Lokaal volkshuisvestingsbeleid: Coproductie door gemeenten en corporaties

lIklll

.1

Coproductie door

en corporaties

Redactie:

H. Priemus

E. Philipsen

LOKAAL VOLKSHUISVESTINGSBELEID

Coproductie door gemeenten en corporaties

Blbl iotheek TU Delt l

1111I1111111

I.~ 3019656

2392

491

OTB-STUDIEDAGVERSLAG

Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 278 30 05

Fax (015) 278 44 22

E-mail mailbox@otb.tudelft.nl

LOKAAL VOLKSHUISVESTINGSBELEID

Coproductie door gemeenten en corporaties

Redactie: H. Priemus E. Philipsen Bijdragen: H. Priemus

F.M.J. van der Zon D. Hamersma A.M. van Omme A.L. Ouwehand J.G.e.M. Schuyt

De OTB-studiedagverslagen worden uitgegeven door: Delft University Press

Mekelweg 4 2628 CD Delft Tel. (015) 278 32 54 Fax (015) 278 16 61

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BmLIOTHEEK, DEN HAAG Lokaal volkshuisvestingsbeleid

Lokaal volkshuisvestingsbeleid. Coproductie door gemeenten en corporaties / H. Priemus en E. Philipsen (red.) -Delft: Delft University Press. - lIl. - (OTB-studiedagverslag / Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 1387-6945 : 3)

ISBN 90-407-1685-4 NUGI 655

Trefw. : coproductie , volkshuisvestingsbeleid , lokaal

Copyright ~ 1998 by Onderzoeksinstituut OTB

No part of this book may be reproduced in any fonn by print, photoprint, microfilm or any other means, without written pennission from the publisher: Delft University

----~~~---INHOUD

1 INLEIDING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

H. Priemus 2 SAMENWERKING IN HET LOKALE VOLKSHUISVESTINGSBE-LEID . . . .. .. . . 3

F.M.J. van der Zon 3 OP WEG MET HET NATIONAAL PROGRAMMA VOLKSHUISVES-TING: DE AMBITIES VAN DE WONINGCORPORATIES . . . 11

D. Hamersma 3.1 Inleiding. .. . . ... 11 3.2 Inhoud NPV . . . .. . . .. . . 11 3.3 Bottom up . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 12 3.4 Prognosemodel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 13 3.5 NPV als methodiek . . . .. . . 13 3.6 Randvoorwaarden . . . 14

3.7 Nationaal Programma en lokaal beleid. . . . . . . . . . . . . . . .. 15

3.8 Resumé . . . 16

4 GEMEENTELIJK VOLKSHUISVESTINGSBELEID NIEUWE STIJL 17 A.M. van Omme 4.1 Coproducenten... . . . .. . . 17

4.2 Gemeentelijke taken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 18

4.3 Gemeentelijke positie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 18

4.4 Gemeentelijk beleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 19

4.5 Prestatieafspraken . . . 21

4.6 Relatie landelijk beleid . . . .. . . .. 23

4.7 Rol van het Rijk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 24

4.8 Conclusie . . . .. . . .. . 25

5 WAT MOET ER IN EEN VOLKSHUISVESTINGSPLAN ST AAN? .. 27

A.L. Ouwehand 5.1 Volkshuisvesting in ontwikkeling . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 27

5.4 Algemene beleidsvisie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

5.5 Coproductie van volkshuisvestingsbeleid . . . . . . . . . . . . .. 30

5.6 De noodzaak van een volkshuisvestingsplan . . . . . . . . . . . . 31

6 WISSELENDE CONT(R)ACTEN. PRESTATIEAFSPRAKEN TUSSEN GEMEENTE EN CORPORATIES IN EEN ANDER LICHT .. . .... 33

J.G.C.M. Schuyt 6.1 Inleiding. . .. .. . .. . . .. .... .. .. .. .. . . .. . . 33

6.2 Ruimte voor prestaties ... .. . . . .. . . ... . . ... . .. . 34

6.3 Beter zicht op prestaties? . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 35

6.4 Naar een drieluik voor prestaties . . . .. ... . .. .... 37

6.5 Tot slot . ... .. .. . ... .... . .. .. ... ... . .. . .. .. . . 38

7 ORDENING VAN DE VOLKSHUISVESTING; TAKEN VAN GEMEEN-TEN EN CORPORATIES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 D.K.J. Tommel 7.1 Inleiding . . . .. .. ... . . ... . . . .. ... . 39 7.2 Geschiedenis ... .. . .. . . ... ... .. . . .. .. 39 7.3 Verantwoordelijkheden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 7.4 Toezicht ... . . .... ... . . . ... . .. .. .. . . . 41 7.5 Prestatie afspraken .. ... . . . .. . . .. . . ... .. . .. ... 42 7.6 Stedelijke vernieuwing . . . . .. ... .. . . .. ... .. . ... .. 43 7.7 Investeringsvisie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 7.8 Slot .. ... . .. . .. . . .. .. ... . . 44

1

INLEIDING

H. Priemus

Onderzoeksinstituut OTB, TU Delft

De ordening van het volkshuisvestingsbeleid staat thans vooral in het teken van decentralisatie en verzelfstandiging. Maar decentralisatie betekent niet dat de ge-meenten het voor het zeggen hebben en verzelfstandiging betekent niet dat woning-corporaties zomaar hun gang kunnen gaan. En over de relatie tussen gemeente en woningcorporatie zeggen de ordeningsregels van de Nota Heerma opvallend weinig. De praktijk wijst ons echter al een aardig eind de weg en nadere beleidslijnen van staatssecretaris Tommel werpen langzamerhand een helder beeld op de aanpak van het lokaal volkshuisvestingsbeleid.

Gemeenten hebben op het terrein van de volkshuisvesting een regiefunctie: in samen-werking en onderhandeling met anderen (andere gemeenten in de regio, ontwikke-lingsmaatschappijen, bouwondernemers, woonconsumentenorganisaties en vooral: woningcorporaties) komen zij tot beleid.

Bovenstaande thematiek stond centraal op de studiedag "Lokaal volkshuisvestingsbe-leid. Coproductie door gemeenten en corporaties", die op donderdag 4 december 1997 door het Onderzoeksinstituut OTB georganiseerd werd. Tijdens deze studiedag werd vooral ingegaan op de coproductie van lokaal volkshuisvestingsbeleid door gemeenten en woningcorporaties. Integratiekaders daarbij zijn het Nationaal Pro

-gramma Volkshuisvesting, het lokaal enlof regionaal volkshuisvestingsplan en presta-tieafspraken tussen gemeenten en woningcorporaties. Op de achtergrond speelden discussies over kerntaken van gemeentelijk beleid een rol. Aan deze studiedag en deze publicatie ligt een door het Onderzoeksinstituut OTB uitgevoerde enquête onder alle Nederlandse gemeenten ten grondslag. Door middel van deze enquête is getracht inzicht te verkrijgen in de wijze waarop het lokale volkshuisvestingsbeleid in de praktijk gestalte krijgt. De resultaten van de genoemde enquête komen vanzelfspre-kend ook aan de orde in dit studiedagverslag.

In deze publicatie zijn de teksten van alle lezingen opgenomen, die op deze dag zijn gehouden. Allereerst gaat drs. F.M.J. van der Zon (Onderzoeksinstituut OTB) in hoofdstuk 2 in op de resultaten van de hierbovengenoemde enquête onder gemeenten naar het totstandkomen van het huidige lokale volkshuisvestingsbeleid. In hoofdstuk 3 bespreekt drs. D. Hamersma (Nationale Woningraad, Almere) het Nationaal Programma Volkshuisvesting. Mevrouw mr. A.M. van Omme (Vereniging

Neder-landse Gemeenten) gaat in het daarnavolgende hoofdstuk in op het gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid nieuwe stijl: hoe ziet de gemeente haar taken en haar positie in relatie tot die van het Rijk? Wat er allemaal wel en niet in een volkshuisvestings-plan moet voorkomen, doet ir. A.L. Ouwehand (gemeente Rotterdam, dienst Stede-bouw en Volkshuisvesting) in het vijfde hoofdstuk uit de doeken, waarna drs. J.G.C.M. Schuyt (Woningcorporatie SCW, Amersfoort) in hoofdstuk 6 het feno-meen "prestatieovereenkomsten" nader belicht. Ten slotte komt in het laatste hoofd-stuk de staatssecretaris Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer dr. D.K.J. Tommel aan het woord. Hij bespreekt de ordening van de volkshuisvesting en de taken van gemeente en corporaties vanuit het perspectief van het Rijk.

