Zakres władztwa podatkowego w obecnym systemie prawnym w Polsce

Zakres władztwa podatkowego w obecnym systemie prawnym w Polsce

Jacek Kulicki

Abstract

Taxes can be viewed from very different perspectives and classified according to many different criteria. Economic criterion based on the source of tax collection (personal taxes and taxes on the movables; direct and indirect, income, property and con‑

sumption taxes) is the one most frequently used. There were also attempts to introduce fiscal taxonomy based on the socio‑po‑

litical or socio‑economic principles. Tax entity could be another criterion (corporate and personal taxes, among others) as well as the breakdown on central and local taxes. The latter addresses the rights and powers of tax authorities which constitute a part of the rights and powers of levies comprising: a) the rights and powers to impose a levy b) the rights and powers to model the levies c) the rights and powers to collect the levies d) the rights and powers to penalize fiscal offences e) the rights and powers to allocate the levies. This report outlines some of these elements related to imposing taxes, the rights and powers to model tax liabilities and rights and powers of tax collection. It reviews the current legal state of these issues in Poland raising concerns over some regulations. The rights and powers to penalize fiscal offences as well as those related to allocation of levies would require separate studies.

Spis treści

1. Wprowadzenie ...2

2. Władztwo stanowienia podatków ...6

3. Władztwo kształtowania (modelowania) obciążeń podatkowych ...10

4. Władztwo poboru podatków (realizacji wpływów z podatków) ...11

4.1. Uprawnienia do rejestracji, wymiaru, weryfikacji, kontroli, poboru i egzekucji podatków ...11

A. Rejestracja podatników i innych podmiotów ...12

B. Pobór, wymiar, weryfikacja i kontrola ...13

C. Egzekucja zobowiązań podatkowych ...14

4.2. Uprawnienia do kształtowania ustroju i organizacji administracji podatkowej ...15

5. Podsumowanie ...19

6. Podatki w polskim systemie podatkowym (tabela) ...20

1. Wprowadzenie

Podatek jest jedną z danin publicznych¹, obok składek, opłat, wpłat z zysku przedsiębiorstw państwowych i jedno‑

osobowych spółek skarbu państwa oraz innych wynikających z ustawy obowiązkowych świadczeń pieniężnych ponoszo‑

nych na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego², państwowych funduszy celowych³ oraz innych jednostek sektora finansów publicznych⁴. Definiowany jest w literatu‑

1 Termin ten, którym posługuje się ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240; dalej: u.f.p.) ma swoje umocowanie również w Konstytucji RP (por. art. 217).

2 Do jednostek samorządu terytorialnego zalicza się w Polsce:

a) gminy, które są podstawowymi jednostkami samorządu terytorial‑

nego (por. art. 164 ust. 1 Konstytucji RP oraz ustawę z 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym – tj. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.;

dalej: u.sam.gmin.), b) powiaty (zob. art. 164 ust. 2 Konstytucji RP oraz ustawę z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – tj. Dz.U.

z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.; dalej: u.sam.pow.), c) województwa zob. art. 164 ust. 2 Konstytucji RP oraz ustawę z 5 czerwca 1998 r. o sa‑

morządzie województwa – tj. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 ze zm.;

dalej: u.sam.woj.).

3 Zgodnie z art. 29 ust. 4 u.f.p. państwowy fundusz celowy stanowi wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje minister wska‑

zany w ustawie tworzącej fundusz albo inny organ wskazany w tej ustawie. Fundusz ten nie posiada osobowości prawnej (por. art. 29 ust. 3 u.f.p.), jego przychody pochodzą ze środków publicznych, a koszty są ponoszone na realizację wyodrębnionych zadań państwo‑

wych (por. art. 29 ust. 2 u.f.p.). Obecna, obowiązująca od 1 stycznia 2010 r., definicja funduszu celowego różni się od definicji z usta‑

wy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm., która umożliwiała tworzenie funduszów celowych również jako osób prawnych (por. art. 29 ust. 2 tej ustawy). Takimi fun‑

duszami były: Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnospraw‑

nych oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Fun‑

dusze te działają nadal w tej formie do 31 grudnia 2011r., a po tej dacie stają się państwowymi funduszami celowymi w rozumieniu u.f.p. (por.

art. 91 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych – Dz.U. nr 157, poz. 1241). Do pań‑

stwowych funduszy celowych, obok już wcześniej wskazanych, zali‑

cza się m.in. Fundusz Pomocy Postpenitencjarnej, Fundusz Rozwoju Kultury Fizycznej, Fundusz Promocji Kultury, Fundusz Rozwiązywania Problemów Hazardowych, Fundusz Promocji Twórczości, Fundusz Zajęć Sportowo‑Rekreacyjnych dla Uczniów, Fundusz Emerytur Po‑

mostowych, Fundusz Pracy, Fundusz ubezpieczeń Społecznych, fun‑

dusze: emerytalno‑rentowy, administracyjny, prewencji i rehabilitacji, o których mowa w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. DZ.U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 ze zm.).

4 Zgodnie z art. 9 u.f.p. sektor finansów publicznych tworzą: orga‑

ny władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały; jednost‑

ki samorządu terytorialnego oraz ich związki, jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej, państwowe fundusze celowe, Zakład Ubez‑

pieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rol‑

niczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Pre‑

zesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Narodowy Fundusz Zdrowia, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, uczelnie publiczne, Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki or‑

ganizacyjne, państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz pań‑

stwowe instytucje filmowe, inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykony‑

wania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, jednostek badawczo‑rozwojowych, banków i spółek prawa handlowego

rze przedmiotu⁵ jako nieodpłatne (nieekwiwalentne), przy‑

musowe, bezzwrotne i pieniężne świadczenie o charakterze ogólnym, nakładane jednostronnie przez związek publiczno‑

prawny (przeważnie przez państwo lub rzadziej – jednostkę samorządu terytorialnego). W podobny sposób definiuje po‑

datek Ordynacja podatkowa⁶, która za taki w art. 6 uznaje pu‑

blicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, wojewódz‑

twa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy.

Nakaz ustawowego nakładania ciężarów podatkowych w polskim systemie prawnym wynika jednak nie tyle z o.p.⁷, lecz przede wszystkim z Konstytucji RP, która w art. 84 nakła‑

da na każdego obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Przepis ten więc z jednej strony nakłada na każdego obywatela⁸ obo‑

wiązek ponoszenia kosztów funkcjonowania państwa, poprzez nałożenie obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń pu‑

blicznych, do których zalicza się również podatki, z drugiej zaś strony ogranicza tę powinność tylko do świadczeń określonych (ustalonych) w ustawie. Podatek w polskim systemie prawnym nie może więc wynikać z pozaustawowych aktów prawnych, a więc ani z rozporządzeń, ani z umów międzynarodowych, które wraz z Konstytucją RP i ustawami stanowią, zgodnie z jej art. 87 ust. 1, źródła powszechnie obowiązującego prawa⁹.

