o ta k ż e s p e c ja ln e sądy, k tó r e m ia ły s ta ć n a s tr a ż y p ra w o rz ą d n e g o d z ia ła n ia te j n ow ej a d m in is tr a c ji; s ą d y sp e c y fic z n e (n a z w a n e a d m in is tra c y jn y m i), k tó r e n ie z a s tę p o w a ły je j w z a ła tw ia n iu p o szczeg ó ln y ch sp ra w , a le r o z p a tr y w a ły s k a r g i o b y w a te li n a tle n ie le g a ln y c h d z ia ła ń jej o rg an ó w , czy to n a r u s z a ją c y c h p r a w a p o d m io to w e , czy te ż g o d z ą c y c h w p o ­ r z ą d e k p ra w n y .

W y n ik a z teg o , że g e n e z ę p r a w a a d m in is tra c y jn e g o n a le ż y w ią z a ć z p o ­ w s ta n ie m n o w o czesn e j a d m in is tr a c ji, w ty m z w łą c z e n ie m dość a u to n o m ic z ­ n eg o z a r z ą d u lo k a ln e g o w s y s te m p a ń stw o w y . In a c z e j m ó w iąc, n ie m a z ja w i­ s k a a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j b e z k a te g o r ii p r a w a (u s ta w y ) o ra z o b y w a te ls tw a - u jm u ją c e g o w so b ie z a ró w n o w c z e ś n ie js z e p o w in n o śc i, j a k i p rz y z n a n e u s t a w ą u p r a w n ie n ia o ra z w y n ik a ją c e z p r a w a n a t u r y p o w sz e c h n e w olności o so b iste , p o lity c z n e , so c ja ln e i k u ltu ro w e . D u ż a w ty m ro la p r a w a a d m in i­ s tra c y jn e g o , k tó r e ta k ie p r a w a p o d m io to w e - ty lk o z a d e k la r o w a n e w k o n s ty ­ tu c ja c h lu b a k ta c h ró w n o rz ę d n y c h - m a g w a r a n to w a ć i c h ro n ić . C z y n i to ta k ż e p ra w o c y w iln e n a z a s a d z ie : ta m , g d z ie z a c z y n a się tw o je p ra w o , ta m k o ń c z y się m oje. Z a p e w n ia to ró w n ie ż p ra w o k a r n e , k tó r e p o p rz e z k a ta lo g p r z e s tę p s tw n a o so b ie i w m ie n iu , n ie z e z w a la ją c n a n ie u p r a w n io n ą in g e r e n ­ cję in n y c h lu d z i, w ty m p e łn ią c y c h fu n k c ję p u b lic z n ą . M o cą p r a w a a d m in i­ s tra c y jn e g o u le g a ją n a to m ia s t z a w ie s z e n iu z ra c ji o c h ro n y b e z p ie c z e ń s tw a i p o r z ą d k u p u b lic z n e g o , o c h ro n y śro d o w is k a , m o ra ln o ś c i p u b lic z n e j, p r a w i w o ln o ści in n y c h lu d z i - do m o m e n tu u c h y le n ia p rz e z o r g a n y a d m in is tr a c y j­ n e u s ta w o w e g o z a k a z u k o r z y s ta n ia - ta k ie p r a w a , k tó r e p r z y jm u ją od o b y ­ w a te li z g ło sz e n ia , z a w ia d o m ie n ia , o ś w ia d c z e n ia , a n a s tę p n ie o d n o to w u ją je w e w id e n c ja c h , r e je s tr a c h , k s ię g a c h ; rz a d z ie j w y d a ją p o z w o le n ia , k tó r e m a ją c h a r a k t e r d y s p e n s od ty c h o g ó ln y ch zak azó w . W a rto z a te m p o d k re ś lić , iż p r a w a c z ło w ie k a n ie o z n a c z a ją sw o b o d y czy d o w o ln o ści, a lb o w ie m p ra w o a d m in is tr a c y jn e z d e fin ic ji p rz e w id u je g r a n ic e p r a w n e k o r z y s ta n ia z ty c h p r a w p o d m io to w y ch . S to so w a n ie teg o p r a w a o d b y w a się je d n a k n ie sw obodnie, a le pod k o n tr o lą są d ó w i try b u n a łó w , co o z n a c z a, że n ie p o w in n o by ć n o rm p ra w n y c h , k tó r e s ą re a liz o w a n e p rz e z o rg a n y a d m in is tra c y jn e a r b itr a ln ie .

P r a w o a d m in is tr a c y jn e o z n a c z a z a te m re g u la c ję , k tó r a w fo rm ie z a k a ­ zów, n a k a z ó w , u p r a w n ie ń , czy to w y n ik a ją c y c h w p ro s t z p rz e p is ó w p ra w a , czy te ż d ecy zji s to s o w a n ia ta k ic h p rz e p is ó w p o d ję ty c h p rz e z k o m p e te n tn e o r g a n y a d m in is tr a c y jn e , re g u lu je s y tu a c je p r a w n e o b y w a te li i in n y c h p o d ­ m io tó w ( m a te r ia ln e p ra w o a d m in is tr a c y jn e ) . P ra w o a d m in is tr a c y jn e in g e ru je ró w n ie ż w tr y b p r a c y ta k ic h o rg a n ó w p r z y z a ła tw ia n iu s p r a w in d y w id u a l­ n y c h , s tw a r z a ją c g w a ra n c je p ro c e so w e cz y n n e g o u c z e s tn ic tw a d la s tr o n (p ro ­ c e d u r a ln e p ra w o a d m in is tr a c y jn e ). T ry b p ra c y o rg a n ó w a d m in is tr a c y jn y c h

„Differentia specifica” współczesnego prawa administracyjnego

₄₁₅

w w a r u n k a c h p o ls k ic h j e s t dość is to tn ie s fo rm a liz o w a n y i sk o d y fik o w a n y , co o z n a c z a , że o r g a n y s ą z z a ło ż e n ia n ie w o ln ik a m i p rz e p is ó w o p o s tę p o w a n iu a d m in is tra c y jn y m .