De bijdragen aan deze bundel maken duidelijk dat bij het formuleren en uitvoeren van lokaal volkshuisvestingsbeleid gemeenten en corporaties tot elkaar zijn veroor-deeld. In de praktijk is dat een aanleiding om gezamenlijk tot een creatieve aanpak te komen.

2

SAMENWERKING IN HET LOKALE

VOLKS-HUISVESTINGSBELEID

F.M.J. van der Zon

Onderzoeksinstituut OTB, TU Delft

De volkshuisvestingsordening is in dit decennium radicaal gewijzigd. De effecten van de decentralisatie van het beleid en de verzelfstandiging van de woningcorpora-ties blijken echter niet altijd goed uit te pakken. De wijzigingen in het BBSH in de afgelopen jaren hebben geleid tot een situatie waarin gemeenten en corporaties gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de vorm en inhoud van het lokale volkshuis

-vestingsbeleid. Het maken van een volkshuisvestingsplan door de gemeente en het formuleren van prestatieafspraken tussen gemeenten en corporaties zijn van groot belang geworden. Gemeenten moeten zich concentreren op het bepalen van het gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid en dat moet tot uiting komen in een volkshuis-vestingsplan of in een document waarin beleidsdoelstellingen zijn geformuleerd. Een dergelijk plan moet op regionaal niveau zijn afgestemd met andere gemeenten. De staatssecretaris zal de gemeenten eventueel aanspreken op het ontbreken van een dergelijk plan. De corporaties moeten hun beleidsvoornemens concreet en toetsbaar formuleren en deze aan de gemeenten kenbaar maken. De corporaties moeten het verzoek tot overleg met de gemeenten doen. Hierbij geldt overigens dat de afspraken pas gemaakt kunnen of hoeven worden als er een volkshuisvestingsplan of een ge-lijkwaardig document bestaat.

Het Rijk zal stimuleren dat gemeenten en corporaties afspraken maken en toetsen of de activiteiten van de corporaties bijdragen aan de lokale volkshuisvestingsopgave. Eventueel zal het Rijk bestuurlijk bemiddelen als de afspraken niet tot stand komen. In de praktijk blijkt dat het formuleren van prestatieafspraken een moeizaam proces is. Meestal wordt begonnen met eenvoudige procesafspraken over onderwerpen die niet al te gevoelig liggen. Woningmarktonderzoek en het bepalen van de omvang van de doelgroep van beleid komt ook vaak in de eerste fasen voor. In enkele gevallen komen de partijen vervolgens tot afspraken over meer complexe onderwerpen en productafspraken. Voor een goede samenwerking blijken vertrouwen in elkaar en gelijkwaardigheid van belang te zijn.

Voor de nabije toekomst blijft het van belang dat het Rijk een stimulerende rol speelt. Het gevaar bestaat dat door het verdwijnen van het toezicht naar het Rijk en door het meer formele en concrete karakter van de gewenste afspraken, de partijen zich meer terughoudend zullen opstellen bij het maken van afspraken.

Afbeelding 2.1 Gemeenten onderscheiden naar het al dan niet hebben van een vastgesteld volkshuisvestingsbeleid, naar gemeentegroot-te

f

<10.000 10·30 000 30·50000 54).100.000 "'00.000 Nederland g.mHnlegroott.

I_ja 121 nee I

Met een enquête die in oktober 1997 onder alle Nederlandse gemeenten is uitgezet, is de stand van zaken op het gebied van samenwerking in het lokale volkshuisves-tingsbeleid geïnventariseerd 1

•

In 54 % van de gemeenten is het volkshuisvestingsbeleid door de gemeenteraad vastgesteld. In de kleinste gemeenten geeft slechts 36% aan over een dergelijk vastgesteld beleid te beschikken. In de grotere gemeenten geeft nagenoeg elke gemeente dat aan. In het geval dat er sprake is van een vastgesteld volkshuisves-tingsbeleid, blijkt het formuleren ervan bijna nooit een solistische aangelegenheid van de gemeente te zijn. In 86% van de gemeenten is sprake van overleg met corpo-raties en in 18% met het samenwerkingsverband daarvan. Hoe groter de gemeente, des te vaker is er overleg met het samenwerkingsverband. Woonconsumentenorgani-saties zijn ook in grotere gemeenten veel vaker betrokken bij het overleg, maar landelijk gaat het slechts om 38 % van de gemeenten. Particuliere verhuurders zijn incidenteel overlegpartner (18 % ); makelaars zien we vaker aan de overlegtafel verschijnen (38%).

1 Voor een volledige rapportage zie: F. van der Zon, 1997, Samenwerking in het lokale volkshuisves-tingsbeleid (DTB-werkdocument 97-30), Delft (DUP).

Afbeelding 2.2 90% 80% 70% 60%

t

50% ~ ! 40% 30% 10% 0% <10.000

Gemeenten onderscheiden naar het al dan niet hebben van

een volkshuisvestingsplan, naar gemeentegrootte

10-30.000 30-50.000 50·100.000 >100.000 Nederland

gemeentegrootte

I_ja

D nee, voorbereiding D nee

I

In bijna de helft van de gemeenten is een volkshuisvestingsplan beschikbaar. Het gaat hierbij vooral om de grotere gemeenten, De plannen zijn in beperkte mate actueel te noemen: een kwart hiervan is in 1996 of 1997 geschreven en de helft tussen 1993 en 1995. Bijna een vierde deel van de gemeenten werkt aan een derge-lijk plan, maar nog altijd 29% geeft aan ook binnenkort niet over een

Afbeelding 2.3

90%

f

_!.

Volkshuisvestingsplannen onderscheiden naar periode van vaststelling, naar gemeentegrootte

gemHntegrootte

I_voor

1993 1111993·1995 Cl 1996.19971

Een volkshuisvestingsplan wordt meestal geschreven door de gemeente zelf, maar daarbij worden corporaties vaak als medeauteur genoemd. De helft van de plannen wordt door externe bureaus geschreven.

De inhoud van de plannen varieert behoorlijk. De decentralisatie van de volkshuis-vesting krijgt op een dergelijke manier gestalte. Wel zijn de hoofdthema's, vraag-en aanbodkant van de woningmarkt, terug te vinden. De aanbodkant wordt nader uitgewerkt in beleid ten aanzien van nieuwbouw (alle gemeenten) en voorraadbeheer (grotere gemeenten), terwijl de vraagzijde in de thema's doelgroepenbeleid en behoefteramingen is uitgewerkt. Een belangrijk verschil tussen gemeenten is de aandacht voor de leefbaarheid in de grotere gemeenten.

De staatssecretaris vraagt om regionale afstemming van het lokale beleid. De meeste gemeenten hebben hun beleid afgestemd met gemeenten uit de regio en daarbij is in

Afbeelding 2.4

90%

f

<10.000

Gemeenten onderscheiden naar het al dan niet hebben van een regionaal volkshuisvestingsplan, naar gemeentegrootte

10-30.000 30-50.000 50-100.000 >100.000 Nederland

gemeentegrootte

I

_

ja

El nee, voorbereiding Oneel

De plannen zijn actueler dan de lokale plannen: de helft is na 1996 geschreven. De overlegpartners op het regionale niveau zijn vooral de samenwerkingsverbanden van de gemeenten en corporaties, ook al spelen de IVH's en de provincies bij bijna 40% van de gemeenten eveneens een rol. Deze partijen worden eveneens genoemd bij het schrijven van een regionaal volkshuisvestingsplan, maar bij ruim de helft van de plannen is een extern bureau betrokken. Naar grootteklasse is niet veel onderscheid te maken bij het regionale overleg en de regionale plannen.

De prestatieafspraken hebben een centrale rol toebedeeld gekregen in de manier waarop de partijen met elkaar moeten omgaan. Voor een goed functionerende volks-huisvestingsordening zouden ze, volgens het Rijk, eigenlijk aanwezig moeten zijn.

Afbeelding 2.5

t

i

<10.000

Gemeenten onderscheiden naar het al dan niet hebben gemaakt van prestatieafspraken, naar gemeentegrootte

10·30.000 30-50.000 50-100.000 >100.000 Nederland

gemeentegrootte

I_ja

Cnee, voorbereiding Dnee

I

In oktober 1997 heeft slechts 26% van de gemeenten afspraken met de corporaties gemaakt. Positief is dat ruim de helft van de gemeenten op dat moment dergelijke afspraken in voorbereiding heeft Ruim 20 % van de gemeenten heeft ze echter niet in voorbereiding. Dit zijn uitsluitend gemeenten tot 50.000 inwoners. In de grotere gemeenten zullen over enige tijd overal prestatieafspraken voorkomen.

