P
\•
Bibliotheek TU Delft
" "" """ I
EINDRAPPORT
Ir.J.H.P. Baltissen MW.mr.C.J. Compaijen
Onder leiding van: Prof.mr.J. Wessel
Delftse Universitaire Pers / 1988
'1..0
':11bGt
F;
/ .).,~.
.
'. '.jÄ
..
\
89
'.
'.
f .
;
;
n
0 33
G
'i
\
\
)
/
Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1
2628 CN Delft Tel. (015) 78 32 54
In opdracht van:
Technische Universiteit Delft Sectie Recht en Bestuurkunde Kanaalweg 2b
2628 EB Delft Tel. (015) 78 35 65
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Baltissen, J.H.P.
Strategisch en operationeel waterbeheer: taken en invulling planvorming provinciaal waterhuishoudingsplan / J.H.P. Baltissen, C.J. Compaijen en J. Wessel. - Delft: Uitg. in opdracht van de Technische Universiteit Delft, Sectie Recht en Bestuurskunde. - Met lit. opg. ISBN 90-6275-499-6
SISO 631.2 UDC 556.18 NUGI693 Trefw.: waterbeheer.
Copyright
®
1988 by Delft University Press.No part of this book may be reprocluced in any form by print, photo-print, microfilm or any other means, without written permission from Delft University Press.
1.3 Inhoud rapport
2. ONTWIKKELINGEN IN HET WATERBEHEER 3
2.1 Inleiding
2.2 Integraal waterbeheer en watersysteembenadering 2.3 Dominante factoren
2.4 Samenvatting
3. TAKEN INGEVOLGE DE WETGEVING 7
3.1 Inleiding
3.2 De huidige situatie 3.3 De toekomstige situatie
3.4 De relaties tussen waterbeheer, ruimtelijke ordening en milieubeheer 3.5 Analysekader taken
3.6 Resumé
4. DE CONCEPTIE VAN INTEGRAAL WATERBEHEER 27
4.1 Inleiding
4.2 Beschrijving beleidsdocumenten
4.3 Kernbegrippen en consequenties voor integraal waterbeheer 4.4 Mogelijke uitwerking van de conceptie van integraal waterbeheer
5. DE ZEEUWSE SITUATIE 43
5.1 Inleiding
5.2 Waterstaatkundige situatie 5.3 Waterstaatsbestel
5.4 Beleidsontwikkelingen Zeeuws waterbeheer 5.5 Belangen betrokken bij het Zeeuws waterbeheer
6. UITWERKING WETIELIJKE TAKEN 53
6.1 Inleiding
6.2 Enkele algemene benaderingen voor planvorming 6.3 Uitwerking planvormingstaken
7. SAMENVATIING EN CONCLUSIES 67
7.1 Hoofdconclusies
Het onderhavige rapport over de taken van de provincie en de waterschappen in Zeeland ten aanzien van de planvorming voor de waterhuishouding is onder leiding van prof. mr. J. Wessel vervaardigd cIoor de Sectie Recht en Bestuurskunde van vakgroep TBB van de TU Delft. Behalve dit samenvattende eindrapport is ook een achtergrondstudie uitgebracht.
1.2 Aanleiding en pr~bleemstel!lng
Deze studie beoogt een bijdrage te leveren tot de Contourennota voorbereiding provin-ciaal waterhuishoudingsplan Zeeland.
Het oogmerk van deze studie 1) is:
Het aangeven van de wettelijke taakstelling op het gebied van het waterbeheer, uitgaande van de conceptie van integraal waterbeheer, zowel voor de provincie als voor de
waterschappen, bezien in de Zeeuwse situatie.
1.3 Inhoud rappon
Het onderhavige rapport geeft een samenvatting van de studie, die als achtergrondstudie is bijgevoegd. Deze samenvatting is bedoeld als beleidsstuk.
Het rapport is gericht op een inventarisatie van de taken die in Zeeland vervuld dienen te worden. Als belangrijkste bouwstenen daartoe dienen de beschouwingen over de wettelijke taken voor de planvorming waterbeheer en die over de conceptie van integraal waterbeheer.
Na een tweetal inleidende hoofdstukken, getiteld Inleiding en Ontwikkelingen in het waterbeheer, volgen beschouwingen over de wettelijke taken t.a.v. de planvorming in het waterbeheer en over de conceptie van integraal waterbeheer.
1) In de bijbehorende achtergrondstudie is ook opgenomen:
- een beschouwing over de relatie tussen het waterhuishoudingsplan, het milieu-beleidsplan en het streekplan;
- een inventarisatie van de wijze waarop andere provincies de voorbereiding van een provinciaal waterhuishoudingsplan aanvatten.
Het vijfde hoofdstuk beschrijft een aantal kenmerken van de Zeeuwse situatie. Het zesde hoofdstuk geeft een uitwerking van de wettelijke taken in het licht van de conceptie van integraal waterbeheer, waarbij de kenmerken van de Zeeuwse situatie zijn verwerkt. Het laatste hoofdstuk bevat de conclusies.
HOOFDSTUK 2: ONTWIKKELINGEN IN HET WATERBEHEER
2.1 Inleiding
In het waterbeheer is thans sprake van een sterk toegenomen samenhang. onderlinge afhankelijkheid en complexiteit van belangen. belangenbehartiging en veroorzaakte effec-ten. Waterbeheerders van nu worden geconfronteerd met een groot aantal complexe en continu veranderende opgaven.
Een dynamische rol bij de ontwikkelingen in het waterbeheer is vervuld door de enorme uitbreiding van de infrastructuur. Deze maakte het mogelijk dat zowel op lokaal. als op regionaal en nationaal niveau meer samenhang tot stand kwam. Zo kon onder meer op nationaal niveau een scheiding tot stand worden gebracht tussen zout en zoet water. Voorts was sprake van een groeiend besef dat het milieu op een aantal fronten op een onacceptabele wijze wordt aangetast. Het water wordt gezien als een belangrijke milieu-component. Bij het waterbeheer moet daarom meer rekening worden gehouden met ecolo-gische processen en kringlopen. Tevens ontstonden. mede door ervaringen met zeer droge zomers zoals die van 1976. gedachten gericht op beperking van de groei van het waterverbruik.
Na een vrij trage start. is de materie van het waterbeheer thans in een stroomversnelling beland. Aan allerlei fronten doemen nieuwe ontwikkelingen op. Genoemd kunnen worden:
- de ontwikkelingen in het waterschapsbestel;
- de zich ontwikkelende planvorming;
- het streven naar integraal waterbeheer; - de deregulering.
De ontwikkelingen in het waterschapsbestel vertonen het beeld van een voortschrijdende concentratie van waterschappen enerzijds en van een wettelijke regeling van het water -schapsbestel anderzijds. In juni 1987 is bij de Tweede Kamer een ontwerp-Waterschapswet ingediend.
De planvorming heeft op tal van terreinen van waterbeheer en aanverwante terreinen zoals die van milieuhygiêne en natuur en landschap snel aan invloed gewonnen. De problema-tiek van de samenhang is daardoor in een nieuwe fase gekomen. Men gaat nu bewust streven naar grotere samenhangen door planvorming voor integraal waterbeheer.
Ook vanuit de invalshoek van de deregulering is een belangrijke bijdrage tot de integratie in het waterbeheer geleverd door een sterke reductie van het aantal planfiguren met name op het terrein van het waterkwaliteitsbeheer. In de bij de memorie van antwoord van het ont-werp-Wet op de waterhuishouding gevoegde nota van wijzigingen zijn de planvormen uit
de Grondwaterwet. de WVO en het ontwerp-Wet op de waterhuishouding samengevoegd. Voor een systematisch overzicht van de aldus ontstane planstructuur zij verwezen naar figuur 1, hieronder weergegeven.
BESTIJURSLAAG RUIMTEUJKE ORDENING WATERHUISHOUDING MILIEUBELEID PU,NNIV!Al..'
RUK
PROVINCII
PUNNEN EX ART. 2' WET RU1NT1UJKE ORDENING .' NA110N .... ~ MILIEU· BELEIDSPUN PROVINCIAAL WIUEU alt.llDIIPU.N • - I"· STRATEGISCH OPERAT10NIE~ STRATECISCH § .'j !i .o,
.'; PROV. 1011L1IU· OPERA 110NEE~
/l
PIIOO1IANNA ' j/f
WATERSCHAP OPERAnON!!L GENEENTE , '.; . GINIENTlWK NILlEU· STRATEGISCH
; 'BILEIDSPUN
; -
-
-- --... -.. i
,,
: QVEJUC! WATtR!N : ~...
---_
... ,..-_ ... ----., OPERA TION[E~_ ... _
.
.