Ograniczenie w zakresie nakładania podatków ustano‑

wione w art. 84 Konstytucji RP zostało uszczegółowione w jej art. 217, w którym ustawodawca postanowił, że wszystkie istotne elementy konstrukcyjne podatku powinny wynikać z ustawy, zaliczając do nich: podmiot i przedmiot opodatko‑

wania, stawki podatkowe, zasady przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych z podatku¹⁰.

5 Zob. m.in. J. Harasimowicz, Finanse i prawo finansowe, PWE, War‑

szawa 1988, s. 113–114, K. Ostrowski, Prawo finansowe. Zarys ogólny, PWN, Warszawa, s. 140–144, W. Wójtowicz (red.), Prawo podatkowe, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz 2000, s. 14–16, J. Głuchow‑

ski, Wstęp do skarbowości, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu, Poznań 1997, s. 50–51, N. Gajl, Modele podatkowe. Podatki obrotowe i inne formy obciążeń pośrednich., Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1995, s. 11–14, S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i prakty- ka, Wydawnictwo Naukowe PWE, Warszawa 2002, s. 154–155, A. Go‑

mułowicz, J. Małecki, Podatki i prawo podatkowe, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 126–129, C. Kosikowski, E. Ruśkowski (red), Finanse publiczne i prawo finansowe, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2003, s. 468, W. Wójtowicz (red.) Zarys finansów publicznych i prawa finansowego, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2002, s. 119 i n.

6 Ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U.

z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej: o.p.).

7 Por. art. 4 o.p., definiujący obowiązek podatkowy jako wynikają‑

cą z ustawy podatkowej nieskonkretyzowaną powinność przymuso‑

wego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tej ustawie, oraz art. 6 o.p., definiujący podatek.

8 Znajduje się on w rozdziale II Konstytucji RP, określającym wol‑

ności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela, w części dotyczącej obowiązków, zaraz po obowiązku wierności RP i troski o dobro wspól‑

ne (art. 82 Konstytucji RP) oraz obowiązku przestrzegania prawa RP (art. 83 Konstytucji RP).

9 Do źródeł powszechnie obowiązującego prawa zalicza się rów‑

nież akty prawa miejscowego, ale tylko na obszarze oddziaływania organów, które je ustanowiły (por. art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

10 Zob. szerzej na ten temat m.in.: C. Kosikowski, Podatki. Problem władzy publicznej i podatników, LexisNexis, Warszawa 2007, s. 95 i n., J. Kulicki, Zasady przyzwoitej legislacji w procesie stanowienia prawa po- datkowego, Analizy BAS nr 4(29) z 12 stycznia.2010 r., W. Sokolewicz,

Obecnie w Polsce obowiązuje nominalnie¹¹, wliczając zry‑

czałtowane formy opodatkowania (kartę podatkową, ryczałt ewidencjonowany oraz ryczałt od przychodów osób duchow‑

nych), piętnaście rodzajów podatków. Są to: podatek od to‑

warów i usług¹², podatek akcyzowy¹³, podatek od gier¹⁴, po‑

datek dochodowy od osób prawnych¹⁵, podatek dochodowy od osób fizycznych¹⁶, w tym opłacany w formach zryczałto‑

wanych: karta podatkowa¹⁷, ryczałt ewidencjonowany¹⁸ oraz ryczałt od przychodów osób duchownych¹⁹, podatek tona‑

żowy²⁰, podatek od czynności cywilnoprawnych²¹, podatek od spadków i darowizn²², podatek rolny²³, podatek leśny²⁴, podatek od nieruchomości²⁵, podatek od środków transpor‑

towych²⁶. Wszystkie one w swej nazwie zawierają określenie podatek, co przesądza, bez konieczności szczegółowej analizy, o charakterze tych świadczeń, ze wszystkimi konsekwencjami w zakresie ich stanowienia, oraz stosowanych procedurach:

rejestracji, poboru, wymiaru, weryfikacji, kontroli i egzekucji.

Nie są to jednak jedyne podatki występujące w polskim systemie danin publicznych. Jeżeli za cechę odróżniającą po‑

datki od innych danin publicznych, przede wszystkim opłat, uznać nieekwiwalentność (nieodpłatność), co jest powszech‑

nie aprobowane w doktrynie i literaturze²⁷, to do obciążeń podatkowych obowiązujących obecnie w Polsce zaliczyć nale‑

żałoby również m.in.:

1) opłatę targową, pobieraną na podstawie u.p.lok., której przedmiotem jest sprzedaż na targowiskach przez oso‑

Konstytucja RP. Komentarz., Wydawnictwo Sejmowe. t. IV, Warszawa 2005, uwaga 15 i n. do art. 217, R. Mastalski, Prawo podatkowe I – część ogólna, C.H. Beck, Warszawa, 1998r., s. 42 i n.

11 Zob. tabela nr 1 (s. 20), zawierającą podstawy prawne obowią‑

zywania poszczególnych podatków, ich zakres przedmiotowy i pod‑

miotowy.

12 Zob. ustawę z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. nr 54, poz. 535 ze zm.; dalej: u.p.t.u.)

13 Zob. ustawę z 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (Dz.U.

z 2009 r. nr 3, poz. 11 ze zm.; dalej: u.p.akc.).

14 Zob. art. 71–77 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardo‑

wych (Dz.U. nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g. haz.).

15 Zob. ustawę z 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tj. Dz.U. z 2000 r. nr 54, poz. 654 ze zm.; dalej: u.p.d.p).

16 Zob. ustawę z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tj. Dz.U. z 2010 r. nr 51, poz. 307; dalej: u.p.d.f.).

17 Zob. art. 23–41ustawy z 20 listopada 1998 r. o podatku docho‑

dowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (Dz.U. nr 144, poz. 930 ze zm.; dalej: u.rycz.).

18 Zob. art. 6–22 u.rycz.

19 Art. 42–51 u.rycz.

20 Zob. ustawę z 24 sierpnia 2006 r. o podatku tonażowym (Dz.U.

nr 183, poz. 1353 ze zm.; dalej: u.ton.).

21 Zob. ustawę z 9 września 2000 r. o podatku od czynności cywil‑

noprawnych (tj. Dz.U. z 2007 r. nr 68, poz. 450 ze zm.; dalej: u.p.c.c.).

22 Zob. ustawę z 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn (tj. Dz.U. z 2004 r. nr 142, poz. 1514 ze zm.; dalej: u.p.s.i.d.).

23 Zob. ustawę z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tj. Dz.U.

z 2006 r. nr 136, poz. 969 ze zm.; dalej: u.p.rol.).

24 Zob. ustawę z 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz.U.

nr 200, poz. 1682 ze zm.; dalej: u.p.leś.).

25 Zob. art. 2–7ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tj. Dz.U. z 2006 r. nr 121, poz. 844 ze zm.; dalej: u.p.lok.).