P r a w o a d m in is tr a c y jn e to je d n a k ta k ż e p ra w o , k tó r e o d n o si się do f u n k ­ cji a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j, je j o rg a n iz a c ji i z a s a d je j w e w n ę trz n e g o d z ia ła ­ n i a (u s tro jo w e p ra w o a d m in is tr a c y jn e ) . A d m in is tr a c ja p u b lic z n a j e s t b o w iem g łó w n y m r e a liz a to r e m teg o p r a w a i w in te r e s ie p u b lic z n y m p o z o sta je , a b y b y ła n a le ż y c ie u r z ą d z o n a , co s p rz y ja z a ró w n o e fe k ty w n o śc i, j a k i z a p e w n ie ­ n i u p ra w o rz ą d n o ś c i. P o n a d to w e w sp ó łc z e sn y c h p a ń s tw a c h w y k o n u je o n a z a d a n ia p u b lic z n e w z a k r e s ie ś w ia d c z e n ia u s łu g k u ltu ra ln o -b y to w y c h d la lu d n o ś c i o ra z z a r z ą d z a r o z b u d o w a n ą i n f r a s t r u k t u r ą i m a ją tk ie m p u b lic z n y m . W ty c h p ła s z c z y z n a c h d z ia ła n a p o d s ta w ie o g ó ln ie jsz y c h ty tu łó w p ra w n y c h , w s k a z u ją c y c h n ie n a k o m p e te n c je , a le n a c e le , k tó r e p o w in n a o s ią g a ć , a rz a d z ie j - o g ra n ic z a ją c y c h m o żliw o ści w y b o ru śro d k ó w d z ia ła n ia . N ie s p e ł­ n i a t u fu n k c ji ju ry s d y k c y jn e j, a le o rg a n iz u ją c ą , tz n . e w e n tu a ln a d e c y z ja a d ­ m in is tr a c y jn a m a c h a r a k t e r p o m o c n ic z y alb o z a b e z p ie c z a ty lk o in te r e s y s tro n . S tą d n ie k tó r y m p o d m io to m a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j p r z y z n a je się t a k ­ że osobow ość p r a w n ą i c z a s e m sa m o d z ie ln o ś ć m a ją tk o w ą , g o s p o d a rc z ą i fi­ n a n s o w ą . O z n a c z a to , że o r g a n y a d m in is tr a c y jn e d z ia ła ją n ie ty lk o n a p o d ­ s ta w ie p r a w a , a le t a k ż e w g r a n ic a c h p r a w a . N ie z a k łó c a to s t a n d a r d u p a ń s tw a d e m o k ra ty c z n e g o i p ra w o rz ą d n e g o , w k tó r y m a d m in is tr a c ja p u ­ b lic z n a j e s t z w ią z a n a p ra w e m , bo w y k o n y w a n ie z a d a ń p u b lic z n y c h n ie m oże o d b y w a ć się p o z a p ra w e m .

N a p ła s z c z y ź n ie re g la m e n ta c y jn o -p o rz ą d k o w e j, ta m , g d z ie d o ch o d zi do in g e r e n c ji w p r a w a c z ło w ie k a lu b s fe ry p r z y z n a n y c h u p rz e d n io u p r a w n ie ń , o r g a n y a d m in is tr a c y jn e w in n y p o s ia d a ć szczegółow e u p o w a ż n ie n ia u s ta w o ­ w e, w s k a z u ją c e n a s t a n fa k ty c z n y (h ip o te z ę ), w k tó r y m m o g ą p o d ją ć k o n k r e t­ n ą c zy n n o ść, z a k r e s , fo rm ę i c h a r a k t e r p r a w n y teg o d z ia ła n ia . O d b y w a się to g łó w n ie p rz e z w y d a w a n ie ro z m a ity c h a k tó w p r a w n y c h g e n e r a ln y c h (a k tó w n o rm a ty w n y c h ) o ra z in d y w id u a ln y c h (a k tó w a d m in is tra c y jn y c h ), co o z n a c z a , że o rg a n y a d m in is tr a c y jn e s ta n o w ią i/lu b s to s u ją p r z e p is y p ra w a .

W n ie k tó r y c h s y tu a c ja c h p ra w o a d m in is tr a c y jn e n ie w ią ż e b e z w z g lę d n ie , a le p o z o s ta w ia s a m y m o rg a n o m w ła d z ę d y s k r e c jo n a ln ą co do o cen y dow odów w d o ta r c iu do p r a w d y m a te r ia ln e j lu b te ż w i n te r p r e ta c ji p rz e p is ó w p r a w a , a w re sz c ie n a w e t co do sa m e j p o tr z e b y o k r e ś le n ia s k u t k u p ra w n e g o . To o s ta tn ie u p r a w n ie n ie o rg a n ó w a d m in is tr a c y jn y c h n a z y w a n e j e s t u z n a n ie m a d m in is tr a c y jn y m . N a p ła s z c z y ź n ie z a ś d z ia ła ln o ś c i o r g a n iz a to r s k ie j - ta m , g d z ie a d m in is tr a c ja w y k o rz y s tu je u p r a w n ie n ia , k tó r e t a k sa m o p r z y s łu g u ją o b y w a te lo m czy ic h o rg a n iz a c jo m sp o łe c z n y m , b ą d ź oso b o m p r a w a cy w iln eg o - p r z e p is y u p o w a ż n ia ją c e j ą do d z ia ła n ia s ą o g ó ln iejsze. Tu a d m in is tr a c ja a k ty w iz u je się n ie ty lk o p rz e z o r g a n y a d m in is tr a c y jn e , a le ta k ż e p rz e z p o ­ sz c z e g ó ln y c h fu n k c jo n a riu s z y , a p r a w a z a s a d n ic z o się n ie s to s u je , ra c z e j t y l ­

ko tw o rz y i p r z e s tr z e g a . A d m in is tr a c ja m a p r z y ty m w y k a z y w a ć in ic ja ty w ę w ła s n ą , bo je j r o la n ie o g r a n ic z a się do w y d a w a n ia a k tó w p ra w n y c h , lecz ch o d zi t u p rz e d e w s z y s tk im o o s ią g a n ie r e a ln y c h celów s p o łe c z n y c h o ra z z a s p o k a ja n ie zb io ro w y c h p o trz e b lu d n o śc i. W te j p ła s z c z y ź n ie s p ra w y in d y w i­ d u a ln e w y s tę p u ją rz a d k o , b a r d z ie j liczy się d z ia ła n ie og ó ln e i całościow e. S tą d z a k r e s z w ią z a n ia a d m in is tr a c ji p r a w e m j e s t in n y o ra z o d m ie n n a j e s t s a m a te c h n ic z n a s tr o n a p rz e p is ó w p r a w a a d m in is tra c y jn e g o . P ra w o s tw a r z a t u ra c z e j r a m y do r o z w ija n ia tw ó rc z e j d z ia ła ln o ś c i, a n iż e li d a je do r ę k i k o n ­ k r e tn e i n s t r u m e n t y p ra w n e .