REKENING HOUDIN NET VO~INSWWTTIWKI8IPALINGEN,
,
\. __ .. _ _ _ _ _ _ 4 AFHANKELlJK VAN O!Sl'rtlAT1E COORDINA11E NIET VERPUCHT • • • • • • • • • • HAAS/IOVEItFiguur 1: Relatieschema planstructuur waterhuishouding, milieubeleid en ruimtelijke ordening.
Reeds in het kader van deze introductie dient er op te worden gewezen dat het beleidsterrein van het waterbeheer aan een sterke dynamiek onderhevig is, dat de concep·
tie van integraal waterbeheer nog allerminst is uitgekristalliseerd en dat de moderne wet-geving bewust veel ruimte aan lagere organen laat om al naar gelang de locale omstandig-heden inhoud aan bestuurstaken te geven. Voor de provincie en de waterschappen in Zeeland liggen hier taken erop gericht om zelfstandig leiding te geven aan een aan de locale situatie aangepaste wijze van beleidsvoering. De onderhavige studie kan mede dienen om meer licht op de hier in het geding zijnde bestuurstaken te werpen.
2.2 Integraal waterbeheer en watersysteembenadering
De ontwikkelingen in het waterbeheer zijn samengegaan met een toenemend besef van de relaties tussen het waterbeheer en het milieubeleid, het natuurbehoud en de ruimtelijke ordening.
Daarmee trad een verschuiving op van de sfeer van het steeds verder uitbreiden van de infrastructuur naar die van het beheer en wel in de vorm van een doelmatig samenhangend, als integraal te kenschetsen beheer. Planning werd daarbij gezien als een belangrijk instru-ment voor het in de toekomst te voeren beheer en beleid. Behalve de nota Waterhuis
-houding gaven ook de IMP's en met name het IMP Water 1985 - 1989, aanzetten tot een meer integrale benadering van de waterhuishouding.
In de in september 1985 verschenen notitie "Omgaan met water" wordt een langere-termijn visie op het waterbeheer ontwikkeld. De notitie constateert dat in het verleden in het waterbeheer te veel de nadruk is gelegd op het medium water, alsmede op de gebruiks-mogelijkheden daarvan als grondstof en transportmiddel, en op de bescherming ervan tegen de schadelijke gevolgen van menselijk handelen. Thans wordt echter mede aandacht gevraagd voor het actief en maatschappijgericht omgaan met watersystemen. Een vernieuwing van het bestaande waterbeheer wordt noodzakelijk geacht, uitmondend in een beheer waarin het samenwerken met de natuur en het omgaan met watersystemen centraal staat: een watersysteembenadering.
2.3 Dominante factoren
In feite zijn er drie dominante factoren, die ertoe bijdragen dat thans op een breed front gestreefd wordt naar integraal waterbeheer.
De eerste factor wordt gevormd door de waarde die in brede kring gehecht wordt aan een veelomvattende en zorgvuldige belangenafweging. In de praktijk is op dat vlak verbetering mogelijk. In de reeds genoemde nota "De waterhuishouding van Nederland" worden alle bij het water betrokken belangen uitvoerig beschreven. Men ziet hier reeds een eerste aanzet
tot een "belangenafweglngsbenaderil')g".
Een tweede factor, of liever reeks van factoren, wordt gevormd door overwegingen ontleend aan de indruk dat de technische infrastructuur niet optimaal wordt gebruikt, dat het beheer efficiênter en effectiever zou kunnen worden georganiseerd en aan het gevoelen dat een aantal complexe problemen door een groter aantal verschillende beheerders zou moeten worden aangepakt.
Een derde belangrijke factor is het sterk gegroeide besef dat door recente maatschap-pelijke ontwikkelingen het leefmilieu ernstig wordt bedreigd en dat tal van ecosystemen het slachtoffer zullen worden van verstoring en vernietiging. Men streeft dan ook naar het zo mogelijk aanpassen en inpassen van het menselijk handelen in ecosystemen. Water, dat een belangrijk element vormt In tal van ecosystemen, is het aangewezen aangrijpingspunt om dit streven gestalte te geven.
2,4 Samenyattlng
Onder Invloed van de hierboven vermelde maatschappelijke ontwikkelingen is recentelijk de beheersing en het beheer van water Ingrijpend van karakter veranderd. Er is sprake (geweest) van:
- een meer op interne samenhang gerichte zorg voor het waterbeheer.
- een Intensivering van de zorg voor het waterbeheer.
Gesteld kan worden dat het waterbeheer wordt gekenmerkt door:
- spreiding van de zorg voor essentiêle aspecten van de waterhuishouding over diverse bestuursorganen;
- het feit dat ook vanuit andere beheersvelden functies vervuld worden die voor de water-huishouding van essentieel belang zijn;
- een grote complexiteit, meerlagige interdependentie, differentiatie en pluriformiteit. Het vraagt beleidsmatig om een planmatig integraal waterbeheer met behulp van de water-systeembenadering.
Een en ander vraagt ook om een bestuurlijke organisatie op de diverse niveaus van Rijk, provincie en waterschappen, die in staat Is tot besturing van alle voor het waterbeheer relevante handelingen waarbij rekening wordt gehouden met de elkaar beïnvloedende effecten van die handelingen.
Met name op regionaal niveau vraagt het streven naar integraal waterbeheer om een veelzijdige -afweging, zoals die kan worden geboden door een orgaan van algemeen bestuur zoals de provincie.
7
HOOFDSTUK 3: TAKEN INGEVOLGE DE WETGEVING
3.1 Inleiding
Een eerste formeel-juridische uitwerking aan de conceptie van integraal waterbeheer wordt gegeven in het ontwerp-WWH, waarbij met name aan de plannen een belangrijke rol is toegedacht. Het in het ontwerp-WWH neergelegde systeem van planvorming bouwt voort op de tot nu toe in de "waterhuishoudingswetten" (WVO, GWW en WBB) neergelegde plansystemen.
Het doel van dit hoofdstuk is te onderzoeken welke taken m.b.t. planvorming aan de provincie Zeeland en aan de daarin gelegen waterschappen, mede gezien hun onderlinge relatie, zijn opgedragen zowel ingevolge de bestaande wetten als ingevolge het ontwerp-WWH. De taken zullen worden afgeleid uit de in de diverse wetten aan de plannen gestelde eisen, die de functie van de plannen, de wijze van voorbereiding, de inhoud en vorm, de procedure en de koppeling tussen plannen en concrete beheersinstrumenten betreffen (par. 3.2 en 3.3).
Apart zal aandacht worden besteed aan de taken die uit de verschillende wetten voortvloeien vanwege de relaties tussen het waterbeheer, het milieubeheer en de ruimtelijke ordening (par. 3.4).
Tot slot zal met behulp van een in dit hoofdstuk te ontwikkelen analysekader (par. 3.5) op systematische wijze een samenvatting van de uit de verschillende wetten voortvloeiende taken worden gegeven (par. 3.5).
N.B. Het in de Nota Waterhuishouding, het IMP-water en de notitie 'Omgaan met water' neergelegde streven naar 'integraal waterbeheer' zal In Zeeland gestalte dienen te krijgen binnen het daar bestaande waterstaatsbestel. Dit houdt beknopt weergegeven in, dat de provincie het strategische en operationele grondwaterbeheer voert en het strategische beleid bepaalt voor het oppervlaktewater, terwijl de zeven Zeeuwse all-in waterschappen zijn belast met het operationele beheer van het oppervlaktewater (zorg voor de waterkering, oppervlaktewaterkwantiteits- en kwaliteitsbeheer). Zie hierover uitgebreid hoofdstuk 5. De in dit hoofdstuk te geven beschrijving van wettelijke taken is gericht op het Zeeuws water-staatsbestel.
3.2 De huidige situatie
Inleiding
In de huidige situatie zijn ten aanzien van de waterhuishouding drie wetten met name van belang. Dit zijn de WVO. de GWW en de wee, die respectievelijk regels bevatten met betrekking tot het kwaliteitsbeheer van het oppervlaktewater, het kwantiteits- en· het kwaliteitsbeheer van het grondwater. Ten aanzien van het kwantiteitsbeheer van het oppervlaktewater gelden slechts een beperkt aantal, verspreid neergelegde, wettelijke regels. Op dat beleidsterrein zijn vooral provinciale regelingen en regelingen van
waterschappen van toepassing.
De WVO, de GWW en de WBB worden deels gerekend tot de wetgeving met betrekking tot
de waterhuishouding, deels tot de milieuwetgeving. Vooral de WVO ziet zowel op
waterhuishoudkundige als op milieuaspecten. De GWW ziet met name op de waterhuishouding, de WBB is vooral een milieuwet.
Zowel de WVO, de GWW als de weB kennen het plan als instrument ter bereiking van een
systematisch en doelmatig beleid. Te onderscheiden vallen strategische en operationele plannen. Strategische plannen geven de hoofdlijnen van het te voeren beleid aan. Deze plannen zijn onder meer richtinggevend voor de' operationele plannen. Operationele plannen (beheersplannen) bevatten het op uitvoering gerichte beleid. Zij dienen onder meer als beleidsnorm bij de hantering van concrete beheersinstrumenten zoals de vergunning-of de registratieplicht.