26 Art. 8–12b u.p.lok.

27 Por. N. Gajl, op. cit., s. 15, S. Owsiak, op. cit., s. 162, A. Gomuło‑

wicz, J. Małecki, op. cit., s. 129, P.M. Gaudemet, Finanse publiczne, PWE, Warszawa 1990, s. 370 i n., W. Wójtowicz, op. cit., s. 258.

by fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadajace osobowości prawnej (por. art. 15 ust. 1 u.p.lok.), przy czym targowiskiem jest każde miejsce, w którym prowadzony jest handel (por. art. 15 ust. 2 i 3 u.p.lok.), a opłata ta pobierana jest niezależnie od należności za korzystanie z urządzeń targowych oraz inne usługi świadczone przez prowadzącego targowi‑

sko. Oczywiście, można uznać, że danina ta jest opłatą za sam fakt udostępnienia targowiska dla celów sprze‑

daży, jednak z treści art. 15 i art. 16 u.p.lok. wynika, że obowiązek podatkowy w tej opłacie ciąży na każdym podmiocie dokonującym sprzedaży na targowisku, z wyjątkiem tych osób i jednostek, które są podatnika‑

mi podatku od nieruchomości w związku z przedmio‑

tami opodatkowania położonymi na targowisku;

2) opłaty: miejscową i uzdrowiskową, pobierane na pod‑

stawie u.p.lok., których przedmiotem jest fakt przeby‑

wania w określonym miejscu w określonych celach ponad ustawowo wyznaczony czas. Opłaty te nie są związane ze wzajemnym świadczeniem ze strony pod‑

miotu je pobierającego, chyba że za taki uznać możli‑

wość przebywania na danym terenie;

3) opłatę od posiadania psa, której wprowadzenie na terenie gminy pozostawiono decyzji rady gminy (por.

art. 18a ust. 1 u.p.lok.);

4) opłatę abonamentową, pobieraną na podstawie u.op.

abon.²⁸, której przedmiotem jest używanie, a w za‑

sadzie posiadanie odbiornika telewizyjnego albo ra‑

diowego (por. art. 2 ust. 1 i 2 u.op.abon.). Co prawda opłata ta przeznaczona jest na realizację misji publicz‑

nej, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (tj. Dz.U. z 2004 r. nr 253, poz. 2531 ze zm.) przez jednostki publicznej radiofo‑

nii i telewizji, jednak o ekwiwalentności można w tym przypadku mówić tylko w kategoriach ogólnych, a nie indywidualnych;

5) opłatę paliwową, pobieraną na podstawie u.a.p.²⁹ za wprowadzanie na rynek krajowy paliw silnikowych oraz gazów, z wyłączeniem biokomponentów, stano‑

wiących samoistne paliwo do napędu pojazdów (por.

art. 37 u.a.p.). Opłata paliwowa jest więc de facto i de iure podatkiem importowym, z zapłatą którego nie wiąże się żadne wzajemne indywidualne świadczenie ze strony państwa. Środki z opłaty paliwowej zasilają bowiem Krajowy Fundusz Drogowy lub Fundusz Ko‑

lejowy (por. art. 37i i art. 39b ust. 1 pkt 1 u.a.p. oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 u.f.kol.³⁰ i przeznaczone są: w pierw‑

szym przypadku – na budowę i przebudowę dróg krajowych oraz przygotowanie, wdrożenie, budowę lub eksploatację systemu elektronicznego poboru opłat elektronicznych (por. art. 39a i art. 39f u.a.p.), zaś w drugim przypadku – na przygotowanie oraz realiza‑

cję budowy i przebudowy linii kolejowych, remonty

28 Ustawa z 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz.U. nr 85, poz. 728 ze zm.).

29 Ustawa z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (tj. Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2571 ze zm.)

30 Ustawa z 16 grudnia 2005 r. o Funduszu Kolejowym (Dz.U.

z 2006 r. nr 12, poz. 61 ze zm.)

i utrzymanie linii kolejowych oraz likwidację zbędnych linii kolejowych (por. art. 3 ust. 1 u.f.kol.);

6) opłatę ewidencyjną z tytułu zawartej umowy ubezpie‑

czenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych, po‑

bieraną od zakładów ubezpieczeniowych na podsta‑

wie u.u.b.g.³¹ z tytułu zawarcia umowy ubezpieczenia OC pojazdu mechanicznego (por. art. 30 ust. 1 u.u.b.g).

Opłata ta zasila Fundusz – Centralna Ewidencja Pojaz‑

dów i Kierowców (por. art. 80d ust. 4 pkt 3 u.pr.r.d.³² oraz art. 30 ust. 2 u.u.b.g.), a środki z niej przeznaczone są na finansowanie wydatków związanych z utworze‑

niem, rozwojem i funkcjonowaniem centralnej ewi‑

dencji pojazdów i centralnej ewidencji kierowców (por. art. 80d ust. 5 u.pr.r.d.);

7) opłatę za usunięcie drzew lub krzewów, pobieraną na podstawie u.och.p.³³ od posiadacza nieruchomości, z której mają być usunięte drzewa lub krzewy (por.

art. 84 ust. 1 u.och.p.), której przedmiotem jest nie tyle wydanie zgody na usuniecie drzew lub krzewów, co fakt ich usunięcia (por. art. 84 ust. 1 u.och.p.). Nie jest to więc opłata ani za usługę, ani za czynność admini‑

stracyjną organu administracyjnego. Przedmiotem opodatkowania (opłaty) jest czynność faktyczna doko‑

nana przez właściciela nieruchomości. Z zapłaceniem tej opłaty nie wiąże się żadne wzajemne indywidualne świadczenie ze strony podmiotu uprzywilejowanego, inaczej niż w przypadku opłat za korzystanie ze środo‑

wiska, pobieranych na podstawie u.pr.och.śr.³⁴, które de facto są opłatami za wydanie (zmianę) pozwolenia Do podatków nie można zaliczyć natomiast opłat produk‑

towych oraz dodatkowych opłat produktowych, pobiera‑

nych na podstawie u.ob.p.g.odp.³⁵, u.z.sp.elekt.³⁶, u.bat.ak.³⁷, które z uwagi na przedmiot opodatkowania – nieosiągnięcie ustawowego poziomu odzysku, recyklingu lub zbierania po‑

szczególnych produktów lub opakowań albo niewykonanie obowiązku zapewnienia odzysku i recyklingu lub zbierania³⁸ – zaliczyć należy raczej do sankcji administracyjnych.

Do podatków zaliczyć należy natomiast płacone przez pracodawców składki na Fundusz Emerytur Pomostowych

31 Ustawa z 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubez‑

pieczycieli Komunikacyjnych (Dz.U. nr 124, poz. 1152 ze zm.).

32 Ustawa z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz.U.

z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.).

33 Ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U.

z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm.).

34 Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.). Opłaty za korzystanie ze środowiska obejmują opłaty za: a) wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, b) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, c) po‑

bór wód, d) składowanie odpadów (por. art. 27 ust. 1 i art. 273 ust. 1 u.pr.och.śr.)

35 Ustawa z 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w za‑

kresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produk‑

towej (tj. Dz.U. z 2007 r. nr 90, poz. 607 ze zm.).

