Alokacje wojewódzkie transferów z polityki spójności

Finansowym instrumentem wspierania polityki regionalnej w Polsce w ramach poprzedniego okresu finansowania polityki spójności22

był Zintegrowany Pro-gram Operacyjny Rozwoju Regionalnego (ZPORR). W bieżącej perspektywie, której cele opisują Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007–2013 (NSRO 2007–2013) są to głównie Regionalne Programy Operacyjne (RPO)23. Do rozdziału środków na RPO w bieżącej (2007–2013) perspektywie finanso-wej użyto identycznego, co w NPR 2004–2006, algorytmu 80/10/10, polegają-cego na tym, że wszystkie regiony uczestniczą w podziale 80% ogółu środków według liczby ludności, a tylko 20% środków rozdzielanych jest wg kryterium niskiego PKB na 1 mieszkańca i wysokiej stopy bezrobocia.

Tabela 4.4.2.1. Wartość bezpośredniej alokacji środków z NPR 2004-2006 (województwa uporządkowane wg dofinansowania per capita)

Województwo ^{Całkowita wartość do-}_{finansowania w mln zł} Udział województwa ^{Wartość dofinansowa-}_{nia w zł per capita}

podkarpackie 3479 3,3% 1656 małopolskie 5497 5,2% 1669 opolskie 1865 1,8% 1807 lubelskie 4106 3,9% 1901 świętokrzyskie 2497 2,4% 1964 podlaskie 2465 2,3% 2070 kujawsko-pomorskie 4849 4,6% 2344 lubuskie 2386 2,3% 2363 wielkopolskie 8156 7,8% 2396 warmińsko-mazurskie 3709 3,5% 2598 łódzkie 6735 6,4% 2646 pomorskie 6021 5,7% 2706 śląskie 13360 12,7% 2877 dolnośląskie 8483 8,1% 2949 mazowieckie 17360 16,5% 3330 zachodniopomorskie 5755 5,5% 3399 Poziom krajowy 8508 8,1% RAZEM 105200 100,0% 2757 5 najbogatszych 53379 51% 2907 5 najbiedniejszych 16256 15% 1995

Źródło: opracowanie własne na postawie Wielkość i struktura … [2010, tabela A2, s. 57]

22 Dokumentem określającym kierunki wsparcia unijnego w Polsce w okresie 2004–2006 był Na-rodowy Plan Rozwoju (NPR) 2004–2006.

Algorytm przyznawania środków 80/10/10 kieruje je do najludniejszych regio-nów, do których należą województwa najbogatsze. Liczba ludności 5 najbogat-szych województw stanowi ok. połowy populacji Polski i tyle mniej więcej środków (50%) trafiło na te obszary w ramach wszystkich programów finanso-wanych z NPR 2004–2006. Natomiast liczba ludności 5 najbiedniejszych wo-jewództw stanowi niecałe 22%, tymczasem beneficjenci z tego obszaru pozy-skali zaledwie 15% ogólnej puli środków na lata 2004-2006 – por. ostatnie dwa wiersze tabeli 4.4.2.1. Ponieważ faktyczne wykorzystanie środków przez woje-wództwa Polski Wschodniej było nawet mniejsze niż wynikałoby to z algorytmu 80/10/10 zatem ostatecznie, również w przeliczeniu per capita, pięć najuboższych województw otrzymało znacznie mniej niż średnia dla Polski.

Tabela 4.4.2.2. Planowy podział środków w ramach programów regionalnych w NSRO 2007-2013 (województwa uporządkowane wg dofinansowania per capita)

Program Województwo EFRR w mln € w mln € ^{PO KL} PO RPW24 w mln € EFRR+ PO KL+ PO RPW w mln € Struktu-ra dofi-nans. Wartość dofi-nans.w € per capi-ta mazowieckie 1 831 722 2 554 10,20% 488 śląskie 1 713 588 143 2 443 9,80% 527 pomorskie 885 299 1 184 4,70% 529 opolskie 427 139 566 2,30% 549 dolnośląskie 1 213 386 1 600 6,40% 555 wielkopolskie 1 273 482 143 1 898 7,60% 557 lubuskie 439 142 582 2,30% 576 małopolskie 1 290 470 143 1 903 7,60% 577 łódzkie 1 006 401 143 1 550 6,20% 610 kujawsko-pom. 951 319 1 270 5,10% 613 zachodniopom. 835 244 1 079 4,30% 639 podkarpackie 1 136 344 487 1 968 7,90% 937 lubelskie 1 156 408 509 2 072 8,30% 964 podlaskie 636 207 387 1 230 4,90% 1034 świętokrzyskie 726 253 375 1 354 5,40% 1066 warmińsko-maz. 1 037 249 447 1 733 6,90% 1212 RAZEM 16 556 5 654 2 776 24 985 100% 654 5 najbogatszych 6915 (42%) 2478 (44%) 285 (10%) 9678 (39%) 38,7% 531 5 najuboższych 4691 (28%) 1461 (27%) 2206 (79%) 8357 (33%) 26,5% 1 043

Źródło: opracowanie własne na podstawie Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007–2013, tabela 12 oraz Davis [2008, s. 297]

Powyższe zestawienia wykorzystane zostaną (i skomentowane) w rozdziale 6.3 gdzie formułowana jest ocena wpływu realizacji polityki spójności w Polsce.