De afspraken zijn gemaakt tussen gemeenten en individuele corporaties (17%) of tussen de gemeenten en de samenwerkingsverbanden van corporaties (6%). Vooral in de gemeenten met meer dan 100.000 inwoners is dit laatste type afspraken aan de orde. Gezien de recente opkomst van de afspraken is het niet vreemd dat ze vrij recent zijn.

De afspraken variëren sterk naar inhoud. Het meest worden afspraken gemaakt over: 'nieuwbouw sociale-huurwoningen', 'verkoopbeleid woningcorporaties',

'woonruim-teverdeling' en 'huisvesten van specifieke doelgroepen'. Dit komt echter voor in slechts 25

%

van de gemeenten. Het betreft in de meeste gevallen procesafspraken en in een beperkt aantal gemeenten treffen we productafspraken aan.

Zelfs over de kernvoorraad, een zeer belangrijk thema voor het lokale beleid, wor-den mondjesmaat productafspraken (6%) gemaakt, ook al is in ruim 40% van de

gemeenten een kernvoorraad benoemd. Het betreft dan weer vooral de grotere gemeenten. Bij 9% van de gemeenten zijn prestatieafspraken op regionaal niveau van kracht en 24 % van de gemeenten zegt dat dergelijke afspraken voorbereid worden.

Het toezicht zal in 1998 naar het rijksniveau verschuiven. De structuur van het financiële toezicht is met de rol van het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting duidelijk. Het toezicht op de volkshuisvestingsprestaties is eind 1997 nog niet goed uitgewerkt. Wel heeft staatssecretaris Tommel inmiddels aangegeven dat prestatie-afspraken een rol zullen spelen bij het toezicht. Het is volgens ons logisch als die afspraken als een referentiekader voor het toezicht functioneren. Het is daarom verontrustend dat op dit moment nog maar in 26 % van de gemeenten prestatie-afspraken bestaan. Positiever is dat ruim de helft van de Nederlandse gemeenten op dit moment werkt aan de prestatieafspraken.

Als de prestatieafspraken een rol bij het toezicht zouden moeten spelen, is het noodzakelijk dat het ministerie van VROM aangeeft over welke thema's afspraken nodig zijn. Die thema's zullen een relatie moeten hebben met beleidsthema's die het ministerie kent: betaalbaarheid, kwaliteit, leefbaarheid, duurzaamheid en beschik-baarheid van voldoende woningen. Binnen elke gemeente kan uiteraard aangegeven worden dat bepaalde thema's daar niet aan de orde zijn en dat er dus ook geen afspraken nodig zijn. Als er wel afspraken nodig zijn om bepaalde volkshuisvestings-probiemen op te lossen, dan is het nuttig als ze gekwantificeerd zijn. Op die manier kunnen ze als ijkpunt fungeren bij het toezicht.

In het geval dat er geen afspraken of vooral procesafspraken zijn, kan het toezicht door het Rijk inhoudelijk niet veel voorstellen en zal het zich beperken tot algemeen-heden. Het BBSH gaat echter uit van prestaties van toezicht (achteraf en op hoofdlij-nen) op individuele corporaties.

De conclusie kan geen andere zijn dan dat op dit moment de basis voor een dergelijk toezicht ontbreekt en dat het ministerie haar rol als toezichthouder op alle corpora-ties voorlopig niet zal kunnen waarmaken.

3

OP WEG MET HET NATIONAAL PROGRAMMA

VOLKSHUISVESTING: DE AMBITIES VAN DE

WONINGCORPORATIES

D. Hamersma

Nationale Woningraad, Almere

3.1 Inleiding

In de uitnodiging zag ik, dat mijn bijdrage aangekondigd stond onder de titel: 'Op weg naar het Nationaal Programma Volkshuisvesting: inzet van corporaties'. Daar gaat het niet over. Zoals u weet, ligt het NPV er al en is het aangeboden aan de staatssecretaris. Ik wil de titel van mijn inleiding daarom wijzigen in: 'Op weg met het Nationaal Programma Volkshuisvesting'.

Deze titel benadrukt, en daar zal ik verder op ingaan, het belang van het proces: - het proces dat geleid heeft tot dit NPV, maar ook:

- het proces dat een stimulans en impuls heeft gegeven aan de verdere onderlinge samenwerking binnen en tussen de regio's;

- het proces dat werkt als katalysator voor de beleidsontwikkeling zowel op indivi-dueel als regionaal niveau;

- het proces dat ingezet is om ervoor te zorgen dat het NPV geen eenmalige ge-beurtenis is.

Voordat ik een relatie leg tussen het Nationaal Programma Volkshuisvesting en het lokaal volkshuisvestingsbeleid, het thema van deze dag, wil ik toch eerst iets vertel

-len over de inhoud, totstandkoming en functie van het NPV.

3.2 Inhoud NPV

In tabel 3.1 staat een aantal inhoudelijke kernpunten van het NPV. Het gaat om investeringen in de orde van grootte van 40 miljard.

In tabel 3.2 is te zien om welke aantallen woningen het gaat bij opknappen, goedko-pe nieuwbouw en verkoop van woningen.

Daarnaast is er in het NPV aandacht voor leetbaarheidsmaatregelen die niet direct gekoppeld zijn aan de woning: maatregelen om woningen geschikt te maken voor doelgroepen als ouderen en gehandicapten en maatregelen ten aanzien van duurzaam en milieuvriendelijk bouwen. De gemiddelde huurverhoging zal in de komende jaren tussen de 3 en 3,5 procent liggen.

Tabel 3.1 Hoofdpunten NPV 1997-2000: investeringen

Investeringen

- Verbetering, nieuwbouw, aankoop, sloop (25% onrendabel) - Onderhoud

- Leefbaarheid - Totaal

- Huurstijging 3% à 3,5%

Tabel 3.2 Hoofdpunten NPV 1997-2000: aantallen

Aantallen - Opknappen

- Nieuwbouw huur < f

750,-- Verkoop van woningen (opbrengst 3. à 4 miljard gulden)

18 - 22 miljard 17 -21 miljard O,S - 1 miljard 40 miljard 240.000 - 280.000 woningen 65.000 - 75.000 woningen 65.000 - 80.000 woningen

Vooral vanuit de landelijke politiek, de Tweede Kamer, bestond en bestaat deels nog steeds behoefte aan concrete meetpunten en harde cijfers over investeringsopgaven. Hoezeer de wens om de opgaven in cijfers te vatten ook bestaat, de praktijk is minder voorspelbaar. De woningmarkt is dynamisch en sterk in beweging. De intenties van het programma zijn belangrijkér dan de precieze cijfers. Het is daarom belangrijker stil te staan bij de functie van het NPV en de ambities die corporaties waar willen maken.

De veranderingen op de woningmarkt zullen steeds weer noodzaken tot toetsing en bijstelling van de concrete taakstelling en investeringsvoornemens. Dat relativeert de concrete cijfers.

3.3 Bottom up

Het NPV geeft uiting aan de gezamenlijke verantwoordelijkheid van de sector. Zeker naar het Rijk - de minister en staatssecretaris, de Tweede Kamer - toe, is het goed om helder te maken waar de sector voor staat. Om dat beeld te geven, is het noodza-kelijk naar het nationale niveau te 'abstraheren'.

De opgaven liggen echter op het lokale en regionale vlak. Daarom hebben de lande-lijke centrales NWR en NCIV - het kan ook niet anders - gekozen voor een 'bottom -up' -benadering om te komen tot een NPV.

Er is een enquête onder de corporaties uitgezet om de investeringsvoornemens voor de komende jaren in beeld te krijgen. Hoewel uitgangspunten en onderzoeksopzet principieel verschillen, is voor een regioindeling aangesloten bij de indeling die ook bij het Prognosemodel is gebruikt.

Daarnaast zijn er twee bijeenkomsten in 28 regio's geweest. De eerste bijeenkomst is vooral gebruikt om met de leden te praten over de totstandkoming van het NPV en

zaken als:

- het karakter, de opzet en de inhoud van een Nationaal Programma;

- de relatie tussen het Nationaal Programma en de lokale opgaven waar de individu-ele corporatie voor staat;

- de randvoorwaarden waaronder een NPV gerealiseerd kan worden.

In de tweede bijeenkomst stonden met name de enquête-uitkomsten centraal. Het NPV is uiteindelijk gebaseerd op een optelsom van concrete investeringsvoornemens. De presentatie van de resultaten van de enquête leidde - een half jaar later - in een aantal regio's die een sterke marktdynamiek ondervinden, tot behoefte aan bijstelling van de eerder voorziene omvang van de opgaven. Zo snel kunnen marktomstandig-heden zich wijzigen. De gewenste bijstelling van voornemens en activiteiten betekent voor alle duidelijkheid niet minder, maar vooral andere opgaven en investeringen: leegstand, verkoop, herstructurering en sloop hebben aanzienlijk aan betekenis gewonnen.