36 Ustawa z 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. nr 180, poz. 1495 ze zm.).

37 Ustawa z 24 kwietnia 2009 r. o bateriach akumulatorowych (Dz.U. nr 79, poz. 666).

38 Por. art. 12 ust. 2 i 2a u.ob.p.g.odp., art. 64 ust. 2 u.z.sp.elekt., art. 38 ust. 2 u.bat.ak.

(por. art. 35, art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.f.e.p.³⁹) oraz inne fun‑

dusze, np. Fundusz Pracy⁴⁰ i Fundusz Gwarantowanych Świad‑

czeń Pracowniczych⁴¹.

Za podatek należy uznać również składki na ubezpiecze‑

nia emerytalne, rentowe i wypadkowe w części finansowanej przez pracodawcę⁴².

Wszystkie cechy podatku (powszechność, obowiązkowość, charakter pieniężny, bezzwrotność, nieekwiwalentność, przy‑

musowość) spełniają również wpłaty na fundusze promocji produktów rolno‑spożywczych (Fundusz Promocji Mleka, Fun‑

dusz Promocji Mięsa Wieprzowego, Fundusz Promocji Mięsa Wołowego, Fundusz Promocji Mięsa Końskiego, Fundusz Pro‑

mocji Mięsa Owczego, Fundusz Promocji Owoców i Warzyw, Fundusz Promocji Mięsa Drobiowego, Fundusz Promocji Ryb), pobierane na podstawie u.f.p.p.r.⁴³. Nie mogą być one jednak uznane za daniny publiczne, a tym samym za podatek, bo‑

wiem – zgodnie z art. 7 ust. 3 u.f.p.p.r. – środki pochodzące z tych wpłat nie są zaliczane do środków publicznych w rozu‑

mieniu u.f.p.

Oczywiście, podane przykłady danin publicznych – opłat, składek wpłat, będących de facto, wbrew ich nazwom, po‑

datkami nie są jedynymi w polskim systemie prawnofinanso‑

wym⁴⁴. Co więcej, nie we wszystkich przypadkach ich charak‑

ter można uznać za jednoznaczny.

Celem tego opracowania nie jest jednak rozstrzyganie sporu o charakter prawny każdej z danin publicznych. Jeżeli podniosłem tę problematykę w tym miejscu to tylko w celu zwrócenia uwagi na konsekwencje jakie niesie za sobą praw‑

ne uznanie daniny za podatek lub świadczenie niepodatkowe (opłatę, wpłatę, składkę, dopłatę), czy też wyłączenie środków pochodzących z konkretnej daniny z systemu środków pu‑

blicznych, jak ma się to w przypadku wpłat na fundusze pro‑

mocji produktów rolno‑spożywczych. Dotykają one zarówno aspektów stanowienia daniny, aczkolwiek nie samego wymo‑

gu ustawowego nałożenia ciężaru daninowego (por. art. 84 i art. 217 Konstytucji RP), jej kształtowania, władztwa poboru (realizacji wpływów z podatków) oraz karnego skarbowego, jak i aspektów proceduralnych: rejestracji podmiotów zobo‑

wiązanych, poboru, wymiaru, weryfikacji, kontroli i egzekucji danin oraz źródeł i sposobów finansowania ich poboru.

39 Ustawa z 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz.U.

nr 237, poz. 1656).

40 Zob. art. 104 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnie‑

nia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz.U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 ze zm.).

41 Por. art. 25 ust. 1 pkt 1, art. 28 i art. 29 ustawy z 13 lipca 2006 r.

o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności praco‑

dawcy (Dz.U. nr 158, poz. 1121 ze zm.)

42 Zob. ustawę z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2007 r. nr 11, poz. 74 ze zm.).

43 Ustawa z 22 maja 2009 r. o funduszach promocji produktów rol‑

no‑spożywczych (Dz.U. nr 97, poz. 799).

44 Do podatków bezwzględnie należałoby zaliczyć wpłaty na Fundusz Promocji Twórczości, których przedmiotem jest sprzedaż utworów literackich, muzycznych, plastycznych, fotograficznych i kar‑

tograficznych, niekorzystających z ochrony autorskich praw majątko‑

wych (por. art. 40 ust. 1 ustawy z 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tj. Dz.U. z 2006 r. nr 90, poz. 631 ze zm.). Po‑

datkiem jest również opłata na Fundusz Zajęć Sportowo Rekreacyj‑

nych dla Uczniów, o której mowa w ustawie z 26 października 1982 r.

i wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz.U.

z 2007 r. nr 70, poz. 473 ze zm.)

Na podatki można patrzeć z różnych punktów widzenia i kla‑

syfikować je według różnych kryteriów. Poczynając od najstar‑

szych wyróżnić można podział na podatki naturalne i pieniężne oraz czasowe i stałe lub zwyczajne i nadzwyczajne, dalej, stosu‑

jąc kryteria ekonomiczne, na podatki rzeczowe i osobiste, bez‑

pośrednie i pośrednie oraz przychodowe, dochodowe, mająt‑

kowe i konsumpcyjne, który to podział za punkt wyjścia bierze źródło poboru podatku. W historii podejmowane były również próby podziału podatków według kryteriów socjalno‑politycz‑

nych⁴⁵ oraz socjalno‑ekonomicznych⁴⁶. Odrębnym kryterium podziału może być kryterium podmiotu opodatkowania, dzie‑

lące podatki m.in. na podatki od przedsiębiorstw i od ludności.

Można wyróżnić również podatki centralne i lokalne, który to podział wpisuje się w kryterium władztwa podatkowego, sta‑

nowiącego element władztwa daninowego, na które składają się: a) władztwo stanowienia danin publicznych, a więc pro‑

wadzenia polityki w zakresie kształtowania danin publicznych (programowania daninowego) oraz projektowania i tworzenia prawa daninowego i związane z nim uprawnienia do kształto‑

wania modelu stanowienia danin publicznych, b) władztwo kształtowania (modelowania) obciążeń daninowych, które obejmuje uprawnienia – w ramach umocowania ustawowe‑

go – do modelowania elementów wpływających na wysokość obciążeń daninowych, np. rozszerzania katalogu ulg i zwol‑

nień daninowych, różnicowania stawek, a także określania wa‑

runków płatności daniny publicznej, c) władztwo poboru da‑

nin publicznych (realizacji wpływów z danin publicznych), na które składają się uprawnienia, z jednej strony w zakresie poboru, wymiaru, weryfikacji, kontroli i egzekucji danin pu‑

blicznych, a także rejestracji podatników i innych podmiotów dla celów podatkowych, z drugiej zaś kształtowania ustroju i organizacji administracji danin publicznych, a więc admini‑

stracji realizującej funkcje państwa obejmujące wykonywanie publicznej działalności państwa w zakresie danin publicznych d) władztwo karne‑skarbowe, obejmujące uprawnienia do rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw i wy‑

kroczeń skarbowych w drodze czynności operacyjno‑rozpo‑

znawczych oraz dochodzeniowo‑śledczych, e) władztwo dys‑

ponowania daninami publicznymi, które obejmuje zarówno planowanie daninowe, jak i zarządzanie środkami pochodzą‑

cymi z danin publicznych.