4.5. Podsumowanie

Odpowiadając na pierwsze ze szczegółowych pytań zadanych (we wstępie) w związku z realizacją trzeciego głównego celu pracy należy stwierdzić, że na przestrzeni ostatnich kilkuset lat w skali świata dominowała dywergencja, która utrzymuje się do czasów bieżących. Dzisiejsze różnice w poziomie życia są zdecydowanie większe niż kiedyś: maksymalnie kilkuset procentowe różnice pomiędzy najbogatszymi i najbiedniejszymi gospodarkami w odległej historii są dzisiaj różnicami rzędu kilkudziesięciu tysięcy procent (w 2010 r. przeciętny dochód mieszkańca Kataru był 567 razy większy niż mieszkańca Konga). Oczywiście w tak heterogenicznej grupie, jaką tworzą kraje świata, nie ma mo-wy o konwergencji. Jeśli jednak weźmie się pod uwagę bardziej homogeniczne grupy krajów, to proces zbieżności ich gospodarek jest bardziej widoczny. Szczególną grupę tworzą kraje Unii Europejskiej, które oprócz wspólnoty tery-torialnej, stworzenia jednolitego rynku, realizują wspólne polityki.

Wraz z akcesją do Unii w 2004 r., Polska stała się beneficjentem polityki spój-ności – polityki regionalnej25 Unii Europejskiej, dążącej do podwyższenia po-ziomu spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej (przestrzennej). W tym samym roku polityka regionalna Unii Europejskiej stanęła przed największym wyzwaniem od początku swego funkcjonowania, bowiem dążenie do spójności gospodarczej odbywa się w warunkach większego niż kiedykolwiek zróżnico-wania. Przyjęcie 10 nowych krajów odwróciło rosnący od lat 80. trend w nie-równościach dochodowych w UE, lecz kosztem znacznego wzrostu ich pozio-mu. Dodatkowo ujawnił się dość typowy dla UE dysonans polegający na tym, że procesowi konwergencji zewnętrznej towarzyszy w wielu krajach dywergen-cja wewnętrzna (co pozwala na pozytywną odpowiedź na drugie z pytań szcze-gółowych celu trzeciego pracy).

Polityka spójności, której budżet na lata 2007-2013 wynosi 347 miliardów euro, stanowi, na szczeblu UE, największe źródło finansowania inwestycji we wzrost gospodarczy i zatrudnienie (por. Europejska polityka…, [2009, s. 1]). P ocząt-kowo, polityka ta nie była traktowana priorytetowo: w 1980 r. przeznaczano na nią zaledwie 11% całości budżetu UE. W końcu tej samej dekady, po wzrostach nierówności dochodowych pomiędzy krajami-członkami Wspólnoty udział środków na rozwój regionalny wyniósł 15% w 1988 r., następnie 30% w roku 1992, aż do 36% całego budżetu Unii w bieżącym okresie programowania.

regio-Polityka spójności stała się jedną z największych polityk wspólnotowych, a środki na jej realizację zostały pogrupowane według celów priorytetowych. Ponad 80% wszystkich wydatków w ramach funduszy strukturalnych wspiera działania w ramach pierwszego celu polityki spójności – konwergencji. W ramach tego celu Unia Europejska wspiera rozwój infrastruktury oraz poten-cjału gospodarczego i ludzkiego najuboższych regionów NUTS 2, do których zaliczają się wszystkie województwa Polski. Łączna suma dotacji unijnej na re-alizację polityki spójności w Polsce w latach 2007–2013 wynosi ponad 67 mld euro, co czyni Polskę jej największym beneficjentem. „W rzeczy samej, z wielu

powodów Polska w obecnej chwili może być postrzegana jako jedno z najciekawszych „laboratoriów” rozwoju regionalnego w UE i nie tylko. Po pierwsze od połowy lat 90. ubiegłego stulecia, kiedy to środki przeznaczone na rozwój regionalny w Polsce były bardzo ograniczone, sytuacja uległa zmianie i obecnie na ten cel dostępne są znaczne fundusze. Środki finansowe pochodzą głownie z funduszy strukturalnych dostępnych w ramach unijnej polityki spójno-ści, a Polska jest ich największym beneficjentem w całej UE” (Ferry [2008,

s. 173]).

Powstaje pytanie, czy środki przeznaczane na wyrównywanie poziomów roz-woju regionów – czyli konwergencję – są skuteczne. W wieku pracach badaw-czych poddaje się w wątpliwość skuteczność polityki spójności. Wątpliwości te opierają się głównie na dwóch faktach: 1) niezdolności wspieranych regionów do samodzielnego wzrostu po wstrzymaniu pomocy zewnętrznej i 2) obecności dowodów potwierdzających, że spójność międzyregionalna, która była normą do późnych lat 70. już nie występuje (Rodrigues, Fratesi [2004]). Odpowiedź na te pytania starano się sformułować w rozdziale 6, poprzedzając te analizy opi-sem metod pozwalających wnioskować o wpływie polityki spójności w rozdzia-le 5.