In de nu volgende paragrafen zal worden Ingegaan op de voor de provincies en waterschappen relevante planvormen van genoemde wetten. Onderzocht zal worden welke taken voor de provincie Zeeland en de waterschappen uit de verschillende planvereisten voortvloeien.
De Wet verontreiniging oppervlaktewatêren (waterkwalIteItsplannen)
De Wet verontreiniging oppervlaktewateren (WVO, Stb. 1981, 573) is in 1971
inwerkinggetreden.
Art. 12 lid 1 WVO draagt aan provinciale staten op een of meer waterkwaliteitsplannen vast te stellen.
Aan deze opdracht aan de provincies ligt volgens de memorie van toelichting bij de wetswijziging mede ten grondslag de overweging dat de beslissingsbevoegdheid omtrent de hoofdlijnen van het beleid moet worden geconcentreerd op provinciaal niveau, aangezien de behartiging van de aspecten van het algemeen belang welke de Inhoud van dat beleid bepalen (ruimtelijke ordening, milieu, drinkwatervoorziening, industrie etc.) vooral
ligt op het terrein van de provinciale besturen (MvT p. 12).
De functie van de plannen is neergelegd in art. 12 lid 1 j* art. 11 lid 2 WVO. Provinciale
staten dienen in de plannen aan te geven welk beleid zij zullen voeren ten aanzien van het
kwaliteitsbeheer en de bestrijding van de verontreiniging van de oppervlaktewateren
waarop het van toepassing Is (art. 12 lid 1
tart
.
11 lid 2). In de provincie Zeeland, waar hetkwaliteitsbeheer is opgedragen aan de waterschappen, dienen de plannen de hoofdlijnen van het te voeren beleid (het strategische beleid) te betreffen (zie art. 12 lid 5).
Conform art. 12 lid 1 j* art. 11 lid 5 zijn bij amvb nadere regels gesteld omtrent de
voorbereiding en de Inrichting van de plannen.
In de WVO wordt geen expliciete koppeling gelegd tussen de plannen en de concrete
beheersinstrumenten.
De Grondwaterwet (grondwaterplannen)
De Grondwaterwet (GWW, Stb. 1981,392) stamt uit 1981. Deze wet is in de plaats getreden
van de Grondwaterwet waterleidingbedrijven.
De uitvoering van de GWW is opgedragen aan de provincies. Delegatie van het
grondwaterbeheer aan lagere waterbeheerders is niet mogelijk. De wet kent slechts één
planfiguur, het grondwaterplan. In art. 8 lid 1 is de functie van dit plan aangegeven: provin -ciale staten dienen in het plan de hoofdlijnen van het door hen te voeren grondwater-beheer neer te leggen.
Overeenkomstig art. 8 lid 2 GWW zijn bij amvb regels gesteld omtrent de inrichting van de
plannen.
In de GWW wordt expliciet een koppeling gelegd tussen het grondwaterplan en concrete
beheersinstrumenten. Ingevolge art. 8 lid 1 dienen gedeputeerde staten met het
grondwaterplan rekening te houden bij de door hen op grond van de GWW te nemen
beschikkingen.
De Wet bodembescherming (grondwaterbeschermingsplannen)
De Wet bodembescherming (WBB, Stb. 1986, 374) is in 1986 tot stand gekomen. Deze
wet is met betrekking tot het waterbeheer van belang omdat zij via de bodembescherming
Bij de opzet van de WBB is, aldus de memorie van toelichting bij de wet, vanwege de nauwe verbondenheid tussen het kwalitatieve en het kwantitatieve grondwaterbeheer, voor wat betreft de regeling van de grondwaterbeschermingsgebieden gekozen voor aansluiting bij de regeling van de GWW. De consequenties hiervan zijn dat het kwalitatieve grondwater-beheer is opgedragen aan de provinciale besturen en dat deze bestwen hun beleid die-nen neer te leggen in een grondwaterbeschermingsplan vast te stellen voor bepaalde, in het plan aangegeven, gebieden.
De functie van het plan is het aangeven van de hoofdlijnen voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater in de provincie met het oog op de waterwinning (art. 37 lid 1 WBB). Ingevolge art. 37 lid 2 WBB en de toelichting daarop dienen provinciale staten bij de opstelling van het hier bedoelde plan veel aandacht te besteden aan de afstemming van dit
plan op het grondwaterplan van de GWW. De voorkeur van de wetgever gaat zelfs uit naar
samensmelting van beide plannen (MvT p. 41) .
. In een directe koppeling tussen het plan en concrete beheersinstrumenten zoals een ontheffingsmogelijkheid voorziet de wet niet.
Provinciale verordeningen
Zowel volgens de WVO als volgens de WBB dient in verband met de plannen een provinciale verordening te worden vastgesteld. De GWW kent een dergelijke verplichting niet. Niettemin zijn In alle provincies grondwaterverordeningen vastgesteld.
3.3 De toekomstige situatie
Het ontwerp-Wet op de waterhuishouding (waterhuishoudingsplannen)
Inleiding
Het ontwerp-Wet op de waterhuishouding (ontwerp-WWH) heeft blijkens zijn considerans als doel het geven van regels in het belang van een samenhangend en doelmatig beleid en beheer met betrekking tot de waterhuishouding in haar geheel alsmede het geven van nadere regels met betrekking tot het kwantiteitsbeheer over het oppervlaktewater.
In de volgende paragrafen zal uiteengezet worden welke taken met betrekking tot de planvorming worden opgedragen aan de provincies en aan de waterschappen. Ook hier zal weer worden uitgegaan van de specifieke organisatie van het waterbeheer In de provincie Zeeland.
Waterhuishoudingsplannen
Ingevolge art. 9 lid 1 ontwerp-WWH dienen provinciale staten een provinciaal
waterhuis-houdingsplan vast te stellen.
De redenen om de provincie deze taak toe te kennen zijn volgens de memorie van antwoord onder meer: de provincie moet een sturende invloed kunnen uitoefenen op het functionele bestuur van de waterschappen; de provincie Is de instantie die het waterbeheer ten opzichte van het milieubeleid in algemene zin en het ruimtelijk beleid de juiste plaats kan geven; het provinciale plan dient ter uitvoering van de door de EG vastgestelde
richtlijnen voor de kwaliteit van het oppervlaktewater (MvA p. 7,8).
In het plan geven provinciale staten de hoofdlijnen aan van het beleid dat zij ten aanzien van
de waterhuishouding zullen voeren (zie de functie van het plan in art. 9 lid 1 ontwerp-WWH).
Het provinciaal waterhuishoudingsplan dient, aldus de memorie van antwoord, betrekking te hebben op de waterhuishouding In haar geheel. Het omvat de hoofdlijnen van het kwaliteitsbeleid en het kwantiteitsbeleid ten aanzien van het oppervlaktewater en neemt tevens het grondwaterplan op. Het zet de strategische hooldlijnen uit voor het beleid en beheer, dat door de regionale waterbeheerders wordt gevoerd (MvA p. 4, 5). Ten aanzien van het grondwaterbeheer is het plan zowel strategisch als operationeel richtinggevend. Voor een afzonderlijk grondwaterbeheersplan bestaat volgens de memorie geen grond omdat het beheer in alle gevallen door de provincie wordt uitgeoefend (MvA p. 6, 7). In art. 9 lid 1, 3 en 4 zijn bepalingen neergelegd omtrent de inhoud en de vorm van het waterhuishoudingsplan.
Als algemene opmerking ten aanzien van de verschillende planvormen van het ont-werp-WWH wordt in de memorie van antwoord opgemerkt dat een van de oogmerken van
de wetgever is, te bevorderen dat de plannen beknopt worden gehouden. Zowel vanuit
een oogpunt van bestuurslasten als terwille van de duidelijkheid moet voorkomen worden dat de plannen van grote omvang en uitvoerigheid worden. Beschrijvingen van feitelijke
situaties, nadere uiteenzettingen, uitleg, evaluatie van het gevoerde beleid e.d. kunnen zo
nodig in de toelichting of bijlagen van het plan worden opgenomen (MvA p. 13).
In art. 9 lid 1, 5 en 6 en in art. 11 worden regels gegeven omtrent de procedure volgens
welke het plan tot stand dient te komen. Over de procedureregeling wordt in de memorie
van antwoord opgemerkt dat er met betrekking tot de provinciale
waterhuishoudings-plannen slechts een beperkt aantal procedurevoorschriften in het ontwerp zijn
opgeno-men. Veel wordt overgelaten aan regeling door de provincie zelf (MvA p. 14, 15).