Władztwo daninowe zawiera w sobie elementy (funkcje) związane z zarządzaniem daninami publicznymi⁴⁷ oraz związa‑

ne z wykonywaniem publicznej działalności państwa w zakre‑

sie prawa daninowego⁴⁸. Do tych pierwszych zaliczyć należy:

45 Do grupy podatków socjalno‑politycznych zalicza się podatki gwarantujące prawa polityczne, własnościowe oraz inne prawa oby‑

wateli, np. podatki majątkowe oraz związane z dziedziczeniem. Por.

N. Gajl., op. cit., s. 23–24.

46 Do grupy podatków socjalno‑ekonomicznych zaliczyć należy po‑

datki realizujące cele głównie ekonomiczne. Por. N. Gajl., op. cit., s. 24.

47 Do funkcji związanych z zarządzaniem daninami publicznymi zaliczyć należy: programowanie w zakresie danin publicznych, plano‑

wanie daninowe, projektowanie i tworzenie prawa daninowego, orga‑

nizację i kierowanie wykonywaniem planowych zadań w zakresie reali‑

zacji dochodów z danin publicznych, kontrole daninową. Por. J. Kulicki, Prawne podstawy budowy modelu administracji danin publicznych, [w:]

Analizy BAS, nr 5(30) z 4 lutego 2010 r., s. 5–8 (publikacja dostępna na stronie internetowej Biura Analiz Sejmowych www.bas.sejm.gov.pl).

48 Do funkcji związanych w wykonywaniem publicznej działalno‑

ści państwa w zakresie prawa daninowego zaliczyć należy funkcje:

a) stanowienie danin publicznych, co oznacza ich kształto‑

wanie od strony fiskalnej⁴⁹, realizowane w funkcji programo‑

wania⁵⁰, oraz prawnej, realizowanej w funkcji projektowania i tworzenia prawa daninowego⁵¹; b) kształtowanie (mode‑

lowanie) obciążeń daninowych, które będąc elementem zdecentralizowanego modelu zarządzania państwem zaliczyć należy do uprawnień jednostek samorządu terytorialnego w zakresie modelowania na terenie objętym właściwością da‑

nej jednostki samorządu terytorialnego poszczególnych ele‑

mentów wpływających na wysokość obciążeń podatkowych (daniowych) w podatkach (daninach) ustanowionych przez

rejestracyjną (rejestracyjno‑analityczną), wymiarową, weryfikacyjną, kontrolną, poboru i egzekucji, prewencyjną, dochodzeniowo‑śledczą oraz informacyjną. Ibidem, s. 8–12.

49 Tj. obejmującej zarówno względy ekonomiczne, jak i społeczne.

50 Zakres programowania daninowego obejmuje inicjowanie i tworzenie programów polityki podatkowej (daninowej) zawierają‑

cych wieloletnią strategię podatkową, realizowaną przez przyjmowa‑

nie rozwiązań normatywnych. Programowanie powinno więc nie tylko wyznaczać ogólne kierunki strategii daninowej, lecz również określać narzędzia realizacji tego programu. Program taki jest wartościowym dokumentem jeżeli zawiera narzędzia realizacji zaprojektowanych wpływów. Chodzi tu przede wszystkim o określenie w programie wieloletnim – oczywiście w kategoriach ogólnych – zarówno zakresu podmiotowego poszczególnych rodzajów podatków, jak i przedmio‑

tu opodatkowania, stawek podatkowych, czy też ulg, zwolnień (wy‑

łączeń) o charakterze materialnym. Wieloletnia strategia daninowa nie powinna zasadniczo odnosić się do zagadnień proceduralnych, uprawnień organów skarbowych (fiskalnych) do egzekwowania zo‑

bowiązań podatkowych i innych danin, czy też praw i obowiązków wszystkich uczestników postępowania administracyjnego (podatko‑

wego). Te elementy są ściśle związane z działaniami administracji da‑

nin publicznych w zakresie egzekwowania od podmiotów zobowiąza‑

nych wypełnienia przez nich obowiązków wynikających z przepisów prawa daninowego. Program strategii fiskalnej powinien odnosić się tylko do materialnego prawa daninowego i stanowić podstawę pla‑

nów rocznych zarówno dla państwa, jak i jednostek samorządu tery‑

torialnego. Por. J. Kulicki, op. cit., s. 5–6.

51 Funkcja ta odnosi się zarówno do prawa materialnego, a więc kształtującego wysokość obciążeń daniowych, jak i procesowego, a więc procedur: rejestracyjnych, wymiarowych, weryfikacyjnych, kontrolnych, poboru, egzekucji danin publicznych. Obejmuje swym zakresem: 1) na płaszczyźnie prawa materialnego – prowadzenie stałych analiz i ocenę w zakresie zgodności obowiązującego prawa daninowego z celami polityki fiskalnej zawartymi w wieloletniej stra‑

tegii fiskalnej; 2) na płaszczyźnie prawa procesowego – analizowanie obowiązujących rozwiązań pod kątem ich skuteczności fiskalnej, a więc zapewnienia proceduralnej ochrony w kontaktach z fiskusem interesów podmiotów zobowiązanych, jak również zagwarantowanie fiskusowi możliwości wypełniania przez niego funkcji związanych z wykonywaniem publicznej działalności państwa w zakresie prawa daninowego; 3) inicjowanie zmian lub wprowadzanie nowych rozwią‑

zań w prawie procesowym i materialnym, przy czym w tym ostatnim przypadku tylko takich, które byłyby zgodne z zapisami strategii fi‑

skalnej; 4) analizę poprawności norm prawnych z punktu widzenia ich jasności, zgodności z prawem wewnętrznym Unii Europejskiej oraz Konstytucją RP, a w przypadku aktów niższej rangi – z ustawą; 5) nie‑

dopuszczanie do wprowadzania zmian lub nowych rozwiązań w pra‑

wie fiskalnym, zarówno materialnym, jak i proceduralnym, z inicjaty‑

wy innych podmiotów niż zarządzających podatkami, jeśli propozycje te nie odpowiadają celom polityki fiskalnej państwa oraz modelowi funkcjonowania organów skarbowych; 6) wykonywanie obowiązków legislacyjnych związanych z wydawaniem i zmianą aktów wykonaw‑

czych do ustaw fiskalnych. Por. J. Kulicki, op. cit., s. 7

podmiot do tego uprawniony, w polskich warunkach – Par‑

lament. Uprawnienia przyznane jednostkom samorządu te‑

rytorialnego obejmować mogą zarówno ingerencję w przed‑

miot opodatkowania (poprzez zwolnienia przedmiotowe), podmiot opodatkowania (poprzez zwolnienia podmiotowe), stawki podatkowe (poprzez ustalanie ich wysokości w grani‑

cach wyznaczonych ustawą) oraz inne elementy wpływają‑

ce na wysokość podatku (daniny), np. podstawę opodatko‑

wania, ulgi o charakterze materialnym. Mogą one dotyczyć również wprowadzenia na terytorium jednostki samorządu terytorialnego konkretnej daniny przewidzianej przez ustawę;

c) kształtowanie ustroju i organizacji administracji danin publicznych. Ten element władztwa daninowego wiązać na‑

leży z funkcją organizacji i kierowania wykonywaniem plano‑

wych zadań państwa w zakresie realizacji dochodów z danin publicznych⁵².