3.4 Prognosemodel

Als we dat - ik mag wel zeggen intensieve - traject overzien, dan is ook duidelijk dat het NPV een principieel ander karakter heeft dan het Prognosemodel, zoals dat door het ministerie van VROM is ontwikkeld.

Het NPV is een dynamisch programma, gebaseerd op concrete investeringsvoorne-mens, via een bottom-up-proces tot stand gekomen. In het NPV is mede daarom de financiële continuïteit een gegeven en gaat het over de opgaven, de investeringsvoor-nemens en de ambities die corporaties willen waarmaken. Het Prognose-instrument is een model met een modelmatige, statische invoering van de volkshuisvestelijke opgaven. In die zin is het ook 'top-down'. In het NPV is de financiële continuïteit een gegeven en gaat het om de reële investeringsvoornemens. Het Prog' nose-instru-ment richt zich op de financiële positie.

3.5 NPV als methodiek

Vanwege de gekozen benadering vervult het NPV nog een andere functie dan alleen het in beeld krijgen van de gezamenlijke verantwoordelijkheid van de corporaties. Het NPV is niet alleen een programma, maar ook een methodiek om te stimuleren dat de (maatschappelijk) gewenste investeringen tot stand komen. Het wil een stimu-lans en een impuls geven aan de verdere onderlinge samenwerking binnen en tussen de regio's.

Wij hebben tijdens de regionale bijeenkomsten vanzelfsprekend gemerkt dat er verschillen tussen corporaties en regio' s rond de ontwikkeling van het strategisch beleid bestaan.

Het inventariserende onderzoek betekende in een aantal gevallen een verdieping van de oriëntatie op de eigen ambities in relatie tot de opgaven en de kwaliteit van de voorraad, ook die van collega-corporaties. Het traject van overleg werkte zo als

katalysator voor de beleidsontwikkeling, zowel op individueel als regionaal niveau.

Er waren natuurlijk corporaties en regio's waar het denken over samenwerking en de feitelijke samenwerking al ver gevorderd was. Maar los van de verschillen in 'ont-wikkelingsfase' en los van de gedachtevorming over de volkshuisvesting in de regio,

is toch duidelijk dat periodieke bespreking van de marktontwikkelingen een noodza

-kelijke voorwaarde is om tijdig te kunnen inspelen op de opgaven. Dat kan op eigen

kracht, maar ook juist door het zoeken van samenwerking.

De ervaring heeft geleerd dat het NPV, of beter gezegd: het traject om te komen tot

een NPV, heeft gewerkt als een katalysator. Een katalysator:

- voor visieontwikkeling op missie en strategie, op voorraadbeheer en nieuwbouw;

- voor beleidsafstemming met collega's en andere partijen (impuls voor het maken van prestatieafspraken) ;

- voor het zetten van stappen naar regionale samenwerking, allianties of fusies;

- voor het concretiseren van een abstract begrip als 'maatschappelijk rendement'.

Dit betekent dat wij met het NPV doorgaan. De landelijke centrales ondersteunen (sub)regionale initiatieven om een scherper beeld te krijgen van de opgaven dan wel

om verdergaande afspraken onderling of met gemeenten te maken. Periodiek zal

herijking plaatsvinden en bekeken worden hoe de volkshuisvestingsopgave zich

ontwikkelt en of de mogelijkheden en de prestaties van corporaties toereikend zijn.

Het Rijk vervult de monitorfunctie met betrekking tot de prestaties van de

corpora-ties aan de hand van de activiteitenoverzichten en jaarverslagen.

Samenvattend moet het NPV niet zo zeer als een programma gezien worden, maar

veel eerder als een monitoring van concrete toekomstige voornemens en ambities.

3.6 Randvoorwaarden

De bottom-up-benadering geeft ook duidelijkheid over de randvoorwaarden die de corporaties in de praktijk zien voor realisatie van de opgaven. Ik wil een paar

voorwaarden voor een goed investeringsklimaat noemen.

- Een consistent rijksbeleid. De laatste tijd staat met name de afstemming tussen

ruimtelijke ordening en de volkshuisvesting in de belangstelling. Er dienen

vol-doende maatregelen te worden genomen om bijvoorbeeld ongewenste bouw in de buitengebieden in reeds ontspannen woningmarkten tegen te gaan. Daar liggen

overigens ook verantwoordelijkheden voor de provinciale en lokale overheden.

Maar het gaat niet alleen om de afstemming tussen ruimtelijke ordening en volks-huisvesting, ook om keuzen op het terrein van verkeer en vervoer. Ik denk bij-voorbeeld aan de onzekerheid of er op de nieuwe VINEX-Iocaties direct een hoogwaardig openbaarvervoernet zal zijn.

- Een andere voorwaarde is een consequent rijksbeleid ten aanzien van de ordening.

De politiek heeft nu bijna drie jaar gediscussieerd over en gesleuteld aan de

ordening. Immers: al bij de debatten over de brutering klonk de roep om

partijen is nu vastgelegd. De verantwoordelijkheden en mogelijkheden van de corporaties zijn verankerd. Om onrust en defensief gedrag te voorkomen, is het absoluut noodzakelijk dat de overheid op het punt van de ordening en inrichting en de brede taakstelling van de sociale-huursector een betrouwbaar en consistent beleid blijft voeren.

Belemmeringen die het werk van de corporaties in de weg staan, moeten ook weggenomen worden. Terecht heeft de staatssecretaris aangekondigd dat de mogelijkheden voor corporaties om bovenregionale toelating te verkrijgen, wor-den versoepeld. Daarnaast zou ook de grens van

f

252.000,- als (gemiddeld) maximum voor nieuwbouwprojecten moeten worden geschrapt. Verder wil ik wijzen op onduidelijkheden in de zorgsector. Investeringen door corporaties in de sfeer van wonen en zorg zijn gewenst. De overheid zal dan wel duidelijkheid moeten geven over de financiering na de scheiding tussen wonen en zorg.

- Tot slot moet voldaan worden aan randvoorwaarden die andere lokale partijen dan gemeenten moeten leveren. Denk aan: voldoende en geschikte bouwlocaties, beheerste ontwikkeling van de plaatselijke heffingen (OZB en erfpacht) en inves-teringen in de sociale, ruimtelijke en economische infrastructuur. Dit is natuurlijk typisch een thema dat verder uitgewerkt en vastgelegd zou moeten worden in de prestatieafspraken tussen corporaties en de betreffende gemeente(n).

3.7 Nationaal Programma en lokaal beleid

Dan nu de relatie tussen NPV, het lokale volkshuisvestingsbeleid en prestatieafspra-ken op lokaal niveau. Voor alle duidelijkheid: een individuele corporatie kan niet direct worden aangesproken op de realisatie van het NPV. Dat is een zaak van de sector als geheel. Het NPV krijgt zijn feitelijke uitwerking in het eigen beleid van corporaties en de afspraken die zij daarover al dan niet in regionaal verband maken:

afspraken met collega-corporaties, met gemeenten en wellicht met nog andere partij-en over de concreet te verrichtpartij-en prestaties.

In deze prestatieafspraken zullen de actuele marktontwikkelingen, de lokale voorkeu-ren van bewoners, het gemeentelijk volkshuisvestingsplan en het eigen beleid van de corporaties een belangrijke rol vervullen bij het beantwoorden van de vraag welke investeringen ook echt nodig zijn. Door de uiteenlopende situaties op de woning-markt zal in de ene regio meer nadruk liggen op nieuwbouw en in de andere meer op herstructurering en stedelijke vernieuwing.

De wederkerigheid en de onderlinge beïnvloeding tussen NPV en het lokale niveau blijkt als we het proces nog eens op een rijtje zetten. Corporaties formuleren investe-ringsvoornemens. De gemeentelijke enlof regionale beleidsvisies zijn daarbij referen-tiekader. Op basis van deze concrete investeringsvoornemens is het NPV op sector-niveau opgesteld en op basis van de discussies in de regionale bijeenkomsten zijn de randvoorwaarden geformuleerd. Tegelijkertijd heeft het proces om te komen tot een NPV, zijn functie gehad op het lokale en regionale vlak. Het is een katalysator geweest voor beleidsontwikkeling op individueel en regionaal niveau, een katalysator

voor verdere afstemming van opgaven en middelen binnen de corporatiesector. Dat kan uiteindelijk een extra stimulans zijn om concrete prestatieafspraken op lokaal en regionaal niveau te maken.