Het eerste waterhuishoudingsplan dient binnen twee jaar na de inwerkingtreding van art. 66
Beheersplannen
Zoals reeds in de vorige paragraaf uiteengezet, zal het provinciale waterhuishoudingsplan zowel het strategische als het operationele beleid ten aanzien van het grondwater gaan bevatten. Een apart grondwaterbeheersplan zal derhalve niet worden gemaakt. Ten aanzien van het oppervlaktewater voorziet het ontwerp-WWH wel in aparte beheers-plannen.
Ingevolge art. 12 lid 1 ontwerp-WWH moeten beheerders van oppervlaktewateren een beheersplan vaststellen. Uitgaande van de waterstaatsorganisatie in Zeeland zijn deze beheerders de waterschappen.
De functie van het oppervlaktewaterbeheersplan is aan te geven hetgeen de beheerder ter vervulling van zijn taak verricht (art. 12 lid 20ntwerp-WWH).
In art. 12 worden enkele summiere regels gegeven betreffende de inhoud en de totstandkomingsprocedure van de beheersplannen (lid 1, 2, 3 en 4; zie overigens ook nog art. 67 sub b ontwerp-WWH). Volgens de memorie van antwoord is de regeling van de inrichting, voorbereiding en vaststelling van de beheersplannen zoveel mogelijk aan de provinciale wetgever overgelaten (MvA p. 6). Duidelijk spreekt hieruit de decentralisatie-gedachte. Wel is uitdrukkelijk bepaald dat de. provincies in hun regeling aandacht moeten besteden aan de samenhang tussen het kwaliteits- en het kwantiteitsbeheer van het oppervlaktewater (art. 12 lid 4 ontwerp-WWH). Volgens de memorie van antwoord is echter daar waar kwantiteits- en kwaliteitsbeheer in een hand zijn, en dus het beheersplan deze beide aspecten omvat, de samenhang verzekerd (MvA p. 15). De taak van de provincie Zeeland lijkt in deze dan ook beperkt te kunnen blijven tot een toezichthoudende (zie ook art. 12 lid 3 ontwerp-WWH).
In het ontwerp-WWH worden koppelingen gelegd tussen de oppervlaktewaterbeheers-plannen en concrete kwantiteitsbeheersinstrumenten. Bij het vaststellen van peilbesluiten, het sluiten van waterakkoorden en het verlenen van lozings-/onttrekkingsvergunningen moeten de waterschappen 'rekening houden' met de betrokken beheersplannen (art. 17a lid 1, art. 18 lid 2 en art. 27 lid 3 ontwerp-WWH). Bovendien zullen volgens de slotbe-palingen van het ontwerp de WVO en de GWW zodanig worden gewijzigd, dat ook bij het verlenen van vergunningen op grond van die·wetten, de waterschappen respectievelijk de provincie met de betrokken beheersplannen cq het provinciale waterhuishoudingsplan (grondwaterbeheersplan) 'rekening moeten houden' (art. 67 sub a, art. 68 sub c ontwerp-WWH). De plannen hebben op deze wijze een zekere mate van verbindendheid voor de provincie en de waterschappen. Bij de hantering van beheersinstrumenten behoren zij niet willekeurig van de betrokken plannen af te wijken. Dit betekent derhalve
voor de inhoud van de plannen, dat deze zodanig dient te zijn, dat hij kan fungeren als beleidsnorm.
Provinciale verordeningen
Het ontwerp-WWH bevat de opdracht aan de provincie om de wettelijke regeling inzake de
planvorming bij provinciale verordening nader uit te werken. Ingevolge art. 11 lid 1
ontwerp-WWH dienen provinciale staten nader regels met betrekking tot het provinciale waterhuishoudingsplan vast te stellen, onder meer betrekking hebbend op de wijze waarop de waterschappen bij de voorbereiding van het ontwerp-plan worden betrokken. Daarnaast dienen zij volgens art. 12 lid 4 ontwerp-WWH nadere regels vast te stellen met betrekking tot de inrichting, voorbereiding en vaststelling van het beheersplan, terwijl zij tevens beheerders kunnen uitzonderen van de plicht tot het vaststellen van een beheersplan.
Ook dienen zij in de verordening regels te geven ten aanzien van de wijze waarop kwant 1
-teits- en kwaliteitsbeheerders bij de voorbereiding en vaststelling van een plan samen· werken.
De regeling van het ontwerp-WWH blijkt dus ten aanzien van de provinciale verordeningen een met de WVO vergelijkbare regeling te bevatten. De verordeningen richten zich tot de overheid zelf en niet tot de burgers.
3.4 De relaties tussen waterbeheer. ruimtelllke ordening en milieubeheer
Inleiding
In de onderhavige paragraaf zal onderzocht worden in hoeverre in de WVO, de GWW, de WBB en het ontwerp-WWH de relaties tussen het waterbeheer, de ruimtelijke ordening en het milieubeheer aan de orde komen, en welke taken daar voor de provincie Zeeland en de waterschappen uit voortvloeien.
De huidige situatie
Noch in de WVO, de GWW of de WBB zijn expliciet bepalingen opgenomen over de mate
waarin of de wijze waarop provincies en waterschappen bij de planvorming rekening moeten houden met de ruimtelijke ordening of het milieubeheer (zoals reeds opgemerkt betreffen
deze wetten overigens ook zelf voor een deel milieuaspecten). Wel komen de relaties met
genoemde beleidsterreinen aan de orde in de memories van toelichting en in de uitvoeringsregelingen van de betreffende wetten.
De toekomstige situatie
In het ontwerp-WWH zijn in tegenstelling tot de huidige wetten wel expliciet bepalingen opgenomen omtrent de relatie tussen waterbeheer, ruimtelijke ordening en milieubeheer. Art. 9 lid 4 ontwerp-WWH bepaalt dat provinciale staten in het provinciale waterhuishou-dingsplan aangeven in hoeverre de hoofdlijnen van dit plan leiden tot aanpassing van het provinciale milieubeleid of het provinciale ruimtelijke beleid, en in hoeverre zij voornemens zijn een of meer geldende streekplannen te herzien.
De provincie is volgens de memorie van antwoord bij het gewijzigde ontwerp-WWH de instantie die het waterbeheer ten opzichte van het milieubeleid in algemene zin en het
ruimtelijk beleid de juiste plaats kan geven (MvA p. 8).
Ten aanzien van de ruimtelijke ordening moet volgens de memorie van het beginsel van de tweespo(igheid worden uitgegaan, in combinatie met de coordinatiemogelijkheden van de WAO.
Met betrekking tot de relaties met het milieubeleid wordt het volgende gezegd. Volgens de memorie bestaat er een nauwe samenhang tussen het waterhuishoudings- en het milieubeleid, welke terreinen gedeeltelijk over elkaar heenliggen met name bij de watér-kwaliteitszorg.
Er wordt dan ook voorzien In afstemming tussen de toekomstige waterhuishoudings- en milieubeleidsplannen. Voldoende eenheid in de beleidsbepaling wordt beoogd door de plannen door dezelfde instantie (provinciale staten) te laten vaststellen en door de mogelijkheid om in een nieuw plan duidelijk te maken in hoeverre het in het voorafgaande plan geformuleerde beleid is achterhaald en bijstelling verdient. Het provinciaal water-huishoudingsplan en het provinciaal milieubeleidsplan kunnen bovendien geformuleerd beleid van elkaar overnemen en bij de verwerking in het beleid van nieuwe feiten en
gezichtspunten als 't ware haasje over springen.
Ook op het operationele plan niveau zal volgens de memorie in afstemming worden voorzien door bij de vaststelling van de beheersplannen rekening te laten houden met het waterhuishoudingsplan en het provinciale milieubeleidsplan.
Bij dit alles dient overigens bedacht te worden dat het bij beide beleidsterreinen wel om verschillende soorten afwegingen gaat. Binnen het waterbeheer staan de ontwikkeling, werking en bescherming van waterhuishoudkundige systemen centraal, bij het milieubeleid is een belangrijk doel de bescherming van waterhuishoudkundige systemen tegen nadelige beinvloeding van buitenaf.
In de memorie van antwoord is de verhouding tussen de verschillende plannen schematisch weergegeven: zie figuur 1 op blz. 4.
3.5 Analysekader taken
Inleiding
Voor een volledig inzicht in de provinciale en waterschapstaken ten aanzien van de
planvorming met betrekking tot het waterbeheer is enkel onderzoek van relevante wetgeving niet toereikend. De wet biedt immers alleen het juridische kader voor het handelen van provincie en waterschappen. Naast het wettelijk kader dienen ook de algemene en de specifiek op het waterbeheer betrekking hebbende be leids- en
technische ontwikkelingen in beschouwing te worden genomen. Deze ontwikkelingen
beinvloeden enerzijds de wetgeving, anderzijds geven zij nader inhoud aan het in de wet bepaalde.