W te j sfe rz e , a le ta k ż e i p r z y re a liz a c ji in n y c h z a d a ń p u b lic z n y c h a d m in i­ s tr a c ja m a k ie ro w a ć się d o b re m w sp ó ln y m , k tó r e w p r z e p is a c h p r a w a a d m i­ n is tra c y jn e g o p rz y jm u je p o s ta ć i n t e r e s u p u b lic z n e g o . Ś c iśle r o z u m ia n a a d m i­ n i s tr a c ja p u b lic z n a m a je d n a k o g ra n ic z o n e m o ż liw o ści id e n ty fik a c ji p o trz e b i k o rzy ści s k ła d a ją c y c h się n a w y stę p u ją c e w d a n y m m ie jsc u i cz a sie w ym ogi in te r e s u p u b liczn eg o (je d y n ie w r a m a c h u z n a n ia a d m in is tra c y jn e g o i i n t e r p r e ­ ta c ji p rz e p isó w p ra w a ). C zy n i to, a cz k o lw iek n ie w y czerp u jąco , u sta w o d a w c a .

N a w e t z e ty m o lo g ii t e r m i n u a d m in is tr a r e w y n ik a , że a d m in is tr a c ja m a re a liz o w a ć cele u s t a l a n e p o z a je j s t r u k t u r a m i . S tą d te ż w d z isie jsz e j a d m in i­ s tr a c ji p u b lic z n e j w y s tę p u je n ie ty lk o k o m p o n e n t b iu r o k r a ty c z n y ( u r z ę d n i­ czy), a le a k ty w n a p o z o s ta je w a r s tw a p o lity c z n a - o r g a n y i c ia ła p r z e d s ta w i­ c ie ls k ie (d e m o k ra ty c z n e ). M is ja w sp ó łc z e sn e j a d m in is tr a c ji n ie p o le g a ty lk o n a re a liz a c ji z a d a ń p u b lic z n y c h (m .in . p rz e z im p le m e n ta c ję u s ta w ) , a le w y ­ p e łn ia się ta k ż e w p ro c e s a c h w s p o m a g a n ia e g z e k u ty w y p o lity c z n e j, czy w ę ­ ziej - p r o g r a m o w a n ia d z ia ła ń w p o sz c z e g ó ln y c h d z ie d z in a c h a d m in is tra c ji.

K la s y c z n ie r o z u m ia n a a d m in is tr a c ja b y ła je d y n ie s łu g ą p r a w a , a s p ra w o ­ w a n ie w ła d z y o d b y w ało się p rz e d e w s z y s tk im w p a r la m e n ta c h , k tó r e p o s ia ­ d a ły m oc s ta n o w ie n ia p r a w a p o w sz e c h n e g o . W XX w. n a s tą p iło w y ra ź n e o g ra n ic z e n ie ic h ro li, sp ro w a d z o n o je do p e łn ie n ia fu n k c ji p ra w o tw ó rc z y c h , g łó w n ie z in ic ja ty w y r z ą d u o ra z k o n tr o ln y c h w z g lę d e m n ieg o . F a k ty c z n e r z ą d z e n ie z n a la z ło się b o w ie m w g e s tii g a b in e tó w , k tó r e w y p o sa ż o n e w z a p le ­ cze m e ry to r y c z n e ( a d m in is tr a c y jn e ) u r u c h a m ia ły o d p o w ie d n ie p ro c e sy d ecy ­ zy jn e. R o z w in ę ły się te ż sp e c y fic z n e in s t r u m e n t y p o lity k i r z ą d u w p o s ta c i p r a w o tw ó r s tw a d e le g o w a n e g o czy n a w e t p r a w a do w y d a w a n ia d e k re tó w . P o z a ty m g a b in e to m z a c z ę ła z b ie g ie m c z a s u p o d le g a ć n a z a s a d z ie w y łą c z n o ­ ści s p o r a część a d m in is tr a c ji p a ń s tw o w e j, w obec k tó re j z y s k a ły u p r a w n ie n ia k ie ro w n ic z e i n a d z o rc z e , w p o s ta c i śro d k ó w p ra w n y c h , słu ż b o w y c h , p e r s o n a l­ n y c h i b u d ż e to w y c h .

S ta ło się to p rz y c z y n ą ro z w o ju ź ró d e ł p r a w a i k ie ro w n ic tw a w e w n ę tr z n e ­ go. W y s ta rc z a ją c y m ty tu łe m do w y d a w a n ia ta k ic h a k tó w j e s t w y ższe m iejsce w h ie r a r c h ii o rg a n ó w a d m in is tr a c ji rz ą d o w e j. Z p o w y ż sz y c h p rz y c z y n w y k la ­ ro w a ła się ta k ż e z a s a d a p r z y p is a n ia o d p o w ie d z ia ln o śc i z a d z ia ła n ia te j a d m i­ n is tr a c ji z a ró w n o g a b in e to w i - k o m p le k so w e j, j a k i szefow i r z ą d u - z a p

ia-„ Differentia specifica” współczesnego prawa administracyjnego

₄₁₇

s tu n ó w o rg a n ó w a d m in is tr a c ji rz ą d o w e j i p o z o s ta ły p e rs o n e l, czy m in is tr o m sto ją c y m n a czele re s o rtó w - z a k r e o w a n ie i r e a liz a c ję p o lity k i r z ą d u w ty c h d z ie d z in a c h .