3.8 Resumé

Samengevat: met het Nationaal Programma Volkshuisvesting geven de corporaties invulling aan hun gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de opgaven in de volks-huisvesting. Hoezeer daarbij de wens om de opgaven in cijfers te vatten ook bestaat, dat is niet het belangrijkste. De woningmarkt is dynamisch en sterk in beweging. De intenties van het programma zijn belangrijker dan de precieze cijfers; het gaat niet in de eerste plaats om de gerealiseerde aantallen of geïnvesteerde bedragen, maar om het volbrengen van de volkshuisvestingsopgaven.

Het NPV is niet zozeer een programma, maar vooral een proces: een methodiek om te stimuleren dat de (maatschappelijk) gewenste investeringen totstandkomen. Het wil een impuls geven aan de verdere onderlinge samenwerking binnen en tussen de regio's. De ervaring heeft geleerd dat het NPV met de bottom-up-benadering heeft gewerkt als een katalysator.

Daarom is het niet (om terug te keren naar de titel van mijn bijdrage): 'op weg

naar

een NPV'. Het NPV zou dan gezien worden als eindpunt en eenmalige gebeurtenis. Een correcte formulering is: 'op weg

met

een NPV'. Het NPV is slechts een stap in het ontwikkelingsproces. Het is geen absoluut resultaat, maar wel de neerslag van een breed gevoelde verantwoordelijkheid en de wens om zelfstandig en waar nodig gezamenlijk de volkshuisvestelijke opgaven op te pakken.

4

GEMEENTELIJK VOLKSHUISVESTINGSBELEID

NIEUWE STIJL

A.M. van Omme

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

4.1 Coproducenten

Gemeente en corporatie zijn coproducenten geworden. Ze maken afspraken over te leveren prestaties. Het lijkt nu in de hitte rond de politieke discussies en de wijzigin-gen rond het toezicht (na het rapport van de Rekenkamer, na de WBL) dat deze omslag te maken heeft met het verdwijnen van de toezichthoudende taak bij gemeen-ten. Andere ontwikkelingen echter, die al veel eerder in gang waren, zijn hiervoor meer verantwoordelijk. Ook los van de vraag wie toezicht uitoefent, gaat het om de verzelfstandiging van de corporaties, de omslag van bouwen naar wonen en het feit dat subsidies drastisch zijn verminderd en het vermogen van corporaties hier groten-deels voor in de plaats is gesteld. Niet het Rijk is langer de geldverstrekker van gemeenten (waardoor zij de medewerking van corporaties konden sturen), maar de corporatie zelf. Een andere manier van samenwerken is zich al een aantal jaren aan het ontwikkelen.

Ik zou het vandaag niet hebben over toezicht, maar over de nieuwe manier waarop de gemeente haar beleid moet vormgeven en (doen) realiseren. Het gaat erom welke kerntaken de gemeente heeft en hoe ze zo goed mogelijk tot prestatieafspraken kan komen. Gemeente en corporatie gaan op een andere manier met elkaar om: het samen praten over beleid en het werken aan realisering van de doelen maakt dat er in elk geval in aanleg een uitstekend communicatieplatform bestaat. Gemeentelijk beleid is niet zonder meer vergelijkbaar met dat van de corporatie. Het gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid maakt onderdeel uit van het totale beleid van de gemeente en raakt dus andere beleidsterreinen. Daarnaast bestrijkt het gemeentelijk beleid de totale volkshuisvesting en betreft niet alleen de sociale-huursector. Het corporatiebe-leid is becorporatiebe-leid van een onderneming: de wijze waarop een corporatie vorm geeft aan haar maatschappelijke taak, wordt - behalve door inzet en ambitie - voor een belang-rijk deel bepaald door de financiële continuïteit op langere termijn en door de markt-positie. Goede communicatie tussen gemeente en corporatie en formulering van beider beleid zal maken dat partijen meer begrip hebben voor elkaars positie.

Dat ik het niet over toezicht zou hebben, neemt niet weg dat ik ook aandacht zal besteden aan de rol van het Rijk in het geheel. Hoe je het ook wendt of keert, toe-zicht vormt uiteindelijk de schakel tussen het bereiken van de overheidsdoelstellingen

-- - -_ . _

-in de volkshuisvest-ing en de prestaties die corporaties leveren; tussen de aanwend-ing van het vermogen dat corporaties hebben kunnen opbouwen en hun maatschappelijke

taakstelling. .

Voor ik het over de prestatieafspraken zelf en daarna over de relatie met het rijksbe-leid en landelijke ontwikkelingen zal hebben, ga ik eerst in op de gemeentelijke taken, de gemeentelijke positie en het gemeentelijk beleid.

4.2 Gemeentelijke taken

Wat is eigenlijk de taak van de gemeente in de volkshuisvesting? Naast de algemene verantwoordelijkheid van de gemeente voor het reilen en zeilen van de lokale ge-meenschap (zoals verwoord in de Gemeentewet), heeft zij een publiekrechtelijke ver-antwoordelijkheid voor de volkshuisvesting op grond van Grondwet en Woningwet. Deze verantwoordelijkheid wordt gedeeld met de rijksoverheid. Deze levert de randvoorwaarden waaronder de gemeente haar werk moet doen. Het is misschien goed hierbij nog eens vast te stellen, dat hierbij ook de financiële kaders horen. Als het Rijk taken aan gemeenten opdraagt, dan is het verplicht de bijbehorende midde-len te verstrekken. Stopt het Rijk met het verstrekken van subsidies, dan is het niet zo dat de gemeente de financiering overneemt.

Dat is de formele, legistische kant van het verhaal. Die komt alleen bij uitzondering om de hoek kijken en daarmee is dan nog lang niet alles echt te sturen. De andere kant is die van gewijzigde verhoudingen: een overheid meer op afstand, maatschap-pelijke instellingen die hun eigen verantwoordelijkheid nemen en een grote rol voor de overige marktpartijen. De overheid heeft een meer regisserende rol, moet de verschillende onderwerpen op elkaar afstemmen en partijen bij elkaar brengen. Naast afstemming binnen de volkshuisvesting is ook afstemming nodig met andere beleids-terreinen, zoals ruimtelijke ordening, milieu, welzijn en veiligheid. Integraal beleid is bij uitstek een taak voor de gemeente, evenals - zo mogelijk - het creëren van omstandigheden waaronder corporaties zo goed mogelijk kunnen werken.

Overigens is de notie dat alles met alles samenhangt en alleen integraal bestuur daarop het antwoord is, niet zonder risico's. De complexiteit en het grote aantal deelnemers bij integrale aanpak kan verlammend in plaats van verhelderend werken. De kans bestaat dat iedereen op elkaar gaat zitten wachten en de resultaten uitblij-ven. Het is nog zoeken naar het juiste bestuursmodel, maar de nieuwe richting is wel duidelijk. De eerste ervaringen met het Grote-Stedenbeleid en herstructurering tonen hier en daar een moeizame zoektocht, maar goede voorbeelden beginnen toch ook door te klinken.

4.3 Gemeentelijke positie

Uitgaande van het instrumentarium hebben veel gemeenten in de afgelopen jaren de moed een beetje verloren. De traditionele sturingsinstrumenten zijn grotendeels

verdwenen (subsidies en de directe rol in woonruimteverdeling), de corporaties zijn minder simpel aan te sturen, terwijl de middelen wel bij hen berusten en de verval-len kaders moeten door eigen beleid en beïnvloeding van partijen worden ingevuld. De overgang van het ene naar het andere sturingsconcept moest plaatsvinden in een klimaat waarin de gemeente het eigenlijk nooit goed kon doen. Een gemeente die ook maar iets vond van een corporatie, kreeg de wind van voren van het Rijk en van de corporaties. Corporaties moesten hun nieuwe positie vormgeven en hun grenzen leren kennen. In de tijd van de grote sprong in de verzelfstandiging van corporaties is het zelfvertrouwen van gemeenten aanvankelijk afgenomen. Vaak hoorde je: "We kunnen niets meer" en dat betekent dan al snel: "We doen maar niets." Ook nu de toezichtstaak verdwijnt, wordt nog wel eens zo gereageerd, al stellen velen nu ook dat die taak toch al niets betekende qua sturingsmogelijkheden en alleen voor veel werk zorgde. Inmiddels weten steeds meer gemeenten hun bestuursmodel te verande-ren en zeer actief te zijn.

4.4 Gemeentelijk beleid

In het algemeen geldt: zonder goed beleid kom je, zowel intern als extern, nergens. Dat geldt zowel voor grote als voor kleine gemeenten. Goed beleid is een uitstekend sturingsmiddel. Indien de gemeente duidelijk is over haar intenties, houden andere partijen daarmee rekening. Dat doen ze in de eerste plaats, omdat de gemeente overheid is en het beleid democratisch gelegitimeerd is; dat betekent toch altijd nog wel wat. Daarnaast weet men natuurlijk ook dat men de gemeente op andere mo-menten weer nodig heeft. Een gemeente die weet wat ze wil en daarover duidelijk is, straalt gezag uit en bereikt alleen daardoor al meer.