Elementami związanymi z wykonywaniem publicznej dzia‑

łalności państwa w zakresie danin publicznych są: a) władztwo poboru tych danin (realizacji wpływów z danin publicznych) w części obejmującej rejestrację, pobór, wymiar, kontrolę i eg‑

zekucję danin publicznych, i związane z tym nierozerwalnie procedury administracyjne: rejestracji, wymiaru, weryfikacji, poboru, kontroli i egzekucji⁵³; b) władztwo karne skarbowe, obejmujące funkcje prewencyjną i dochodzeniowo śledczą⁵⁴.

Niniejsze opracowanie zarysowuje szerzej tylko niektó‑

re z elementów władztwa daninowego, przede wszystkim uprawnienia w zakresie stanowienia podatków, a w dalszej kolejności władztwo kształtowania (modelowania) obciążeń podatkowych oraz władztwo poboru podatków (realizacji wpływów podatkowych). Całkowicie zostały natomiast pomi‑

nięte zagadnienia odnoszące się do władztwa karnego‑skar‑

bowego oraz władztwa dysponowania daninami publicznymi, które z uwagi na ich zakres wymagają odrębnych szkiców.

Prezentowane opracowanie ogranicza się do przedstawie‑

nia obowiązującego w analizowanym obszarze (władztwa stanowienia podatków, modelowania obciążeń podatkowych i realizacji wpływów z podatków) stanu prawnego, nie ucie‑

kając jednak od wyrażenia pewnych wątpliwości co do tych uregulowań i wskazania skutków jakie za sobą niosą.

2. Władztwo stanowienia podatków

Jak wspomniano we Wprowadzeniu, na władztwo stano‑

wienia danin publicznych składają się dwa zasadnicze ele‑

menty: po pierwsze – kształtowanie ich od strony fiskalnej, realizowane w ramach funkcji programowania, a po drugie – kształtowanie ich od strony prawnej, realizowane w funkcji projektowania i tworzenia prawa daninowego

52 Funkcja ta polega głównie na dokonaniu właściwego podzia‑

łu zadań pomiędzy różne człony administracji daninowej oraz na koordynowaniu działań całej administracji danin publicznych. Tylko prawidłowo zorganizowany aparat administracyjny może zapewnić sprawne realizowanie przez organ lub organy, którym powierzono kierownictwo fiskalne funkcji w zakresie zarządzania, a organom skar‑

bowym funkcji z zakresu wykonywania planowych fiskalnych zadań państwa. Por. J. Kulicki, op. cit., s. 7.

53 Por. J. Kulicki, op. cit., s. 8–9

54 Ibidem, s. 10.

W polskim systemie prawnym organem uprawnionym do stanowienia podatków, w dosłownym tego słowa znaczeniu, jest Parlament – Sejm i Senat, które sprawują władzę ustawo‑

dawczą (por. art. 10 ust. 2 w zw. z art. 84 i art. 217 Konstytu‑

cji RP). Oczywiście, władza ustawodawcza ma pełna swobodę w tym zakresie, co oznacza, że jest uprawniona do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i go‑

spodarczym⁵⁵. Sam akt woli ustanowienia nowej daniny lub zmiany jej dotychczasowych elementów, wyrażany przez Par‑

lament w drodze głosowania i uchwalenia ustawy, jest w prak‑

tyce, pomijając niezbędny podpis Prezydenta⁵⁶ oraz ogłosze‑

nie w organie promulgacyjnym⁵⁷, ostatnim etapem realizacji uprawnień wynikających z władztwa stanowienia podatków, Poprzedzony być musi ukształtowaniem podatku, ale także każdej innej daniny, od strony fiskalnej oraz prawnej. Oczywi‑

ście Parlament, zarówno Sejm, jak i Senat dysponują aparatem umożliwiającym im zarówno prace nad przekazanym im pro‑

jektem, jak i podjęcie ostatecznej decyzji co do przyjęcia lub odrzucenia projektowanych rozwiązań. Przywołać tu należy pozostające w strukturze Kancelarii Sejmu Biura: Legislacyjne (BL) oraz Analiz Sejmowych (BAS)⁵⁸, zaś w strukturze Kancelarii Senatu Biura: Legislacyjne oraz Analiz i Dokumentacji⁵⁹, do za‑

dań których należą m.in.:

1) w przypadku Biura Analiz Sejmowych⁶⁰:

a) wykonywanie i organizowanie doradztwa nauko‑

wego na rzecz Sejmu, jego organów i posłów, na co składa się w szczególności:

• uczestniczenie w wykonywaniu zadań służby prawnej Kancelarii Sejmu, w tym udział w postę‑

powaniu dotyczącym projektów ustaw i uchwał,

• przygotowywanie opinii prawnych dotyczących w szczególności zgodności projektów ustaw z Konstytucją, systemem prawa oraz stosowania prawa parlamentarnego,

• przedstawianie wniosków i uwag dotyczących istotnych problemów legislacyjnych,

55 Por. wyrok TK z 21 listopada 1995r., sygn. K 12/95, publ. OTK 1986–1995, cz. 2, poz. 34. Zob. też. A. Gomułowicz, J. Małecki, op. cit., s. 107 i n., J. Kulicki, Zasady przyzwoitej legislacji w procesie stanowienia prawa podatkowego, Analizy BAS nr 4(29) z 12 stycznia 2010 r., R. Ma‑

stalski, op. cit, s. 42 i n.

56 Por. art. 122 Konstytucji RP.

57 Por. art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz ustawę z 20 lipca 2000 r.

o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów praw‑

nych (tj. Dz.U. z 2010 r. nr 17, poz. 95).

58 Zob.:

a) art. 199 Uchwały Sejmu RP z 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu RP (tj. Mon.Pol. z 2009 r. nr 5, poz. 47 ze zm.; dalej: Regulamin Sejmu),

b) § 5 pkt 3 i 9 załącznika do Zarządzenia nr 6 Marszałka Sejmu z 21 marca 2002 r. w sprawie nadania statutu Kancelarii Sejmu, zamieszczony na stronie http://www.sejm.gov.pl/kancelaria/

statut.htm

c) Załącznik do Zarządzenia nr 10 Szefa kancelarii Sejmu z 25 mar‑

ca 2002 r. w sprawie regulaminu organizacyjnego Kancelarii Sejmu, zamieszczony na stronie http://kancelaria/regulamin/

reg.htm

59 Zob. § 3 ust. 1 pkt 3 i 6 Statutu Kancelarii Senaty oraz Regu‑

lamin organizacyjny Kancelarii Senatu, zamieszczone na stronie http://www.senat.gov.pl/kancelar/statut.htn