I s tn ie ją c y je s z c z e g d z ie n ie g d z ie w p ołow ie X IX w. z a r z ą d lo k a ln y z o sta ł w łą c z o n y w s y s te m p a ń stw o w y . N ie s ta n o w ił o n je d n a k d o m e n y a d m in is tr a c ji p a ń s tw o w e j. O b o k n ie j fu n k c jo n o w a ł b o w ie m s a m o r z ą d te r y to r ia ln y , w r a ­ m a c h k tó re g o w y k re o w a n e p rz y u d z ia le sp o łeczn o ści m iejsco w ej o rg a n y z a ­ r z ą d z a ją c e (w y b ó r in p le n o lu b ty lk o o p in ia -z g o d a p r z y n o m in a c ja c h r z ą d o ­ w y c h ) z a ł a t w i a ł y l o k a l n e s p r a w y a d m i n i s t r a c y j n e . Z b i e g i e m c z a s u z g r o m a d z e n ia m ie s z k a ń c ó w z o s ta ły p rz e k s z ta łc o n e w o b ie ra ln e ra d y , k tó r e za c z ęły k ie ro w a ć p r a c ą o rg a n ó w z a rz ą d z a ją c y c h , a te o s ta tn ie s ta ły się ró w ­ n ie ż ic h w ła s n y m i a p a r a t a m i w y k o n a w c z y m i, k tó r e ob o k s p r a w m iejsc o w y ch z a c z ęły re a liz o w a ć ró w n ie ż z a d a n ia p a ń s tw o w e w y n ik a ją c e z u sta w .

O ile w sfe rz e s p r a w w ła s n y c h d e c y d u ją c y głos p o s ia d a ła r a d a , o ty le w s fe rz e z a d a ń zle c o n y c h k o m p e te n c ja b y ła p r z y p is y w a n a z z a s a d y do o r g a ­ n ó w z a rz ą d z a ją c o -w y k o n a w c z y c h . O z n a c z a ło to , że z a d a n ia zleco n e n ie b y ły w y k o n y w a n e w im ie n iu i n a rz e c z m ie sz k a ń c ó w , a le s k u tk i ic h w y k o n y w a n ia o b c ią ż a ły p a ń s tw o j a k o ta k ie . D o ty c z y ło to g łó w n ie z a ł a t w i a n i a s p r a w w d ro d z e a k tó w in d y w id u a ln y c h czy s to s o w a n ia p r z y m u s u p a ń stw o w e g o . S a m o rz ą d te r y to r ia ln y m ia ł b yć w sw ej n a t u r a l n e j isto c ie o d p o w ie d z ia ln y za n ie w ła d c z e z a s p o k a ja n ie zb io ro w y c h p o trz e b m ie sz k a ń c ó w , św ia d c z y ć r o z m a ­ ite u s łu g i k o m u n a ln e ( m a te r ia ln e - p r z e d s ię b io r s tw a i n ie m a te r ia ln e - z a ­ k ła d y ) czy u d o s tę p n ia ć d o b ra ogólnego u ż y tk u lu b u r z ą d z e n ia u ż y te c z n o śc i p u b lic z n e j, p o k ry w a ją c sw oje w y d a tk i ze śro d k ó w fin a n s o w y c h p o ch o d z ą c y ch od sp o łec zn o ści, n a rz ecz k tó re j d z ia ła ł.

S a m o rz ą d te r y to r ia ln y n ie b y ł j e d n a k p r o s ty m k o n ty n u a to r e m w c z e ś n ie j­ szego z a r z ą d u lo k a ln e g o . N ie d z ia ła ł w sp o só b o d rę b n y od p a ń s tw a , a le w r a m a c h p a ń s tw a . Z a k re s p o w ie rz o n e j o d p o w ie d z ia ln o śc i z a s p r a w y m ie j­ scow e p r e d e s ty n o w a ł go do d z ia ła ń , k tó r e m ia ły p rz y n o s ić r e a ln e k o rz y śc i d la m ie sz k a ń c ó w , p rz e z co z w ią z a n ie p r a w e m b y ło lu ź n ie js z e . M ia ł to je d n a k czy n ić w o p a rc iu o u s ta w y , z d b a ło ś c ią o ic h p r z e s tr z e g a n ie . N ie b y ła to sw o b o d a p o d o b n a do w o ln o ści, k t ó r ą p o s ia d a ją o b y w a te le , a le b y ła to s a m o ­ d z ie ln o ść o z n a c z a ją c a b r a k fo rm a ln e j p o d le g ło śc i o rg a n o m a d m in is tr a c ji r z ą ­ dow ej. R o la o rg a n ó w p a ń s tw o w y c h w f u n k c jo n o w a n iu s a m o r z ą d u b y ła j e d ­ n a k d u ż a i s p r o w a d z a ła się do p e łn ie n ia ro li s t r a ż n i k a p ra w o rz ą d n o ś c i. W ty m c e lu o rg a n y a d m in is tr a c ji rz ą d o w e j u z y s k a ły u p r a w ie n ia k a s a to r y jn e w z g lę d e m u c h w a ł o b ie ra ln y c h r a d o ra z in n e ś r o d k i k o ry g u ją c e i w s p o m a g a ją ­ ce d z ia ła n ia o rg a n ó w sa m o rz ą d o w y c h . Z p rz y c z y n n a t u r a l n y c h s z e rs z y z a ­ k r e s n a d z o r u p a ń s tw o w e g o d o ty czy ł w y k o n y w a n ia z a d a ń zleco n y ch , bo c h o ­ dziło n ie ty lk o o le g a ln o ść , a le i n a le ż y tą s ta r a n n o ś ć . O d p o w ie d z ią n a p ro c e sy n a c jo n a liz a c y jn e m n ie jsz o śc i n a ro d o w y c h , e t ­ n ic z n y c h , w y z n a n io w y c h , a ta k ż e d y sp ro p o rc je w ro z w o ju te r y to r ió w pod