In de volkshuisvesting geldt dit in de nieuwe verhoudingen nog eens extra sterk. Immers, de toezichthoudende taak bij gemeenten verdwijnt, maar daarvoor in de plaats komt in het BBSH expliciet de opdracht aan corporaties het gemeentelijk beleid in acht te nemen. Deze opdracht vormt de schakel naar de lokale en regionale opgave. Hieraan kunnen corporaties alleen maar voldoen als dat beleid helder is en gemaakte keuzes onderbouwd en redelijk zijn, gezien de context waarbinnen ze gemaakt worden.

Duidelijk moet zijn wat de volkshuisvestingsopgave is, welk beleid de gemeente voor ogen staat, welke inspanningen de gemeente zelf zal verrichten en welk aandeel van corporaties en anderen wordt verwacht. Dat kun je met recht een kerntaak van de gemeente noemen. De gemeente maakt keuzen over de omvang en reikwijdte van haar beleid en bepaalt daarmee dus voor een belangrijk deel zelf haar positie en mogelijkheden ten opzichte van corporaties.

Niet alle gemeenten beschikken over een volkshuisvestingsbeleid dat aan de nodige kwaliteitseisen voldoet. Veel voorkomende problemen aangaande een volkshuisves-tingsbeleid zijn:

- niet samenhangend;

- te vaag;

- te smal (leefbaarheid); - niet goed onderbouwd; - niet actueel;

- te weinig hoofdlijnen.

Overigens zijn deze kenmerken ook vaak van toepassing op de stukken van corpora-ties. Het heeft iets te maken met de ontwikkeling van de sector, maar ook met de materie zelf. Het valt niet mee en het is zelfs soms niet mogelijk om concreet en meetbaar aan te geven wat er moet gebeuren.

Een helder beleid hoeft niet te leiden tot dikke pakken papier. Het beleid moet over de hoofdlijnen gaan en de samenhang tussen de verschillende beleidsonderdelen beschrijven: wijzigingen in het woonruimteverdelingsbeleid hebben gevolgen voor de huursubsidie en nieuwbouwplannen hebben gevolgen voor de bestaande woningvoor-raad. Gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid hoeft ook niet beslist alle mogelijke onderwerpen te bevatten. Afhankelijk van de problemen die spelen, moet het beleid worden bepaald. In een kleinere gemeente waar de woningen er goed bij staan en de mensen niet te lang hoeven te wachten op een woning, zal niet zo heel veel hoeven te worden geregeld, zeker niet als de gemeente tevreden is over de activiteiten van een corporatie. Misschien kan volstaan worden met een fiatterings- of activeringsbe-leid voor de huursubsidie. Er hoeft alleen maar omwille van het idee geen circus van beleidsplannen en prestatieafspraken opgevoerd te worden. Echter, op het moment dat toch iets van de corporatie wordt verwacht, bijvoorbeeld in verband met het verkopen van woningen of het doen van investeringen in bepaalde woningen, is het wel verstandig een verdergaande eigen visie te hebben, toegesneden op de eigen situatie.

In grotere gemeenten zal, gezien de complexiteit van problemen en ontwikkelingen meer nodig zijn om tot goed beleid te komen. Ook daar zijn ervaringen met dikke volkshuisvestingsplannen die in de praktijk niet de functie vervulden die was be-doeld. Ook hier is het de kunst te komen tot beleid op hoofdlijnen, met eventueel uitwerking op onderdelen waar nodig en nuttig. In de grotere gemeenten zal het straks het allerbelangrijkst zijn om het volkshuisvestingsbeleid op basis waarvan met de corporaties afspraken gemaakt gaan worden, te laten sporen met de investerings-visies die voorwaarde zullen zijn voor de nieuwe gebundelde subsidiestroom, het investeringsbudget stedelijke vernieuwing. Dat worden communicerende vaten: om geld te krijgen ten behoeve van stedelijke vernieuwing, moet de gemeente duidelijk maken wat andere partijen zullen bijdragen. Om corporaties daaraan mee te laten werken, moet de gemeente eerst helder beleid formuleren. De corporaties moeten dit in acht nemen. Voor kleinere gemeenten met problemen, bijvoorbeeld rond leegstand of leefbaarheid, zal veel minder of geen subsidie beschikbaar zijn. Voor hen zal een goed beleidsplan des te belangrijker zijn om investeringen van corporaties rond te krijgen.

4.5 Prestatieafspraken

In het nieuwe stelsel zal de nadruk komen te liggen op het maken van prestatieaf-spraken. Het is niet verplicht om dat te doen. Dat zou zich niet verhouden met het wezen van het maken van afspraken, namelijk de contractvrijheid. De corporaties moeten wel bij het Rijk melden of er afspraken zijn gemaakt, maar dat is ter infor-matie.

Het maken van afspraken over te leveren prestaties is het beste middel om het beleid van beide partijen concreet te maken. Het overleg over het gemeentelijk volkshuis-vestingsbeleid en het beleid van de corporatie (het activiteitenoverzicht) vormen een eerste aanzet tot het maken van prestatieafspraken. Het ligt voor de hand dat de afspraken in elk geval een concretisering inhouden van de primaire taken van corpo-raties uit het BBSH, zoals de zorg voor voldoende huisvesting voor de doelgroep, de zorg voor de kwaliteit van de woningen en de zorg voor leefbaarheid.

Overigens dienen corporaties ook als er geen prestatieafspraken gemaakt worden, hun taken te vervullen. De corporaties moeten voldoen aan hun opdracht van het BBSH: voldoende 'maatschappelijk rendement' leveren. Een tegenprestatie van de gemeente in de zin van 'voor wat hoort wat' is daarvoor niet noodzakelijk. De gemeenten van hun kant moeten er ook voor zorgen dat ze zo goed mogelijk aan hun eigen publieke taken voldoen.

De gemeente is verantwoordelijk voor het voeren van een integraal beleid en voor de afstemming met andere beleidsterreinen. Zij dient aan te geven welke inspanningen ze zelf zal verrichten, hoe ze haar activiteiten zal afstemmen op die van de corpora-tie, welke bijdrage zij verwacht van andere partijen en of ze zelf eventueel subsidie verstrekt. Zo kunnen bijvoorbeeld afspraken worden gemaakt over de afstemming van het ruimtelijk beleid en het volkshuisvestingsbeleid en de afstemming van de inspanningen van de gemeente en de corporatie voor de stedelijke vernieuwing, het woonruimteverdelingsbeleid en de huursubsidie.

Nogmaals, het maken van prestatieafspraken om te komen tot concretisering en uitvoering van de beleidsvoornemens van beide partijen over hun publieke of maat-schappelijke taken, is daarvoor een uitermate geschikt middel dat past binnen de 'nieuwe' verhoudingen. Door de overheid wordt op allerlei terreinen steeds vaker het middel van het maken en opstellen van afspraken, contracten, overeenkomsten en convenanten (hoe ze ook worden genoemd) toegepast; wederkerigheid in optima forma, een instrument echter uit het privaatrecht, dat niet op alle fronten rechtstreeks geschikt is voor het vormgeven van publieke taken. Het kenmerk van het publiek-recht is beslissingsbevoegdheid van de overheid in het licht van het algemeen belang (met daartegenover rechtsbescherming voor belanghebbenden en de plicht algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen), terwijl het privaatrecht uitgaat van gelijke partijen, contractvrijheid en binding aan het contract.

Overigens komen publiek- en privaatrecht langzamerhand steeds dichter bij elkaar. Ook privaatrechtelijke overeenkomsten kunnen nu aan redelijkheid en billijkheid worden getoetst: het is niet meer zo dat ze zonder meer 'partijen tot wet strekken'.

Met de Algemene Wet Bestuursrecht (AWB) is andersom sprake van een grotere wederkerigheid in de rechtsbetrekking. Ook in de jurisprudentie zie je steeds meer de vermenging van publiek- en privaatrechtelijke beginselen.