Om nu een helder zicht op de verschillende provinciale en waterschapstaken ten aanzien van de planvorming te krijgen is eerst een analysekader, een geordend overzicht, van die taken ontworpen. Met behulp van dat analysekader kan systematisch onderzocht worden welke invulling door de wetgeving aan de verschillende taken wordt gegeven, en welke
beleidsvrijheid aan provincie en waterschappen wordt gelaten.
Analysekader
Voor het analysekader hebben wij een indeling van taken ontwikkeld in hoofdtaken op een vrij abstract niveau, vanwaaruit de concrete taken kunnen worden afgeleid.
In de literatuur wordt meestal niet expliciet ingegaan op de taken die aan planvorming zijn
verbonden. Veeleer behandelt men andere aspecten van planvorming, zoals bijv. de
procedure. Om nu toch tot een overzicht van taken te komen hebben wij als uitgangspunt
genomen een indeling van Pols (1985) van het planningsproces in vier deelprocessen.
Pols onderscheidt: een organisatorisch proces; een denk- en werkproces; een
politiek-bestuurlijk proces en een maatschappelijk proces.
Omdat het onderhavige onderzoek zich beperkt tot de taken van het bestuur in het planvormingsproces kunnen wij het maatschappelijk proces buiten beschouwing laten. Op basis van de drie overgebleven deelprocessen gaan wij nu uit van drie aspecten van
pianvorming, nl. de organisatorische, de denk- en werk- en de politiek-bestuurlijke aspecten. De denk- en werkaspecten duiden wij in het vervolg aan als ambtelijk-inhou-delijke aspecten, zodat we komen tot de volgende onderscheiding van aspecten die
verbonden zijn aan planvorming:
Met behulp van deze drie aspecten is nu af te leiden welke hoofdtaken verbonden zijn aan planvorming: taken m.b.t. planvorming aspecten: hoofdtaken: organisatorische - projectorganisatie aspecten - projectcoördinatie ambtelijk-inhoudelijke -beleidsvoorbereiding aspecten - beleidsforrruiering politiek-bestuurlijke - beleidsvoorUchting aspecten - beleidsatweglng -beleidsbepaling
Op basis van deze indeling in hoofdtaken kunnen nu steeds concreter deeltaken worden afgeleid. Een eerste afleiding ziet er als volgt uit (nu met codering) (1):
TAKEN M.B.T. PLANVORMING
~ bQQlata~lle
;
!le[S!1l alillid
i
eg
d!lella~lle'
organisatorische A. projectorganisatie A.1. opzet planteam A.1.1.
aspecten
opzet overleg-l A.1.2.
samenwerkings-structuur
projectCOOrdinatie A.2. begeleiding A.2.1.
procesbewaking A.2.2.
ambteUjk-inhoudelijke 8. beleidsvoorbereiding 8.1. informatie- 8.1.1.
aspecten vergaring analyse B.1.2 en modelbouw evaluatie 8.1.3. beleidsformulering 8.2. ontwerp B.2.1. (inhoud) , presentatie 8.2.2. (vorm)
politiek-bestuurlijke C. beleidsvoorlichting C.1. Informatiever- C.1.1.
aspecten schaffing aan
bestuur informatiever- C.1.2. schaffing aan maatschappij beleidsafweging C.2. interne C.2.1. belangenafweging externe C.2.2. belangenafweging beleidsbepaling C.3. besluitvorming C.3.1.
Afhankelijk van de behoefte kan dit analyse kader steeds verder worden uitgewerkt. In par. 3.6 zal het bovenstaande kader worden gebruikt.
3.6 Resumé
Deze paragraaf bevat een resumé van het in de vorige paragrafen behandelde.
Wettelijke taken provincie Zeeland t.a.v. de pianvorming
In de huidige situatie dient de provincie Zeeland een strategisch waterkwaliteitsplan, een zowel strategisch als operationeel grondwaterplan en een zowel strategisch als operatio-neel grondwaterbeschermingsplan op te stellen. Ten aanzien van de oppervlaktewater-kwantiteit voorziet de wetgeving niet in planfiguren.
Bij het opstellen van het waterkwaliteitsplan dient de provincie rekening te houden met het .
Indicatief-meerjarenprogramma-water, bij de opstelling van het
grondwaterbeschermings-plan met het Indicatief- meerjarenprogramma-bodem.
Met behulp van het strategische waterkwaliteitsplan geeft de provincie richting aan het door de Zeeuwse waterschappen te voeren oppervlaktewaterkwaliteitsbeheer. De provincie zelf voert het totale grondwaterbeheer.
Door de provincie vast te stellen verordeningen richten zich tot de overheid zelf ingevolge de WVO (samenwerking organen, plicht tot vaststellen beheersplannen) en tot de burgers ingevolge de WBB (regels ter bescherming van de grondwaterkwaliteit in water-wingebieden) .
In de toekomstige situatie dient de provincie Zeeland een integraal waterhuishoudingsplan op te stellen, dat het strategische beleid bevat ten aanzien van de oppervlaktewater-kwantiteit en -kwaliteit en zowel het strategische als het operationele beleid ten aanzien van de grondwaterkwantiteit. Daarnaast dient zij in de toekomst een integraal milieubeleidsplan op te stellen dat onder meer het strategische beleid ten aanzien van de bescherming van de grondwaterkwaliteit bevat.
Bij de opstelling van het waterhuishoudingsplan dient de provincie rekening te houden met de door het Rijk op te stellen Nota voor de waterhuishouding.
Met behulp van het waterhuishoudingsplan geeft de provincie richting aan het door de Zeeuwse waterschappen te voeren oppervlaktewaterbeheer. De provincie zelf voert het totale grondwaterbeheer.
Ingevolge het ontwerp-WWH vast te stellen provinciale verordeningen met betrekking tot de planvorming richten zich tot de overheid zelf (o.m. samenwerking organen, inrichting, voorbereiding. vaststelling beheersplannen).
Met behulp van het in par. 3.5. ontworpen analysekader zal nu op systematische wijze geconcludeerd worden welke taken ten aanzien van de hierbovengenoemde planfiguren in de wetgeving aan de provincie Zeeland worden opgedragen.
Als we de elementen van het analysekader voor de verschillende wetten invullen krijgen we het volgende beeld:
PROJECTORGANISATIE
(A.1.1. opzet planteam; A.1.2. opzet overlegJsamenwerkin~sstructuur)
A.H ••• A. 1.1. • ••
A. 1.2. • vastst9H9n provinciaJ9 verord/ining b9tf9If/ind9 A. 12. • instell9n provinciale grondwat9/'COfTlmissi9 sam/inW9rking m9t wa/ersch'f'P6l1 (art. 12/id 5) (art. 7/in9/id I)
• insteR/in vaste commissi9 v., arJviIlS /in bijstand
(art. 5 lid I /in 12 Nd 2)
A.I.I .••• A.I.I .•••
A.12. • instell/in provinciale bodeml»schermings· A. 12. • vastst9llen provinciale verordening I»tf9lfende commissie (art. 6, 7 en 39 lid I) b9trokkenh9id wsterschaj:p9n bij 'IOOfb9reiding
0ItN9rp waterhuishoudingsplan (art. II lid I)
• vaststellen provinciale verordening b9trelfende instelling, satIJ8I1stelling /in werkwijze provinciale waterhuishouc!ingscommissi9 (art. I I Hd 2)
Ten aanzien van de projectorganisatie valt op dat de organisatie met betrekking tot de planvorming vrijwel geheel aan de provincie zelf wordt overgelaten. Wel wordt zowel in de huidige als in de toekomstige wetgeving bepaald dat de provincie met betrekking tot het oppervlaktewaterbeheer regels moet vaststellen ten aanzien van de betrokkenheid van de waterschappen bij de voorbereiding van de plannen. Daarnaast is In alle vier de wetten
PROJECTCOORDINATIE
(A.2.1. begeleiding; A.2.2. procesbewaking)
QMf
I'"
A.22.1<21
A.2.2.mlMflm.lfmf
I
A.2.l.A.2.2.
I
A.2.I. ••A.2.2 . ••• •De coördinatie van de pianvorming wordt In alle vier de wetten geheel aan de provincie overgelaten.
BELEIDSVOORBEREIDING
(B.1.1. informatievergaring; B.1.2. analyse en modelbouw; B.1.3. evaluatie)
8.1.1. informatill varzafllll/Iln ovar(alf. 3 Hd 1 schb, C, d,lI, 8.1.1 ..••
f, gamvb):
• bestaandlllln VlHWachtll /ozillg6n
• bestaandll functills IIn bestaande waterkwalitel • betrokklln belangen
• wensen betrokken belangen • tllChrrsche mogeIjkheden • kosten investeringIIn
8.12 .••• 8.12 .•••
8.1.3. . evaJUllren resultaat gevoerrJe watetkwa/lllitsbe/eid 8. 1.3. . herzien plan 1 keer in 4 jaar, minimaal 1 kB" art. 3 fel 1 sch a amvb) in de 8 jaren (art. 9/id 5)
• herzien plan minimaal 1 kil" in la jaar (alf. 11 id 6)
Illl!!ftp-WWH 8.1.1 .. informatie VIIflame/en over (alf. 33) 8.1.1. •..