k ą te m d e m o g ra fic z n y m , k u ltu r o w y m i g o sp o d a rc z y m b y ła ro z b u d o w a w ła d z sa m o rz ą d o w y c h . O b o k s a m o r z ą d u lo k a ln e g o za c z ęto p o d w p ły w e m te n d e n c ji re g io n a lis ty c z n y c h i f e d e ra c y jn y c h p o w o ły w ać je g o w y ższe poziom y. R o z b u d o ­ w a s t r u k t u r a l n a s z ła w n ie k tó r y c h w p a ń s tw a c h ze z w ię k s z e n ie m u p o d m io ­ to w ie n ia w s p ó ln o t te r y to r ia ln y c h , k tó r e - ob o k d o ty c h c z a so w y c h u p r a w n ie ń do w y k o n y w a n ia a d m in is tr a c ji ( d e c e n tra liz a c ja ) - u z y s k iw a ły p ra w o do s t a ­ n o w ie n ia p rz e p is ó w r a n g i u s ta w y (a u to n o m ia ). O b o k p a ń s tw je d n o lity c h , t a ­ k ic h j a k F r a n c ja , fu n k c jo n o w a ły p a ń s tw a zw ią z k o w e , n p . N iem cy. J e s t to w a ż n e , g dyż ob o k o rg a n ó w w ła d z y w y k o n a w c z e j i a d m in is tr a c ji p a ń s tw o w e j n a s z c z e b lu c e n tr a ln y m ( a d m in is tr a c ja fe d e r a ln a ) i s tn ie ją w t a k im p a ń s tw ie re g io n y (k ra je ) s ta n o w ią c e w ła s n e p r z e p is y p r a w a a d m in is tr a c y jn e g o o ra z m a ją c e o d rę b n e a p a r a t y a d m in is tr a c y jn e i c z ę sto ta k ż e sąd o w e.

D a ls z e p ro c e sy g lo b a liz a c ji i e u ro p e iz a c ji spow odow ały, że p ra w o a d m in i­ s tr a c y jn e w y c h o d z i c o ra z częściej z r a m p o r z ą d k u p a ń stw o w e g o . Z je d n e j s tr o n y j e s t z a u w a ż a ln y w p ły w ró ż n e g o r o d z a ju o rg a n iz a c ji, k tó ry c h o rg a n y b ą d ź to w y k o n u ją c u p r a w n ie n ia p o w ie rz o n e im p rz e z p a ń s tw a do w sp ó ln e j re a liz a c ji, b ą d ź te ż z a c ie ś n ia ją c w s p ó łp ra c ę m ię d z y n a ro d o w ą , tw o r z ą s t a n ­ d a r d y i z a s a d y z a s tę p u ją c e c z a s e m ź ró d ła p r a w a k ra jo w e g o . O z n a c z a to , że p ra w o a d m in is tr a c y jn e p o d le g a p ro c e so m in te r n a c jo n a liz a c ji, choć a d m in i­ s tr a c je p o sz c z e g ó ln y c h p a ń s tw d a le j d z ia ła ją n a p o d s ta w ie u s ta w , a le w c o raz w ię k s z y m z a k re s ie s ą a n g a ż o w a n e w re a liz a c ję p o n a d p a ń s tw o w y c h i w sp ó ln o ­ to w y ch re g u la c ji p ra w n y c h . W k o n se k w e n c ji w s y s te m ie źró d e ł p r a w a a d m in i­ stra c y jn e g o , o p ie ra ją c y m się d o ty c h c z a s n a h ie r a r c h ii k ra jo w y c h a k tó w n o r m a ­ ty w n y c h , u ja w n ia ją się z e w n ę trz n e s k ła d n ik i ja k o śc io w e , ro d z ą c e o c z e k iw a n ia lu b n a w e t p o w in n o śc i w z g lę d e m k ra jo w y c h a d m in is tr a c ji p u b lic z n y c h . O rg a n y a d m in is tr a c y jn e k o o p e ru ją c y c h p a ń s tw tw o r z ą c o ra z częściej o d ­ rę b n y i sp ó jn y p o n a d n a ro d o w y u k ła d - m o że je s z c z e n ie o rg a n iz a c y jn y , a le z p e w n o ś c ią fu n k c jo n a ln y . U k ła d t a k i m a n a jc z ę śc ie j s t r u k t u r ę siecio w ą, b ę ­ d ą c ą z a p rz e c z e n ie m h ie r a r c h ii p a ń s tw o w e j, a k c e n tu ją c ą sa m o d z ie ln o ś ć o r g a ­ n ó w k ra jo w y c h - je d y n ie z w io d ą c ą r o lą o r g a n u p o n a d n a ro d o w e g o . P o ja w ia się z w ła sz c z a w U n ii E u ro p e js k ie j p o jęcie w sp ó ln e j p r z e s tr z e n i a d m i n i s t r a ­ cy jn ej, tw o rz o n e j z a ró w n o p rz e z in s ty tu c je i a g e n c je U n ii, w szczeg ó ln o ści K o m isję E u r o p e js k ą , j a k i te k ra jo w e o r g a n y a d m in is tr a c y jn e , k tó r e b e z p o ­ ś re d n io s to s u ją p ra w o w sp ó ln o to w e.

N ie w s z y s tk ie je d n a k z o b o w ią z a n ia m ię d z y n a ro d o w e z a c ią g n ię te w r a ­ m a c h u c z e s tn ic tw a P o ls k i w o rg a n iz a c ja c h e u ro p e js k ic h p r z e k ła d a ją się n a p u b lic z n e p r a w a p o d m io to w e. M im o że w w ię k szo ści w sp ó łc z e sn y c h p a ń s tw p rz y jm u je się z a s a d ę p rz y c h y ln o śc i w obec p r a w a m ięd zy n aro d o w eg o , to b e zp o ­ ś re d n ie u p r a w n ie n ia d la o b y w a te li p o lsk ic h m o g ą ro d zić ty lk o n ie k tó re t r a k t a ­ ty, k o n w en cje, k a rty , p a k ty - ra ty fik o w a n e u m o w y m ię d z y n a ro d o w e . P o z o sta łe ź ró d ła p r a w a m ięd z y n a ro d o w e g o (m .in . ogólne z a s a d y p r a w a u z n a n e p rzez n a r o d y ś w ia ta , zw yczaje m ię d z y n a ro d o w e , u c h w a ły o rg a n iz a c ji i k o n fe re n c ji