60 Zob. § 17 ust. 1 Regulaminu Kancelarii Sejmu.

• prowadzenie spraw organizacyjnych w zakresie zapewnienia stałego doradztwa naukowego na rzecz Sejmu i jego organów, powoływania dorad‑

ców sejmowych oraz udostępniania uprawnio‑

nym podmiotom tworzonych opracowań,

• udzielanie posłom konsultacji w zakresie prac le‑

gislacyjnych Sejmu oraz wyjaśnianie wątpliwości dotyczących statusu prawnego posła,

b) przygotowywanie analiz w zakresie problema‑

tyki związanej z uchwalaniem i wykonywaniem ustawy budżetowej, a także sporządzanie opinii i analiz dotyczących założeń polityki pieniężnej państwa i założeń polityki makroekonomicznej oraz sprawozdań z ich wykonania,

c) analiza skutków prawnych, ekonomicznych i spo‑

łecznych funkcjonowania uchwalanych ustaw, d) sporządzanie opinii w sprawie zgodności projek‑

tów ustaw z prawem Unii Europejskiej oraz zagad‑

nień prawnych związanych z procesem legislacyj‑

nym w odniesieniu do obowiązku implementacji prawa Unii Europejskiej,

e) sporządzanie opinii na temat obowiązku notyfi‑

kacyjnego dotyczącego projektów ustaw, f) opiniowanie projektów aktów prawnych Unii Eu‑

ropejskiej, w tym kontrola podstawy prawnej tych projektów, ocena merytoryczna skutków praw‑

nych, gospodarczych i społecznych projektowa‑

nych rozwiązań i ocena ich zgodności z zasadą pomocniczości i proporcjonalności,

g) prowadzenie prac studialnych w zakresie zagad‑

nień będących przedmiotem zainteresowania Sejmu,

h) merytoryczna obsługa Komisji Ustawodawczej;

2) w przypadku Biura Legislacyjnego Kancelarii Sejmu⁶¹: a) opiniowanie wstępne – ze szczególnym uwzględ‑

nieniem przepisów konstytucyjnych i Regulaminu Sejmu – wniesionych do Sejmu projektów ustaw, uchwał, rezolucji, deklaracji, apeli i oświadczeń Sejmu, przed ich skierowaniem do I czytania, b) obsługiwanie komisji i podkomisji sejmowych

w zakresie redagowania rozpatrywanych przez te organy projektów aktów prawnych, o których mowa w pkt 1, poprzez przedstawianie uwag, pro‑

pozycji i zastrzeżeń – ze szczególnym uwzględ‑

nieniem przepisów konstytucyjnych – odnośnie tekstów tych aktów i zgłoszonych poprawek, c) weryfikowanie tekstów aktów prawnych uchwa‑

lonych przez Sejm,

d) przygotowywanie opinii i wniosków w zakresie techniki legislacyjnej,

e) analizowanie procesu ustawodawczego w Sejmie w aspekcie stosowania dyrektyw techniki prawo‑

dawczej i przedstawianie propozycji ujednolica‑

nia środków tej techniki w postępowaniu legisla‑

cyjnym;

3) w przypadku Biura Analiz i Dokumentacji⁶²:

a) przygotowywanie i dostarczanie analiz, ekspertyz i opracowań tematycznych,

61 Zob. § 24 ust. 1 Regulaminu Kancelarii Sejmu.

62 Zob. § 16 Regulaminu Kancelarii Senatu.

b) przygotowywanie i udostępnianie informacji i statystyk niezbędnych w pracy Senatu;

4) w przypadku Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu⁶³: a) obsługa procesu rozpatrywania ustaw uchwalo‑

nych przez Sejm, podejmowania inicjatyw usta‑

wodawczych i innych uchwał, a także opiniowa‑

nia projektów aktów prawnych Unii Europejskiej, b) czuwanie nad zgodnością przebiegu obrad Se‑

natu i komisji senackich z Regulaminem Senatu oraz udzielanie pomocy prawnej w interpretacji przepisów Regulaminu,

c) sporządzanie opinii i analiz prawnych z zakresu tworzenia prawa oraz dotyczących działalności legislacyjnej Senatu,

d) sygnalizowanie problemów prawnych wymagają‑

cych rozważenia i zajęcia stanowiska przez Senat lub jego organy.

Tym niemniej samo opracowanie założeń projektów ustaw podatkowych, jak i samych projektów oraz ich uzasadnień zawierających merytoryczne i prawne przesłanki propono‑

wanych rozwiązań, jak też ocenę ich skutków społecznych i fi‑

nansowych⁶⁴ nie leży w gestii Parlamentu i jego kancelarii, lecz wnioskodawców przedstawiających projekt ustawy Sejmowi (por. art. 118 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 34 ust. 2 Regulami‑

nu Sejmu). Co więcej, należy podkreślić, że opinie o projektach ustaw wydawane przez BAS mają jedynie charakter wspoma‑

gający, a nie rozstrzygający; zresztą ich wydanie nie jest wy‑

magane przez Regulamin Sejmu do podjęcia prac przez Sejm nad projektem (wymóg taki dotyczy jedynie zgodności pro‑

jektu z prawem Unii Europejskiej i to z wyjątkiem projektów rządowych oraz prezydenckich⁶⁵).

Konstytucja RP przyznaje inicjatywę ustawodawczą pięciu grupom podmiotów⁶⁶: a) posłom, przy czym Regulamin Sej‑

mu w art. 32 ust. 2 stanowi, że prawo to realizowane może być przez komisje sejmowe lub co najmniej piętnastu posłów, b) Senatowi, c) Prezydentowi RP, d) Radzie Ministrów oraz e) grupie co najmniej 100 000 obywateli⁶⁷. Nie ujmując żadne‑

mu z tych podmiotów konstytucyjnego przywileju inicjatywy ustawodawczej należy zauważyć, że w sprawach podatko‑

wych (również pozostałych danin publicznych) naturalnym wnioskodawcą jest Rada Ministrów. Wynika to z zakresu jej działania jako organu władzy wykonawczej (por. art. 10 ust. 2 Konstytucji RP), prowadzącego politykę wewnętrzną i zagra‑

niczną RP (por. art. 146 ust. 1 Konstytucji RP).

63 Zob. § 13 Regulaminu Kancelarii Senatu.

64 Zgodnie z art. 32 ust. 2 Regulaminu Sejmu, uzasadnienie usta‑

wy powinno zawierać: a) wyjaśnienie potrzeby i celu wydania ustawy, b) przedstawienie rzeczywistego stanu w dziedzinie, która ma być unor‑

mowana, c) wykazanie różnicy pomiędzy dotychczasowym a projekto‑

wanym stanem prawnym, d) przewidywane skutki społeczne, gospodar‑

cze, finansowe i prawne, e) wskazanie źródła finansowania, jeżeli projekt ustawy pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego, f) założenia projektów podsta‑

wowych aktów wykonawczych, g) oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenie, że przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.