• aanwezigheid gebieden waarin de chemischII, fysische en biologische eigenschappen niet! weinig worden beïnvloed door menselijk handelen
• aanwezigheid gebieden waar nadeNge invloe-den zond6r ingrijpende maatregelIIn ongedaan kunnen worden gemaakt
• opvo/gIIn evl. richtHjnen Minister omtrent wijze van onderzoek (alf. 33)
8.1.2 .... 8.1.2 .•••
8. t.3 . • herzien plan minimaal 1 kllllf in dil la jaar 8.1.3 .• herzien plan 1 kHr in 4 jaar, minimaal 1 kllllf
(alf. 38/id3) in 8 jaren (alf.9/id5)
Met betrekking tot de beleidsvoorbereiding valt op dat alleen in de WVO en de WBB uitdrukkelijk wordt bepaald dat de provincie bepaalde informatie dient te verzamelen. Dat volgens de GWW en het ontwerp-WWH ook informatie moet worden verzameld blijkt impliciet uit de daarin gestelde eisen ten aanzien van de hoofdlijnen van de plannen en ten aanzien van de toelichtingen en bijlagen, zie hieronder bij beleidsformulering.
Alleen de WVO kent een expliciete plicht tot beleidsevaluatie.
Tenslotte valt op dat de termijn voor herziening van het plan in het ontwerp-WWH korter is dan in de huidige wetten.
8ELEIDSFORMULERING (8.2.1. ontwerp (inhoud); 8.2.2. presentatie (vorm))
8.2.1. opsteRen hoofdlijnen plan inhoudende (art. 4 amvb): - aandUiding oppervlaktewateren, gréhzen plangebied -functies en evt. ecologische do9lste/Hngen van
oppervlaktewateren
-kwaliteitsd09lstellingen met termijnen -prioriteiten waterkwaliteitsbeleid - aard en omvang noodzakelijke maatregelen - raming kosten maatregelen
- raming verloop hellingen
. 8.2.2. aandacht schenken aan (art. 4 6d 2, art. 5 en an. 6 amvb)
- weergave hoofdfqnen van het beleid - verslag uitkomst onderzoek - onderbouwing inhoud, handelend over:.
- afstemming kwaliteits- en kwantiteitsbeheer -afstemming kwaliteitsbeheer met mi6eubeheer en
ruimtelijke ordening
- afstemming kwaliteitsb9heer plangebied met ander gebieden
-natuurlijke gesteldheid bodem, effect op waterkwaliteitsdoelstellingen -finaicieel-economische aspecten -verslag bezwaarschriften -/o96chtende kwaarten en overzichten:
-kaan plangebied -kwaliteit opperAaktewater -lozingen die plaatsvinden -verloop en uitkomsten overleg
8.2.1. Amvb in ontwerp
8.2.2. Amvb in ontwerp
8.2.1. opstellen hoofdlijnen plan inhoudende (art. 2 amvb): -gebieden die als samenhangend geheel worden
be-schouwd
- doeleinden en uitgangspunten in de gebieden -aard en omvang noodzakelijke maatregelen met -termijn
-raming kosten onderzoek, schadevergoeding, ver
-loop hoogte heffing 8.2.2. aandacht schenken aan:
-weergave hoofdlijnen van het beleid (an. 2 amvb) -toelicMng handelend over (art. 3 ambv):
- uitkomsten onderzoek betrokken factoren - afstemming met betrokken belangen - afstemming met oppervfaktewaterb9heer in de
provincie en met grond- en oppervlaktewaterbe-heer in aangrenzende gebieden
- afstemming met andere overheidsbesluiten en -beleidsvoornemens
-bijlagen, bevalll1ncJe (an. 4 ambv) -geohydrologischfl bflschrijving
-overzicht bestaandfl onttrllkkingen en infiftratifls -beschrijving invloed bflstaandfl onttrllkkingfln en
infiltraties op grondwaterregime
-raming toekomstige bllhoefte aan grondwater -beschrijving moge6jkheden om in behoefte te voorzien, met alternatieven voor gebruik grond-water
- overzicht uitgevoerde onderzoeken, geraad-pleegde instanties
-overzicht ingediendfl bezwaarschriften (art. 9 lid 4)
ontwerp-WWf(
8.2.1. opstellen hoofdfijnen plan inhoudende (an. 9 lid 3 en 4): -belangrijkste functies regionale
waterhuishoudkundi-ge systemen
-aanduiding gewenstfl ontwikkeling, werking en
be-scherming van regionale waterhuishoudkundige systemen en na te streven termijnen
-te voeren grondwaterbeheer met overzicht benodigde financiëlfl middelen
-aard en omvang benodigde maatregelen met oog op ontwikkeling, werking en bescherming
-aanduiding financiële en eoonomische gevolgen -gevolgen waterhuishoudingsplan voor provinciaal
milieu- en ruimtelijk beleid 8.2.2. aandacht schenken aan:
- weergave hoofdlijnen van het beleid (an. 9/id 1)
Uit het in de verschillende wetten bepaalde met betrekking tot de beleidsformulering blijkt welke ontwikkelingen in de formele regelgeving zich de laatste jaren hebben voorgedaan. Terwijl de huidige wetten uitdrukkelijk bepalen waarover de toelichting en bijlagen bij de plannen moeten handelen, bevat het ontwerp-WWH slechts de bepaling dat bij het waterhuishoudingsplan een toelichting moet worden gevoegd. Hieruit blijkt duidelijk de invloed van de deregulerings- en de decentralisatieoperatie. Daarnaast bevat juist alleen het ontwerp-WWH een Integrale planfiguur voor waterhuishoudkundige systemen en een expliciete regeling met betrekking tot de relaties tussen waterhuishouding, milieu en ruimtelijke ordening. Hieruit blijkt de ontwikkeling betreffende de conceptie van integraal waterbeheer.
BELEIDSVOORLICHTING
(C.1.1. informatieverschafflng aan bestuur; C.1.2. Informatleverschaffing aan maatschappij)
C.I. 1 .. t08zenden bssluit tot vaststeRing ol h"ziening aan Mnist" (art. 126d I)
C.I.2. - terinzagelsggen onlwllrp (art. IUd 3)
-blllcendmaken t"inzaglllsgging in Nederlandse Staatscourant en in provinciale dag-ol nieuws-blad8n (art. 12/iel 3)
C.I. I. -toezenden bssluit tot vaststeRing ol herziening aan
Minister (art. 39 6d 1)
C.I.2. - terinzaglllsggen ontwerp-plan (art. 39/id 2) - bskendmaken t"inzage/egging in Nad8r/andse
Staatscourant en in provinciall dag-, nieuws-ol advertentiebladen (art. 39/id 3)
C.I. 1. -mlllldlllen besluit tot vaststeDing ol hllrZillning aan
Mnislllr 9art. S/iel 4)
C.I.2. - terinzsgMgg8fl ontwerp-plan (art. 9/iel 3)
-blllctndmlktn terinzagelsgging in NlIdIIrlandse S/aatSCOlllllt tn in provinciale dag-, nillfJWS-ol .dvertentiebl.dtn (art. 9 6d 3)
C.I. 1. -t08Zindtn bss/uit tot vaststlll5ng ol herziening aan
Minist"s (art. 9 6d 6)
- toezsnden provinciale verordening aan Minister
(art. I1ld 3)
C.I.2. -mllllcieiln bssluit tot vaststlllüng ol herziening Nederlandse Staatscourant (art. 9/id 6)
Ook bij de beleidsvoorlichting blijkt de invloed van de deregulering. In het ontwerp-WWH zijn geen bepalingen opgenomen omtrent de terinzagelegging en de bekendmaking in de provincie. Het is de bedoeling dat deze zaken regeling vinden in een algemene provinciale
inspraakverordening op grond van de (herziene) Provinciewet.
BELEIDSAFWEGING
(C.2.1. interne belangenafweging; C.2.2. externe belangenafweging)
C.2.1.-
--C.2.2 .• voorbereiden ontwerp-plan in gemeenschappelijk
overleg met waterschappen (art. 12 lid 3)
- horen Inspecteur Volksgezzondheid 9art. 12 lid 2)
- horen vaste oommissie van advies en bijstand
(art. 12 lid 2)
- behandBlen bezwaarschriften (art. 12 lid 3) (art. 2 amvb)
-raadplegen betrokken behBBrders opp8Nla/(tewa· lIIren
- raadplegen aangrenzende provincies - raadplegen betrokken gemeenten - raadplegen Mnisters - raadplegen BBigische autoriteiten - raadplegen betrokken Kamers van Koophandel
en FabriBkBn, .