„ Differentia specifica” współczesnego prawa administracyjnego

₄₁₉

m ię d z y n a ro d o w y c h , o rz e c z n ic tw o są d ó w i tr y b u n a łó w m ię d z y n a ro d o w y c h ) w ią ż ą p a ń s tw o ty lk o w s to s u n k a c h z e w n ę trz n y c h . D la sw ej im p le m e n ta c ji w y m a g a ją n o w e liz a c ji p o r z ą d k u k ra jo w e g o czy z m ia n y p r a k ty k i o rg a n ó w p a ń s tw o w y c h - o d m ie n n ie n iż r a ty f ik o w a n a u m o w a m ię d z y n a ro d o w a , k tó r a z c h w ilą je j p ro m u lg a c ji w k ra jo w y m d z ie n n ik u p u b lik a c y jn y m s ta n o w i część ź ró d e ł p r a w a o b o w iązu jąceg o w p a ń s tw ie . W z m a c n ia to w sp ó łc z e śn ie o b o w ią­ z u ją c a z a s a d a b e z p o śre d n ie g o s k u tk u u m o w y m ię d z y n a ro d o w e j, co o z n a c z a, że o b o w iązy w an ie ta k ie j u m o w y m ię d z y n a ro d o w e j w e w n ą tr z p a ń s tw a n ie m oże b y ć u z a le ż n io n e od w y d a n ia o d rę b n e j u s ta w y w p ro w a d z a ją c e j j ą w życie. Z p e r s p e k ty w y a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j d a n e g o p a ń s tw a p o ja w ia się p r o ­ b le m s to s o w a n ia ta k ie j u m o w y w p ra k ty c e . D la re a liz a c ji z a d a ń p u b lic z n y c h w y m a g a n a j e s t p o d s ta w a p r a w n a w y n ik a ją c a z u sta w y . W s y tu a c ji, k ie d y z a u w a ż a ln a j e s t l i t e r a l n a k o liz ja m ię d z y ty m i p r z e p is a m i, to p rz e z k o n s t y t u ­ c y jn ą w ła śc iw o ść T r y b u n a łu K o n s ty tu c y jn e g o do o r z e k a n ia o sp rz e c z n o śc i m ię d z y ró ż n e g o r o d z a ju a k ta m i n o rm a ty w n y m i, o r g a n y a d m in is tr a c y jn e s ą w z a s a d z ie u w o ln io n e od f o rm u ło w a n ia o cen p o d a d r e s e m o b o w ią z u ją c eg o p r a w a - z p r a w e m się p rz e c ie ż n ie d y s k u tu je . N ie c h a r a k te r y z u ją się one n ie z a w is ło ś c ią s ę d z io w s k ą i m .in . n ie m o g ą w y s tę p o w a ć z p y ta n ia m i p re ju d y - c ja ln y m i do T ry b u n a łu K o n sty tu c y jn e g o , p rz e z co p o d le g a ją za ró w n o a k to m o r a n d z e u s ta w y (głów nie K o n s ty tu c ja RP, u s ta w y zw ykłe, ra ty fik o w a n e u m o ­ w y m ięd zy n aro d o w e), j a k i p rz e p iso m p o d u sta w o w y m (głów nie ro z p o rz ą d ze n ia , a k ty p ra w a m iejscow ego), czy n a w e t a k to m k ie ro w n ic tw a w e w n ę trz n e g o (głów ­ n ie u ch w ały , z a rz ą d z e n ia , s ta tu ty , re g u la m in y , in s tru k c je ). W m n ie js z y m s to p ­ n i u d e te r m in u je d z ia ła ln o ś ć o rg a n ó w a d m in is tr a c y jn y c h o rz e c z n ictw o s ą d o ­ w e, k tó r e w ią ż e co do z a s a d y w k o n k r e tn e j s p ra w ie . P o d o b n ie p iś m ie n n ic tw o , k tó r e m o ż n a u z n a ć z a w s k a z a n ia w iedzy. O rg a n y a d m in is tr a c y jn e k rę p o w a n e m o g ą b y ć ta k ż e p la n a m i, p r o g r a m a m i, w y ty c z n y m i, u z g o d n ie n ia m i, k o o rd y ­ n a t a m i czy p o le c e n ia m i, z k tó ry c h w y n ik a ją n o rm y p o s tę p o w a n ia o c h a r a k t e ­ rz e b a r d z ie j in d y w id u a ln y m i k o n k r e tn y m , p rz e z co j e s t to b a r d z ie j s fe ra s to s o w a n ia p r a w a n iż je g o s ta n o w ie n ia . Z w ła sz c z a te o s ta tn ie p o d s ta w y w ią ż ą n ie ty lk o o rg a n y a d m in is tr a c y jn e , a le i u rz ę d n ik ó w . W sz y sc y o n i r a z e m s ta n o w ią s łu ż b ę p u b lic z n ą , k tó r a d zieli się n a sp o łe c z n ą i zaw o d o w ą. S p o łe c z n ą s łu ż b ę p u b lic z n ą s ta n o w ią p rz e d e w s z y s tk im w y b ie ra ln i p rz e d s ta w ic ie le do o rg a n ó w a d m in is tr a c y jn y c h i tzw. u r z ę d n ic y h o n o ro w i - b e z w y n a g ro d z e n ia . Z a w o d o w ą s łu ż b ę p u b lic z n ą tw o ­ r z ą n a to m ia s t: 1) oso b y n o m in o w a n e (p o w o ły w a n e lu b - rz a d z ie j - m ia n o w a ­ n e ) do p e łn ie n ia fu n k c ji o rg a n ó w a d m in is tra c y jn y c h ; 2) oso b y m ia n o w a n e n a u rz ę d n ik ó w ; 3) oso b y z a tr u d n io n e n a p o d s ta w ie u m o w y o p ra c ę ; 4) w y ją tk o ­ wo, oso b y w y k o n u ją c e n ie k tó r e c z y n n o śc i u rz ę d o w e zleco n e im n a p o d s ta w ie u m o w y c y w iln o p ra w n e j.