Omdat echter de toepassing van convenanten door overheden zo'n grote vlucht nam, zijn twee jaar geleden de Aanwijzingen voor convenanten voor de rijksoverheid verplicht geworden. Voor lagere overheden wordt alleen aanbevolen ze in acht te nemen. Het is vreemd dat aan deze kant van de zaak zo weinig aandacht is besteed bij het uitroepen van prestatieafspraken tot de spil van het systeem. Convenanten,

hoe ook genoemd, zijn in dit verband afspraken tussen de overheid en een andere partij, gericht op de verwerkelijking van overheidsbeleid. De prestatieafspraken op grond van het BBSH vallen naar mijn mening zonder meer onder de definitie. Er zouden bij het maken van prestatieafspraken dan ook eisen gesteld moeten worden aan de belangenafweging van andere partijen: huurders, andere verhuurders of eigenaren van woningen of gebouwen. Een beoordeling van de nakoming van de afspraken door de civiele rechter ligt mijns inziens minder voor de hand. Als niets afwijkends wordt geregeld, zal dat echter wel de consequentie zijn. Corporatie en gemeente kunnen ook zelf een andere wijze van geschillenbeslechting vastleggen. Ik hoop niet dat er in den lande een veelheid aan willekeurige geschillenregelingen en -commissies zal ontstaan. Eenheid van rechtsvorming is belangrijk voor het functio-neren van het BBSH. Om deze te waarborgen zou het het mooist zijn, als partijen het oordeel van de staatssecretaris als richtlijn voor hun handelen zouden afspreken. De staatssecretaris wil niet de formele rol van geschillenbeslechter, maar heeft zich wel bereid verklaard tot het geven van een inhoudelijk oordeel over de afspraken en de naleving ervan.

Hoe dan ook, laten we na deze misschien wat theoretische beschouwingen teruggaan naar de concrete prestatieafspraken in de praktijk. Het komen tot afspraken is een heel proces. Hoewel we nog maar aan het begin staan van een andere manier van samenwerken, zijn er al heel wat prestatieafspraken totstandgekomen. Helder taalge-bruik en concrete formuleringen zijn nodig. De afspraken winnen aan betekenis, als ze gekwantificeerd worden. Dit verkleint de kans op interpretatieverschillen en maakt het beter mogelijk achteraf te zien of de doelstellingen zijn gehaald. Dit kan natuurlijk niet altijd zo concreet, maar in ieder geval kunnen streefcijfers opgenomen worden. Dit is een van de moeilijkste aspecten, maar het is wel nodig.

De convenanten die ik tot nu toe gezien heb, zijn doorgaans weinig concreet. Met algemeenheden als 'de corporatie zal zoveel mogelijk mensen met een laag inkomen huisvesten' of 'de gemeente brengt zodanige grondkosten in rekening dat met behulp van overheidsubsidies en onrendabele investeringen van de corporatie een sluitende exploitatie kan worden verkregen', schiet je niet zoveel op. Bovendien zijn de afspraken vaak alleen nog gemaakt met een federatie of samenwerkingsverband van corporaties, al dan niet regionaal georganiseerd. Desalniettemin ben ik hierover niet pessimistisch. Er gebeurt al veel. Het is een belangrijke eerste stap: de samenwer-king krijgt vorm. In de komende periode zal dit verder uitgebouwd moeten worden en zal men moeten komen tot een afsprakencyclus, waarbij de concretisering vorm krijgt. Daartoe zullen in elk geval ook per corporatie afspraken gemaakt moeten

worden.

Bij de huidige schaalvergroting en regionalisering (en zelfs nog daarbuiten) moet een keuze gemaakt worden met wie afspraken gemaakt worden. Een gemeente is niet verplicht met iedere corporatie dit dat aanbiedt tot afspraken over te gaan. Met corporaties die veel woningen in de gemeente hebben, ligt dat wel voor de hand, maar met degene met een enkel complex of helemaal (nog) geen bezit hoeft dat niet direct. Een aantal landelijke instellingen klaagde dat ze door gemeenten niet als volwaardige partner in de volkshuisvesting werden geaccepteerd. In de toekomst zal deze opmerking nog wel vaker gehoord worden. Corporaties moeten hun middelen daar inzetten waar dat nodig is, maar zullen zelf ook met een (aantrekkelijk) voorstel moeten komen, om gemeenten geïnteresseerd te krijgen.

4.6 Relatie landelijk beleid

Met die inzet van de corporatiemiddelen daar waar het nodig is (art. 21 lid 2, het leveren van maatschappelijk rendement), kom ik op mijn volgende onderdeel: de vertaling van landelijke doelstellingen en opgaven naar het lokale en regionale niveau.

Het Rijk heeft in nauwe samenwerking met de sector een Prognosemodel opgesteld om te kunnen bepalen of de sector op termijn over voldoende financiële middelen beschikt om haar prestaties te kunnen leveren. Aan dit Prognosemodel is een inves-teringsprogramma gekoppeld. Dit programma kon niet anders dan aan de hand van een groot aantal veronderstellingen worden opgesteld. Het was niet bedoeld als beleidsprogramma van de rijksoverheid. Toch heeft het investeringsprogramma sindsdien feitelijk wel die betekenis gekregen. Ook in stukken van het kabinet wordt regelmatig gerefereerd aan het investeringsprogramma uit het Prognosemodel. Op hun beurt hebben NWR en NCIV een Nationaal Programma Volkshuisvesting (NPV) opgesteld. Dit maakt duidelijk welke investeringen van de sector mogen worden verwacht en geeft daarmee een landelijk kader voor het maken van prestatie-afspraken. Met het NPV geven de landelijke centrales van woningcorporaties op een nieuwe wijze invulling aan de verantwoordelijkheid van de sector; het kan gezien worden als hun aanbod. Bij dit aanbod is het overheidsbeleid tot uitgangspunt geno-men, omdat de landelijke centrales zich in het NPV verantwoorden aan de hand van de criteria die door de staatssecretaris zijn geformuleerd. De betaalbaarheid van het wonen en het zorgdragen voor kwalitatief goede huisvesting zijn daarin de hoofdthe-ma's.

Het NPV bevat een investeringsprogramma voor de sociale-huursector voor de periode 1997-2000, dat een grote gelijkenis vertoont met (het betreffende onderdeel van) het investeringsprogramma uit het Prognosemodel Sociale-Huursector uit 1996. Dit ligt ook voor de hand, omdat het Prognosemodel tot stand is gekomen in nauw overleg met de landelijke koepels. Het NPV wijkt op enkele onderdelen wel af van het Prognosemodel. Dat is op zichzelf begrijpelijk, omdat omstandigheden en

inzich-ten kunnen wijzigen. Er rijzen wel vragen over de verhouding tussen beide stukken en de rol van de overheid daarbij.

De staatssecretaris heeft met instemming kennis genomen van het NPV, maar aange-geven dat hij zijn eigen verantwoordelijkheid behoudt bij de beoordeling van de prestaties van corporaties. Het NPV kan dus niet worden gezien als een prestatieaf-spraak op nationaal niveau. Desalniettemin zal het doorwerken op het rijksbeleid. De verhouding tussen NPV, Prognosemodel en rijksbeleid behoeft op dit punt verduide-lijking.

NWR en NCIV stellen voor het investeringsprogramma bij te stellen aan de hand van de activiteitenoverzichten van corporaties. Vanaf 1998 zullen corporaties op grond van het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) bij hun werkzaamheden het gemeentelijk beleid in acht nemen. De investeringsvoomemens horen dus een ver-binding te leggen met het lokale volkshuisvestingsbeleid.

Individuele corporaties moeten, zoals gezegd, voldoende maatschappelijk rendement leveren. Ze moeten met andere woorden hun geld niet onbenut laten liggen, maar investeren, zonodig onrendabel. Het Prognosemodel wijst uit dat de financiële positie van de sector als geheel sterk genoeg is voor de voorgenomen investeringen.

De regionale uitkomsten laten echter zien dat in een aantal gemeenten en regio' s geld van buiten nodig is. In het bijeenbrengen van opgaven en geld zijn grote taken weggelegd voor de plaatselijke, regionale en landelijke organisaties van corporaties.

Het NPV biedt een landelijk kader waarbinnen gemeente en corporatie prestatieaf-spraken maken. De sector maakt zelf duidelijk welke investeringen van haar mogen worden verwacht. Daarmee is echter hoogstens een algemene leidraad voor het beleid van een corporatie gegeven. Uit de rapportages moet blijken of ook in lokaal en regionaal opzicht voldoende invulling wordt gegeven aan deze verantwoordelijk-heid. Indien dat niet zo is, dan vormt het NPV een van de aanknopingspunten (maar uiteraard niet het enige) voor de staatssecretaris om afzonderlijke corporaties aan te spreken op het leveren van voldoende maatschappelijk rendement, oftewel: de inzet van hun middelen daar waar het nodig is.