- Landbouwschap, lancI86jkB of provinciale organi· satiBs op het gebied van het miliIIu, watllrllliding-bedrijven,
-houders van zw8fT/inrichtingen en andere betrokken organisaties en inst8lNngen
C.2.
1.---C.2.2. - horen provinciale bodernbeschermingscommissie
(art. 39 lid 1)
- horen Inspecteur YOOf de Volksgezondheid
(art. 39(id 1)
- behandelen bezwaarschriften (art. 39 lid 4)
,
C.2.1. -_.
C.2.2. -horen provinciale grClfldwatercommissie
(art. 9 lid 4)
ontwerp·1tWH
C.2.1.
·--C.2.2. -betrekken waterschappen bij voorbereiding ontwerp-plan (art. tt lid 1)
• horen provinciale waterhuishoucfmgscommissie
(art. tt lid 2)
• horen gedeputeerde staten aangrenzende provincies
(art. 11 lid 4)
-raadplegen B8Igische autoriteiten (art. 11 lid 4)
Ook hier weer blijkt de invloed van de deregulering en de decentralisatie. In het
ontwerp-WWH wordt alleen het meest noodzakelijke met betrekking tot overleg/advisering bepaald. Voor het overige wordt regeling overgelaten aan provinciale staten (zie art. 11 lid 1 ontwerp-WWH).
BELEIDSBEPALING
(C.3.1. besluitvorming)
C.3.1. - vOOlb9rfliden plan door gedeputeerde staten (art. 12/id 2)
C.3.2. - vaststellen plan door provinciale staten (art. 121ief 1)
C.3.1. - voorbereiden plan door gedeputeerde staten (art. 12 lid 1)
C.3.2. - vasstellen plan door provinciale staten (art.37fd 1)
C.3.1. - vootbereiden plan door gedeputeerde staten (art. 9 lid 2 en 3)
C.3.2. - vastste"" plan door provinciale staten
(art. Blief 1)
oalWfrp-mft(
C.3. 1. -voorbereiden plan door gedeputeerde staten (art. t1 6d 2 en 4)
- vaststellen plan door provinciale staten (art. 9 lid 1)
Met betrekking tot de beleidsbepaling is de regeling in alle vier de wetten gelijk.
Wettelijke taken Zeeuwse waterschappen t.a.v. de pianvorming
In de huidige situatie worden krachtens de wetgeving alleen taken met betrekking tot de planvorming van het oppervlaktewaterkwaliteitsbeheer aan de Zeeuwse waterschappen opgedragen. De voorbereiding van het ontwerp-provinciaal oppervlaktewaterkwaliteitsplan geschiedt volgens de wetgeving in gemeenschappelijk overleg tussen gedeputeerde staten en de waterschappen. Daarnaast dienen de waterschappen een operationeel beheersplan vast te stellen voor het kwaliteitsbeheer van het oppervlaktewater. Provinciale staten geven bij verordening nadere regels omtrent het kwaliteitsbeheersplan, dat bovendien aan hun goedkeuring is onderworpen.
Het oppervlaktewaterkwantiteitsbeheer van de waterschappen is nog niet bij wetgeving
geregeld.
In de toekomstige situatie zullen de Zeeuwse waterschappen betrokken zijn bij de
voorbereiding van het ontwerp-provinciaal waterhuishoudingsplan. Provinciale staten
moeten omtrent die betrokkenheid bij verordening regels geven.
De zeven Zeeuwse all-in waterschappen dienen vervolgens rekening houdend met het provinciale waterhuishoudingsplan en onder goedkeuring van de provincie, beheers-plannen voor het totale oppervlaktewaterbeheer vast te stellen. Deze beheers-plannen geven aan
wat de waterschappen ter vervulling van hun taken zullen verrichten, en dienen als zekere beleidsnorm bij de inzet van beheersinstrumenten. Provinciale staten geven bij verordening nadere regels met betrekking tot de inrichting, voorbereiding en vaststelling van de beheersplannen.
Zowel volgens de bestaande als volgens de komende wetgeving blijken de Zeeuwse
.
..
waterschappen aldus een betrokkenheid te hebben bij de provinciale strategische planvorming. Het operati.onele beleid dient door de waterschappen onder toezicht van de provincie in beheersplannen te worden neergelegd.
Ook blijkt zowel in de bestaande als in de toekomstige wetgeving de wetgever de nadere regeling van de taken van de waterschappen ten aanzien van de planvorming aan provinciale staten over te laten.
Noten bil hoofdstuk 3
(1) Hoogerwerf en Th.H. Roes, Overheidsbeleid, hoofdstuk 3: De voorbereiding van
HOOFPSTUK 4: DE CONCEPTIE VAN INTEGRAAL WATERBEHEER
4,1 Inleiding
Aanzetten tot uitwerking van de nieuwe conceptie van integraal waterbeheer, die mogelijk leidt tot een nieuwe bestuursorganisatie en tot geTntegreerd beheer, worden gedaan in een drietal recente beleidsdocumenten, te weten:
- de nota "De waterhuishouding van Nederland" (1);
- het Indicatief Meerjaren Programma Water 1985-1989 (2);
- de notitie "Omgaan met water" (3).
In dit hoofdstuk beschrijven we allereerst de drie genoemde beleidsdocumenten.
Deze documenten maken gebruik van uiteenlopende begrippen. De betekenis van deze begrippen zullen in de derde paragraaf van dit hoofdstuk nader worden verkend.
De conceptie van integraal waterbeheer is nog allerminst uitgekristalliseerd. Op dit moment heerst er, met name bij de verschillende beheerssectoren van het waterbeheer en bij de verschillende beleidsniveau's, grote verwarring omtrent de betekenis ervan. De weg naar een operationele benadering van deze conceptie lijkt derhalve nog lang.
In dit hoofdstuk zullen in de laatste paragraaf drie mogelijke uitwerkingen in de vorm van benaderingen worden gegeven. De eerder onderscheiden en behandelde begrippen zullen na ordening ondergebracht worden in een van deze drie benaderingen.
in hoofdstuk 6 zullen, in het licht van de drie omschreven benaderingen, de in hoofdstuk 3 geïnventariseerde wettelijke taken verder worden uitgewerkt.
4,2 Beschrliving beleidsdocumenten
Nota "De waterhuishouding van Nederland"
In de nota wordt de volgende definitie van waterhuishouding gegeven:
"De waterhuishouding omvat de zorg voor het op en in de bodem vrij aanwezig water, zulks met het oog op de vele belangen die daarbij in het geding zijn."
in de nota wordt naar voren gebracht dat het waterhuishoudingsbeleid gestoeld is op belangenafwegingen. De waterbeheerders staan voor keuzeproblemen. Daarnaast wordt een samenhangende aanpak door middel van afstemming als een probleem genoemcl, In het weergegeven beleid wordt in de paragraaf over afweging en afstemming geen nadere beschouwing gehouden over de belangenafweging. Wel wordt de samenhangen-de aanpak in organisatorisch opzicht versamenhangen-der uitgewerkt. Hiervoor wordt o.a. bepleit:
- het in één hand brengen van kwaliteits- en kwantiteitsoppervlaktewaterbeheer;
- het in één hand brengen van kwantiteits- en vaarwegbeheer;
- het als een eenheid beheren van uit het oogpunt van aan- en afvoer van water samen-hangende wateren;
- het blijvend beheer van het grondwater door de provincies i.v.m. de samenhang met de hen toebehorende andere bevoegdheden. In de nota worden in de aanzet tot een nieuwe benadering in het waterbeheer de volgende begrippen gebruikt:
keuzeproblemen;
- belangenafweging;
- afstemming tussen waterbeheerders;
in één hand brengen.
Indicatief Meerjaren Programma Water 1985-1989
Het Meerjaren programma geeft minder expliciet als de beide andere beleidsdocumenten, een definitie over waterbeheer c.q watérhuishoudingsbeleid. '
In de beschouwingen wordt wel het doel van het waterkwaliteitsbeleid verwoord. "Het waterkwaliteitsbeleid heeft tot doel de functies die het water kan vervullen zo goed mogelijk tot hun recht te laten komen."
In het voorwoord van het meerjaren programma wordt het volgende opgemerkt:·
"met het oog op een optimale voorziening in de maatschappelijke wensen en behoefte die er ten aanzien van het water leven, is de behoefte ontstaan aan een beleidskader. Dit zal geschieden door wijziging van de Wet op de waterhuishouding. In deze wet zullen voorzieningen worden opgenomen die een geïntegreerd beheer van het waterhuishoud-kundig systeem met het oog op de vervulling van diverse functies en de bescherming van het milieu mogelijk maken."
In het meerjaren programma wordt melding gemaakt van een verbreding van het waterkwaliteitsbeleid. De volgende twee vormen Van verbreding worden genoemd. 1) In het beleid komt de samenhang tussen saneringsmaatregelen enerzijds en de
kwan-titeitsmaatregelen als doorspoelen, baggeren en wateronttrekking anderzijds steeds meer tot uitdrukking.