O d ró ż n ie n ie o rg a n ó w a d m in is tr a c y jn y c h od u r z ę d n ik ó w j e s t o ty le i s t o t ­ n e , że ci o s ta tn i w z a s a d z ie n ie p o s ia d a ją u p r a w n ie ń w ła s n y c h . W sz y stk o , co

cz y n ią , j e s t u z a le ż n io n e od p o d z ia łu u s ta w o w y c h u p r a w n ie ń o r g a n u a d m in i­ s tra c y jn e g o , bo je g o c e c h ą k o n s ty tu ty w n ą j e s t p o s ia d a n ie w ła sn e g o p ra w n e g o z a k r e s u d z ia ła n ia . In a c z e j m ó w iąc, w y k o n y w a n ie z a d a ń p u b lic z n y c h , z w ła s z ­ cza ty c h , k tó r e p o le g a ją n a w y d a w a n iu a k tó w p r a w n y c h , o d b y w a się p rz e z o r g a n y a d m in is tr a c y jn e , n a k tó r y c h s k o n c e n tro w a n e z o s ta ły k o m p e te n c je . R o lą u rz ę d n ik ó w j e s t z a p e w n ie n ie o b słu g i r e f e r e n d a r s k ie j i k a n c e la ry jn e j lu b d z ia ła n ie w z a s tę p s tw ie o r g a n u - z je g o w y ra ź n e g o u p o w a ż n ie n ia . S tą d te ż n a jc z ę śc ie j o r g a n e m a d m in is tr a c y jn y m j e s t k ie ro w n ik je d n o s tk i o r g a n iz a c y j­ n ej ( u r z ę d u a d m in is tra c y jn e g o ). N ie m n ie j j e d n a k z d a r z a się , że do p e w n y c h p r z e w id z ia n y c h u s t a w ą w y ­ b r a n y c h s ta n o w is k p ra c y lu b c ia ł k o le g ia ln y c h fu n k c jo n u ją c y c h w je d n o s tc e o rg a n iz a c y jn e j z o s ta ją p r z y p is a n e u p r a w n ie n ia u s ta w o w e . B ę d ą to ró w n ie ż s a m o d z ie ln e m o n o k r a ty c z n e lu b k o le g ia ln e o rg a n y a d m in is tr a c y jn e o w ła ­ sn y c h , s a m o is tn y c h k o m p e te n c ja c h . O c zy w iście t a k i o r g a n od s tr o n y s łu ż b o ­ w ej p o z o s ta je d a le j p o d le g ły k ie r o w n ik o w i j e d n o s t k i o r g a n iz a c y jn e j, a le w s p r a w a c h w y d a w a n ia a k tó w p r a w n y c h (n p . d ecy zji a d m in is tra c y jn y c h ) s ą to d w a o d rę b n e , ró w n o rz ę d n e i c z ęsto w s p ó łd z ia ła ją c e o r g a n y a d m in is tr a c y j­ n e. N ie p o s ia d a ją je d n a k ta k ie g o c h a r a k t e r u ró ż n e g o r o d z a ju o rg a n y w e ­ w n ę tr z n e i d o ra d c z e (k o m isje czy p e łn o m o c n ic y p o w o ły w a n i p rz e z k ie r o w n i­ k a ), k tó r y c h w ła śc iw o ść j e s t p o c h o d n ą r e p a r ty c ji z a d a ń . O b o k fo rm y u s ta w y p o d s ta w ą k o m p e te n c ji m o że b y ć je d y n ie p o ro z u m ie n ie a d m in is tr a c y jn e z a ­ w ie r a n e p rz e z co n a jm n ie j d w a n ie z a le ż n e o r g a n y a d m in is tr a c y jn e , a d o ty ­ czące w sp ó ln e g o w y k o n y w a n ia lu b p o d z le c a n ia z a d a ń . W y ją tk ie m od z a s a d y n ie p rz e n o s z a ln o ś c i (o c h ro n y ) k o m p e te n c ji j e s t ta k ż e je j d e w o lu c ja i e w e n tu a l­ n a d e le g a c ja , w s k u te k w y łą c z e n ia o r g a n u a d m in is tr a c y jn e g o ze w z g lę d u n a p o trz e b ę z a c h o w a n ia n e u tr a ln e g o s to s u n k u do s p r a w i osób.

Ź ró d łe m u p r a w n ie ń , a le ju ż p o c h o d n y c h , m o że b y ć ta k ż e p ełn o m o c n ic tw o a d m in is tr a c y jn e , s t a t u t lu b r e g u la m in o rg a n iz a c y jn y , z ty m z a s tr z e ż e n ie m , że z m ia n a n a s ta n o w is k u o r g a n u n ie m a w p ły w u n a m oc o b o w ią z u ją c ą d o k o ­ n a n y c h ju ż c z y n n o śc i ( z a s a d a c ią g ło śc i o r g a n u a d m in is tra c y jn e g o ). U p r a w ­ n ie n ia n ie s ą b o w ie m p r z y p is a n e do oso b y im ie n n ie o z n a c z o n ej lu b g ru p y osób, a le a b s tr a k c y jn ie i bezosobow o u ję te g o w p r z e p is a c h p r a w a o r g a n u a d m in is tra c y jn e g o , czy li p e w n e j k o n s tr u k c ji p ra w n e j.

P rz e z o rg a n y a d m in is tr a c y jn e n a le ż y ta k ż e ro z u m ie ć o rg a n y oso b y p r a ­ w a p u b lic z n e g o . T a k ą o so b ą j e s t p a ń s tw o i o d rę b n e od p a ń s tw a s a m o d z ie ln e p o d m io ty (d z ia ła ją c e w im ie n iu w ła s n y m i n a w ła s n ą rz ecz) p o w o ła n e u s ta w ą do w y k o n y w a n ia z a d a ń p u b lic z n y c h , j a k n p . je d n o s tk i s a m o r z ą d u t e r y t o r i a l ­ n e g o , s a m o r z ą d y s p e c ja ln e p o w o ły w a n e d la w o ln y c h z a w o d ó w lu b g ru p p rz e d s ię b io rc ó w alb o m n ie js z o ś c i n a ro d o w y c h i e tn ic z n y c h , z a k ła d y a d m in i­ s tr a c y jn e , p r z e d s ię b io r s tw a p u b lic z n e , fu n d a c je p r a w a p u b lic z n e g o , a g e n c je p a ń s tw o w e , p a ń s tw o w e f u n d u s z e celow e, n ie k tó r e in n e p a ń s tw o w e oso b y p r a w n e i p a ń s tw o w e je d n o s t k i o r g a n iz a c y jn e p o d le g łe lu b n a d z o r o w a n e

„Differentia specifica” współczesnego prawa administracyjnego

₄₂₁

p rz e z P r e z e s a R a d y M in is tró w lu b w ła śc iw e g o m in is tr a . U s ta w o w y z a k re s d z ia ła n ia p r z y p is a n y j e s t do ta k ie j osoby, a n ie o rg a n ó w j ą r e p r e z e n tu ją c y c h , g d y ż ty c h j e s t co n a jm n ie j k ilk a , c z a s e m n a w e t o z m ie n n e j o b sa d z ie p e r s o n a l­ n e j, n p . s k ła d y o rz e k a ją c e sa m o rz ą d o w e g o k o le g iu m odw oław czego.