4.7 Rol van het Rijk

De vertaling van de landelijke doelstellingen naar het functioneren van individuele corporaties is een van de (nog) onduidelijke kanten van het nieuwe systeem van toezicht. Nu het Rijk het toezicht geheel naar zich toe heeft getrokken (of het zich in de maag heeft laten splitsen, het is maar hoe je het bekijkt), mag verwacht worden dat het daarbij een goede structuur schept, zowel organisatorisch als inhoudelijk.

De staatssecretaris zal er daarbij niet aan ontkomen zich een oordeel te vormen over de situatie op lokaal niveau. De opdracht dat een corporatie het gemeentelijk beleid in acht moet nemen, is de schakel naar een toetsbare norm. Dit verhoudt zich slecht met een afstandelijke rol, maar het is wel de consequentie van het gekozen model.

- - - _ . _ - - - --- -

-Waar volkshuisvesting bij uitstek een aangelegenheid is van het lokale/regionale niveau en daar de opgaven liggen, het concrete beleid moet worden gevormd en (mee)uitgevoerd en de prestatieafspraken worden gemaakt, moeten de normen voor het toezicht daarbij aansluiten. Een ander kader is ook moeilijk voorstelbaar en zonder dat heeft het allemaal geen zin.

De staatssecretaris heeft ook aangegeven niet een officiële geschillenbeslechter te willen zijn voor prestatieafspraken, maar wel te willen bemiddelen en een oordeel te willen geven bij problemen die hem worden voorgelegd. Dit is een soort praktische oplossing voor het feit dat van het private instrument convenanten gebruik wordt gemaakt voor deze publieke of maatschappelijke taken. Tegelijkertijd maakt hij wel duidelijk dat hij niet de 'wethouder van Nederland' wil worden, zich niet over ieder wissewasje wenst uit te laten en niet de aangewezen persoon is voor individuele gevallen op het lokale niveau. Partijen zijn 'volwassen', het zijn 'geen kleine kinde-ren'. Via het toezicht beoordeelt hij in principe achteraf of een corporatie voldoende heeft gepresteerd. Deze opvatting is begrijpelijk, maar als het Rijk de wethouders zelf onvoldoende instrumenten geeft om hun rol optimaal te vervullen, zal de betrok-ken bewindspersoon er niet altijd aan ontkomen om als wethouder van Nederland op te treden. Daar voorziet het systeem ook in en dat alleen al zou wel eens de reden kunnen zijn, dat van die mogelijkheid weinig gebruik hoeft te worden gemaakt. Een aparte situatie doet zich voor als gemeente en corporatie het samen geheel eens zijn over de prestaties, maar de staatssecretaris vindt dat er elders noden die drin-gender zijn, onvervuld blijven. Hier speelt de vertaling van de macrodoelstellingen naar het microniveau. Hoe dan ook, het Nationaal Programma Volkshuisvesting noch het Prognosemodel, ook niet de regionale vertaling, zijn geschikt om een vertaling naar de individuele corporatie te maken. De tijd zal leren, hoe die vertaal-slag in de praktijk gemaakt wordt, want dat hij gemaakt moet worden, is evident. De verhouding tussen macro en micro zal een van de belangrijkste onderwerpen moeten zijn bij de evaluatie van het systeem.

4.8 Conclusie

Prestatieafspraken zijn bij uitstek het middel om tot coproductie te komen tussen verzelfstandigde corporaties en beleidsverantwoordelijke gemeenten. Ook de normen voor het toezicht worden voor een belangrijk deel gevormd door de lokale afspra-ken. Door te beschikken over goed en helder beleid, kunnen gemeenten gezag ver-werven en hun positie ten opzichte van corporaties bepalen. Hoe de vertaling van de landelijke beleidsdoelstellingen naar het lokale en individuele niveau plaats zal vinden, moet nog blijken.

5

WAT MOET ER IN EEN

VOLKSHUISVESTINGS-PLAN STAAN?

A.L. Ouwehand

Dienst Stedebouw en Volkshuisvesting, gemeente Rotterdam

Als ik in de afgelopen jaren oude bekenden uit de volkshuisvesting tegenkwam en zij mij de vraag stelden "Wat doe je nu tegenwoordig?", gaf ik vaak met enige trots als antwoord dat ik bij de dienst Stedebouw en Volkshuisvesting werk en met mijn bureau het volkshuisvestingsplan voor de gemeente Rotterdam had gemaakt.

Negen maanden geleden gleed op zaterdagochtend het bedrijfsblad 'dS+V in beeld' in de bus. Op bladzijde vijf kijkt de directeur van de dS+V, ir. Fred de Ruiter, de interviewer vriendelijk en rustig aan met daarnaast de quote 'Geen grote volkshuis-vestingsplannen meer'. U begrijpt dat ik daar niet echt vrolijk van werd. En ik mag u vandaag vertellen wat er nu in zo'n plan hoort te staan!!!

Ik doe dat door eerst kort in te gaan op de ontwikkelingen in de volkshuisvesting. Vervolgens neem ik de onderdelen van een volkshuisvestingsplan onder de loep: analyse, visie en programma. Daarna komt de wijze waarop je aan zo'n plan werkt en volkshuisvestingsbeleid in het algemeen aan bod. Ten slotte rond ik af met de noodzaak van een volkshuisvestingsplan en kom ik terug op de uitspraak van mijn directeur in het bedrijfsblad.

5.1 Volkshuisvesting in ontwikkeling

De vraag wat er in een volkshuisvestingsplan hoort te staan, is natuurlijk niet in het algemeen te beantwoorden. Het antwoord hangt sterk af van plaats en tijd.

De Rotterdamse volkshuisvesting na de Tweede Wereldoorlog is in een aantal perio-den onder te verdelen en de politieke prioriteiten zijn in steekwoorperio-den weer te geven.

1950 - 1975 Woningnood: uitbreiding voorraad

1975 - 1985 Bouwen voor de buurt: stadsvernieuwing is meer dan huisvesting 1985 - 1990 Vernieuwing stadsvernieuwing: productie dendert door, meer aandacht

voor stedenbouw

1990 - 1995 Nota Heerma: van bouwen naar wonen

Het Nieuwe Rotterdam: revitalisering en sociale vernieuwing

1995 - 1998 Rotterdam ongedeelde stad: tegengaan segregatie, op gang komen stedelijke vernieuwing, meer integratie met economische ontwikkeling.

De ontwikkeling in de beleidsprioriteiten is zowel product van de ontwikkelingen in de volkshuisvesting als richtinggevend voor de opzet van volkshuisvestingsplannen in de betreffende perioden. Op de invloed van een meer algemene beleidsvisie kom ik nog terug.

5.2 Wat is een volkshuisvestingsplan?

Als ik het heel kort samenvat, duid ik de essentie van een volkshuisvestingsplan aan als een gedegen ambachtelijk werkstuk waarin de volgende zaken aan de orde ko-men:

- de analyse van vraag en aanbod op de woningmarkt; - algemenere beleidsmatige overwegingen: de visie;

- een programma: de wijze waarop partijen daaraan met elkaar samenwerken. Zo'n plan zal echter in verschillende situaties verschillende accenten kennen. Het gaat ook bij een volkshuisvestingsplan om het leveren van 'maatwerk' en niet om een serieproduct. Het schaalniveau speelt daarbij een grote rol. Een plan voor Rotterdam als geheel, met 600.000 inwoners, zal anders van opzet zijn dan bijvoor-beeld een plan voor een Rotterdamse deelgemeente met 75.000 inwoners. Bij een plan op het laatste schaalniveau is het mogelijk om de verschillende buurten de revue te laten passeren. Dat kan op Rotterdams niveau niet: er zal een hoger abstractieni-veau aangehouden moeten worden.

Ook de ernst van de volkshuisvestingsproblematiek speelt natuurlijk een grote rol. Bij een kleine gemeente zonder zwaarwegende problemen, kunnen de analyses ook beperkter zijn. Evenzo heeft het invloed of een gemeente te maken heeft met een sterke samenhang op een regionale woningmarkt. In mijn verhaal zal ik mijn erva-ringen met het Rotterdamse 'Volkshuisvestingsplan 1995-1998, Rotterdam onge-deelde stad' als referentie gebruiken.

5.3 Analyse van de ontwikkelingen

In het vigerende Rotterdamse plan zijn de ontwikkelingen op een zevental terreinen in beeld gebracht: - woningbehoefte; woningvoorraad; woningbezetting ; betaalbaarheid; specifieke doelgroepen; specifieke thema's; voornemens marktpartijen.

Men wil natuurlijk weten hoe groot de aandachtsgroep van beleid is, maar evengoed welke 'mismatch' er bestaat tussen de aanwezige bevolking en de woningvoorraad. Voor ons huidige plan hebben we heel wat onderzoek uitgezet. Op basis van de bevolkingsprognose is een huishoudensprognose en een woningbehoefteraming