2) De nadruk is meer komen te liggen op de aquatische ecosystemen, en op het bereiken van ecologische waterkwaliteitsdoelstellingen.
In de nota worden in de aanzet tot een nieuwe benadering in het waterbeheer de volgende begrippen gebruikt:
functies;
- samenhang tussen sanering en maatregelen in de kwantitatieve sfeer;
- aquatische ecosystemen;
- ecologische doelstellingen;
- geïntegreerd beheer.
Notitie "Omgaan met water"
In de omschrijving van het doel van de watersysteembenadering wordt impliciet het doel van het waterbeheer geformuleerd. Op bladzijde 33 wordt het doel van de watersysteem-benadering namelijk als volgt omschreven:
"De benadering beoogt via een integrale afweging de wensen van de samenleving ten aanzien van functies en het functioneren van watersystemen (sectoren en facetten) op een optimale wijze af te stemmen op de mogelijkheden van de systemen met behulp van een technisch (infrastructuur) en juridisch instrumentarium".
In het voorwoord van de minister worden enige oorzaken genoemd voor het ontstaan van de nieuwe benadering. Een van de drie oorzaken is dat het einde van de saneringsperiode in zicht komt en dat daardoor de aandacht zich in toenemende mate kan richten op de zorg voor het goed functioneren van het water, anders gezegd: op de zorg voor een goede werking van aquatische ecosystemen. En dit niet alleen ten behoeve van de milieuzorg,
maar ook met het oog op diverse gebruiksfuncties van het water.
In de notitie wordt naar voren gebracht dat de aandacht niet alleen moet zijn gericht op het water maar ook op de waterbodem en oevers en andere beleidsterreinen en -sectoren. In de omschrijving van de watersysteembenadering komt de Idee van integraal waterbeheer naar voren. In de beschrijving staat centraal de afstemming van wensen van de samenleving op de mogelijkheden van de watersystemen. Dit impliceert dat het mogelijk is om met de be-schikbare infrastructuur meer gebruik te maken van bepaalde eigenschappen en proces-sen van watersystemen en deze zodanig te sturen en te ontwikkelen dat bestaande mogelijkheden beter tot hun recht komen en nieuwe natuur- en gebruiksmogelijkheden ontstaan. Getracht zal moeten worden om met de natuur samen te werken.
Als aanvullende opmerkingen worden gemaakt:
- bij een integrale afweging zijn verschillende beleidsterreinen en verschillende over-heidinstanties betrokkken;
- de benadering impliceert meer dan tot nu toe een regionale differentiatie van het beleid. De aanpak van het probleem moet worden afgestemd op het specifieke functioneren en op de mogelijkheden van de onderscheiden watersystemen.
In de notitie worden de volgende begrippen gebruikt: - mogelijkheden en functies van watersystemen; - afstemming wensen en mogelijkheden;
- afstemming met andere beleidsterreinen en -sectoren; - watersystemen;
- regionale differentiatie;
- actief ecologische beheer.
4,3 Kernbegrippen en consequenties voor Integraal waterbeheer
Inleiding
Uit de in de voorgaande paragraaf beschreven drie recente beleidsnota's blijkt dat de uitwerking daarin van het begrip integraal waterbeheer nog zeer beperkt en niet consistent is en dat de gebruikte begrippen niet geoperationaliseerd zijn. Bij Iedere beschrijving zijn de relevante kernbegrippen apart geïnventariseerd.
In deze paragraaf worden op basis van die verzameling de volgende begrippen verder verkend en uitgewerkt:
1) Integrale belangenafweging (belangenafweging, integrale afweging. keuzeprobleem. functies)
2) Afstemming (diverse genoemde vormen van afstemming)
3) Optimale voorziening in wensen en behoeften (optimale voorziening in ... mogelijk-heden en functies van watersystemen)
4) Relaties tussen beheerssectoren (samenhang tussen maatregelen en sanering, geïn-tegreerd beheer)
5) Ecologisch beheer (actief ecologisch beheer, aquatisch ecosysteem, ecologische doel-stellingen);
6) Beheersmethoden (watersysteem, regionale differentiatie)
Bovenstaande begrippen worden nader uitgewerkt en verkend met betrekking tot hun betekenis en consequenties voor het waterbeheer. Met deze verkenningen wordt getracht aan te tonen dat de conceptie van integraal waterbeheer een zeer brede strekking heeft en dat (nog) geen eenduidige uitwerking van de conceptie valt te maken.
Integrale belangenafweging
Binnen de aanzetten tot integraal waterbeheer is belangenafweging een van de meest naar voren komende begrippen. Met belangen worden de aan het water verbonden belangen
bedoell;!. Het water vervult voor deze belangen bepaalde functies.
Binnen het waterbeheer zijn drie momenten te onderscheiden waarbij een
belangen-afweging expliciet aan de orde is.
Een belangenafweging is aan de orde bij de functiekenning aan het water. Een uitwerking
van integraal waterbeheer die het accent legt op belangenafweging rond de toe te kennen
functies wordt gegeven in de voorstudie-provinciaal waterhuishoudingsplan Utrecht (4).
Het Zeeuwse waterkwaliteitsplan stelt de belangenafweging ook centraal.
Vervolgens komt de afweging met betrekking tot de maatregelen die moeten worden
genomen om de gewenste toestand te bereiken. Een keuze uit verschillende soorten
maatregelen moet worden gemaakt. Afwegingen met betrekking tot kosten, tijdsduur en
werkcapaciteit spelen hierbij een belangrijke rol: De kwaliteit van de gewenste voorzie
-ningen en toestand wordt hierdoor bepaald.
Een derde moment wordt gevormd door de uitvoering van beheers- activiteiten. De
belangenafweging heeft dan betrekking op de vraag welke effecten van de
beheersacti-viteit op belangen acceptabel zijn. .
Het begrip belangenafweging heeft dus binnen de conceptie van integraal waterbeheer
betrekking op:
1) de functietoekenning aan het water;
2) de wijze waarop (keuze van bepaalde beheersmaatregelen) en de mate waarin (kwaliteit van voorziening en toestand) het water de functie vervuit;
3) de effecten van ingrepen op belangen.
AfstemmIng
Afstemming is geen eenduidig begrip. Meer objecten of onderdelen van beleidsvoering
komen voor afstemming in aanmerking. Het begrip afstemming kan binnen de context van
integraal waterbeheer betrekking hebben op afstemming tussen: a. instanties; b. belangen/functies; c. doelstellingen; d. beleidsterreinen of -sectoren; e. instrumenten; f. (beheers)ingrepen.
Optimale voorziening In wensen en behoeften
Het optimaal voorzien in maatschappelijke wensen en behoeften is, en was altijd al, het
principiêle uitgangspunt voor waterbeheerders. Het begrip is niet nieuw. Handhaving van
dit uitgangspunt heeft echter grote consequenties voor het waterbeheer.
Optimaal voorzien in wensen en behoeften heeft nl. in samenhang met de conceptie van
integraal waterbeheer tot gevolg:
1) dat waterbeheerders meer dan voorheen maatregelen moeten nemen die niet (direct)
noodzakelijk zijn voor de waterhuishouding;
2) dat de te nemen maatregelen niet worden bezien vanuit de mogelijkheden van de
be-treffende waterbeheerder;
3) dat de. te nemen maatregelen worden gebaseerd op de mogelijkheden en functies van
het water.
Relaties tussen beheerssectoren
Binnen de conceptie van integraal waterbeheer is het van belang aan- dacht te besteden
aan de relaties tussen beheerssectoren met betrekking tot:
1) de doelstellingen van de beheerssectoren:
- gemeenschappelijke - strijdige
2) de inzet van maatregelen:
- positieve effecten op doel van een andere beheers sector
- rekening houden met negatieve effecten voor andere doelen.
Voor iedere afzonderlijke beheerssector zal de Invulling van de relatie met andere
beheerssectoren, per beheerssector verschillen.
Actief ecologisch beheer
In de beschrijving van de ontwikkelingen in het waterbeheer (zie hoofdstuk 2) is al gesteld dat de maatschappelijke waarde die wordt gehecht aan het functioneren van ecosystemen sterk is toegenomen. Kort samengevat houdt dit in dat met behulp van beheersmaat-regelen wordt gestreefd naar optimale condities voor het functioneren van ecosystemen en
het inpasbaar maken van het menselijk handelen in ecosystemen. Ecologische inpasbaar
-heid van het menselijk handelen kan worden gedefinieerd als een dusdanig handelen dat aangesloten wordt bij, respectievelijk rekening wordt gehouden met, het functioneren van
ecosystemen.
Binnen de conceptie van integraal waterbeheer, betekent het begrip ecologisch beheer