U s ta w a u s tro jo w a w p ro w a d z a zazw yczaj ta k ż e sp e c ja ln e re g u ły k o lizy jn e, k tó re fo rm u łu ją z a s a d y p ie rw s z e ń s tw a w re a liz a c ji z a d a ń p o m ięd zy o so b am i p r a w a p u b liczn eg o o ra z p o m ięd zy p o szczeg ó ln y m i o rg a n a m i k o n k re tn e j osoby. T e c h n ik i le g isla c y jn e m o g ą b yć ró żn e: od z a m k n ię ty c h k a ta lo g ó w s p ra w (tzw. e n u m e ra c ja p o z y ty w n a ) do k la u z u l g e n e ra ln y c h i w y licz eń p rz y k ład o w y ch .

W y k o n y w a n ie w ię k sz o śc i z a d a ń p u b lic z n y c h w y m a g a a k ty w n o ś c i o r g a ­ n ó w a d m in is tra c y jn y c h . N ie k tó ry c h je d n a k a d m in is tr a c ja p u b lic z n a n ie w y ­ k o n u je z a p o m o c ą o rg a n ó w a d m in is tr a c y jn y c h , lecz fu n k c jo n a riu s z y . N ie d z ia ła ją o n i w te d y w z a s tę p s tw ie o rg a n ó w a d m in is tr a c y jn y c h , a le w im ie n iu w ła s n y m , a lb o w ie m to w y łą c z n ie im u s t a w a p o w ie rz a p o szc z e g ó ln e u p r a w ­ n ie n ia . G łó w n a fu n k c ja k ie r o w n ik a u r z ę d u p r z e ja w ia się w te d y w o rg a n iz a c ji p ra c y p o d le g łe g o z e s p o łu s a m o d z ie ln y c h fu n k c jo n a r iu s z y - od s tr o n y m e r y to ­ ry c z n e j j e s t o n „ p ie rw s z y m w ś r ó d r ó w n y c h ”. Z a z w y c z a j j e d n a k u s ta w y w z m a c n ia ją je g o pozycję p r a w n ą , p o w ie rz a ją c m u d o d a tk o w e u p r a w n ie n ia , p rz e z co j e s t n ie ty lk o fu n k c jo n a r iu s z e m i k ie ro w n ik ie m , a le ró w n ie ż o d r ę b ­ n y m o rg a n e m a d m in is tr a c y jn y m o sz c z e g ó ln y c h u p o w a ż n ie n ia c h . N a ta k ie j z a s a d z ie fu n k c jo n u je P o lic ja i in n e s łu ż b y m u n d u ro w e o ra z in s p e k c je s p e c ja l­ n e. T a k i m o d e l fu n k c jo n o w a n ia p r z y jm u ją ta k ż e n ie k tó r e z a k ła d y a d m in i­ s tra c y jn e . W o d e r w a n iu od p o ję c ia o r g a n u a d m in is tr a c y jn e g o o d b y w a się fu n k c jo ­ n o w a n ie a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j n a p o d s ta w ie in n y c h g a łę z i p ra w a . W z a ­ k r e s ie p r a w a p r a c y z a k ła d e m p r a c y j e s t s a m a j e d n o s t k a o r g a n iz a c y jn a (u rz ą d ), a fu n k c je p ra c o d a w c y n ie k o n ie c z n ie w y k o n u je jej k ie ro w n ik . P o d o b ­ n ie n a g r u n c ie p r a w a c y w iln e g o u s ta w o w e u p o w a ż n ie n ia do s k ł a d a n i a o ś w ia d c z e ń w oli w im ie n iu s k a r b u p a ń s tw a , je d n o s te k s a m o r z ą d u t e r y t o r i a l ­ n eg o , p a ń s tw o w y c h i k o m u n a ln y c h osób p r a w n y c h p o s ia d a ją ró w n ie ż osoby n ie p e łn ią c e fu n k c ji o rg a n ó w a d m in is tr a c y jn y c h . P o s tę p o w a n ie w s p r a w a c h k a r n y c h s k a rb o w y c h p ro w a d z i u r z ą d sk a rb o w y , a n ie je g o n a c z e ln ik . P o d o b ­ n ie w y g lą d a p o s tę p o w a n ie k a r n e lu b w s p r a w a c h o w y k ro c z e n ia . P o d m io te m g o s p o d a r k i b u d ż e to w e j j e s t n a to m ia s t je d n o s tk a o r g a n iz a c y jn a lu b n a w e t s y s te m ta k ic h je d n o s te k . W sz y stk ie te u w a ru n k o w a n ia z m u s z a ją do d y sk u sji n a te m a t k ry te rió w d e lim ita c ji p r a w a ad m in istra c y jn e g o , jego s ta tu s u n o rm a ty w n e g o i m eto d o lo ­ gicznego. Je g o ro la bow iem s ta le w z ra s ta . N ie b ez p rzy czy n y w spółczesne p a ń ­ stw o n a z y w a n e j je s t w lite r a tu r z e p rz e d m io tu p a ń s tw e m a d m in is tra c y jn y m 1.

1 F. Schuppert, Administracja i prawo administracyjne w kooperatywnym państwie admi­

Sum m ary

T h e a r tic le o u tlin e s th e sp ecifics o f to d a y ’s a d m in is tr a tiv e la w - its o rig in s , scope, c h a r a c te r is tic s a n d r e g u la to r y m e th o d s , in r e la tio n to p u b lic a d m in is tr a tio n , a s w e ll a s d e v e lo p m e n t te n d e n c ie s - e s p e c ia lly th o s e lin k e d w ith g lo b a liz a tio n a n d E u r o p e a n iz a tio n p ro c e sse s.