65 Por. art. 34 ust. 9 Regulaminu Sejmu.

66 Por. art. 118 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

67 Zob. ustawę z 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz.U. nr 62, poz. 688).

Polityka wewnętrzna obejmuje swym zakresem przedmio‑

towym m.in. politykę podatkową, którą niestety nie sposób w obecnym stanie prawnym przyporządkować do żadnego działu administracji rządowej. Ustawa z dnia 4 września 1997 r.

o działach administracji rządowej (tj. Dz.U. z 2007 r. nr 65, poz. 437 ze zm.; dalej: u.d.a.rz.), określająca zakres działów administracji rządowej oraz właściwość ministrów kierujących poszczególnymi działami (por. art. 1 u.d.a.rz.), wśród trzydzie‑

stu czterech działów wyróżnia m.in.: budżet (por. art. 5 pkt 2 i art. 7 u.d.a.rz.) i finanse publiczne (por. art. 5 pkt 3 i art. 8 u.d.a.rz.), nakazując jednocześnie w art. 4 ust. 4 powierzenie kierowania tymi działami jednemu ministrowi⁶⁸. W obecnym stanie prawnym za sprawy należące do obu tych działów od‑

powiedzialny jest minister finansów⁶⁹. Zakres przedmiotowy obu tych działów – budżetu i finansów publicznych – zapi‑

sany w u.d.a.rz. nie obejmuje, w odróżnieniu od uregulowań obowiązujących przed 1 kwietnia 1999r.⁷⁰, programowania podatkowego, czy szerzej – daninowego, a więc tworzenia programów obejmujących wieloletnią strategię podatkową (daninową), określających – oczywiście w kategoriach ogól‑

nych – zarówno zakres podmiotowy poszczególnych podat‑

ków, jak i przedmiot opodatkowania, stawki podatkowe, ulgi i zwolnienia o charakterze materialnym (wpływające na wyso‑

kość obciążeń podatkowych)⁷¹.

Dział budżet obejmuje sprawy m.in.: a) opracowywania budżetu państwa, b) wykonywania budżetu państwa (poza sprawami zastrzeżonymi do kompetencji ministra właściwego do spraw finansów publicznych), b) kontroli realizacji budże‑

tu państwa (por. art. 7 pkt 1 u.d.a.rz.). Dział finanse publiczne obejmuje natomiast sprawy realizacji dochodów i wydatków budżetu państwa, w szczególności realizację dochodów z po‑

datków bezpośrednich, pośrednich i opłat (por. art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.a.rz.). Dział ten nie obejmuje więc progra‑

mowania podatkowego (daninowego), a jedynie realizację dochodów z podatków (bezpośrednich i pośrednich) i docho‑

dów niepodatkowych, co – odnosząc do układu zadaniowego budżetu państwa⁷² – oznacza:

1) w ujęciu ogólnym – zapewnienie dochodów dla bu‑

dżetu państwa z tytułu podatków i należności nie‑

podatkowych oraz zapewnienie wpływów budżetu państwa wynikających z obowiązujących przepisów, mierzone wskaźnikami:

a) zrealizowanych dochodów do dochodów plano‑

wanych w ustawie budżetowej,

b) realizacji wpływów z tytułu należności stanowią‑

cych dochód budżetu państwa do należności bu‑

dżetowych,

68 Pod tym samym kierownictwem powinny znajdować się rów‑

nież sprawy należące do działu instytucje finansowe (por. art. 4 ust. 4 i art. 5 pkt 7 u.d.a.rz.).

69 Por. § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Finansów (Dz.U. nr 226, poz. 1592).

70 Dzień wejścia w życie u.d.a.rz.

71 Por. J. Kulicki, op. cit., s. 6.

72 Zob. Uzasadnienie projektu ustawy budżetowej na 2010 r., t. II, s. 4/1 oraz t. III, s. 35, publ. http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/

wgdruku/2375, a także rozporządzenie Ministra Finansów z 20 maja 2009 r. w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opraco‑

wania materiałów do projektu ustawy budżetowej na 2010 r. (Dz.U.

nr 80, poz. 673).

c) realizacji wpływów z podatków stanowiących do‑

chód budżetu jednostki samorządu terytorialnego do należności z tytułu podatków stanowiących do‑

chody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, 2) w ujęciu szczegółowym:

a) pobór podatków, w tym ustalanie i określanie zobowiązań podatkowych oraz niepodatkowych należności budżetu państwa i jednostek samorzą‑

du terytorialnego, którego celem ma być skutecz‑

ny i efektywny pobór należności podatkowych i niepodatkowych należności budżetu państwa, mierzone wskaźnikami:

• skutecznego i efektywnego poboru należności podatkowych i niepodatkodatkowych należności budżetu państwa,

• liczbą wystawionych tytułów wykonawczych w stosunku do niezapłaconych należności, b) efektywność funkcjonowania i zapewnienie ob‑

sługi podatników, którego celem ma być popra‑

wa efektywności funkcjonowania organów admi‑

nistracji podatkowej oraz jakości obsługi klienta (w tym poprawa satysfakcji podatników), mierzo‑

ne wskaźnikiem – liczba udzielonych informacji telefonicznych w stosunku do liczby czynnych podatników

c) pobór ceł i udogodnienie w handlu i w podróżach przez granicę, którego celem ma być skuteczny i efektywny pobór należności celnych oraz przy‑

spieszenie przepływu towarów i osób z krajów trzecich, mierzone odsetkiem zgłoszeń celnych przyjmowanych drogą elektroniczną.

Abstrahując od oceny strony merytorycznej definiowa‑

nych zadań, podzadań, celów i mierników, należy zauważyć, że z podobnym ujęciem tego zagadnienia mieliśmy do czy‑

nienia w projekcie ustawy budżetowej na 2009 r.⁷³. Identyczne rozwiązania jak w 2010 r. przewidziano przy opracowywaniu budżetu państwa na 2011r.⁷⁴.

Programowanie podatkowe (daninowe) nie mieści się rów‑

nież w zakresie działu budżet. Co prawda obejmuje on sprawy opracowywania budżetu państwa, do których można byłoby zaliczyć opracowywanie założeń systemu podatkowego, jed‑

nak z uwagi na to, że budżet państwa obejmuje okres roku budżetowego⁷⁵, który w polskich warunkach tożsamy jest z rokiem kalendarzowym, a funkcja programowania odnosi się do okresu znacznie dłuższego⁷⁶ nie sposób w dziale tym

73 Zob. Uzasadnienie do projektu ustawy budżetowej na 2009 r.

w układzie zadaniowym, s. 49, publ. http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.

nsf/wgdruku/1001

74 Por. M. Postula, P. Perczyński, Wdrażanie budżetu zadaniowego, Ministerstwo Finansów, Warszawa 2009, s. 349.

75 Por. art. 219 ust. 1 Konstytucji RP.

76 Program strategii fiskalnej państwa powinien obejmować okres wykraczający poza cykl wyborczy, a więc w polskich realiach 6–8 lat (najlepiej, aby były to co najmniej dwie kadencje Parlamentu), i przy‑

bierać formę stosownego aktu normatywnego, tak, aby mógł on sta‑

nowić dla podmiotów korzystających ze środków publicznych, jak i podmiotów zobowiązanych do ponoszenia ciężarów podatkowych punkt odniesienia przy układaniu przez nich strategii działania. Od‑

nosi się to w szczególności do jednostek samorządu terytorialnego, dla których strategia fiskalna państwa stanowić powinna podstawę