Problematyka działalności Rzecznika nie może być dokonana bez analizy jego raportów rocznych i sprawozdań specjalnych. W ciągu 12 lat funkcjonowania tej instytucji Rzecznik prowadził dochodzenia i sporządzał sprawozdania na temat nieprawidłowego funkcjonowania wielu instytucji i organów Wspólnot Europejskich. Wszczynane one były w przeważającej mierze na podstawie skarg, ale również prowadzone były z własnej inicjatywy. Raporty i sprawozdania stanowią, jak słusznie zauważył I. Douglas, podstawowe źródło badań, których przedmiotem jest działalność Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich566. Przedstawiona przeze mnie analiza obejmie aktywność Rzecznika na rzecz ochrony praw podstawowych i praw człowieka oraz kształtowania zasady dobrej administracji za lata 1995 – 2006 (z uwagi na ograniczony czas funkcjonowania Rzecznika w roku 1995, analiza tego okresu będzie uwzględniała tylko najważniejsze kwestie)567. Obok materiałów zawartych w sprawozdaniach istotne dla tej analizy są wyjaśnienia samego Rzecznika, które zawierają pisma przewodnie kierowane do Parlamentu przy prezentowaniu raportów oraz odnoszące się do nich wywiady i artykuły, które pozwalają na ustalenie kierunku ewolucji kompetencji i działalności Europejskiego Ombudsmana. Ponadto prezentowanie jego dokonań wypełnia jeden z ważnych celów instytucji Rzecznika, jakim jest edukacja obywateli Unii w zakresie przysługujących im praw i środków, za pośrednictwem których mogą ich dochodzić. Jak stwierdził J. Söderman w swoim pierwszym raporcie za rok 1995, bardzo ważne jest, by Rzecznik działał otwarcie i w pełni jawnie, tak jak to jest tylko możliwe, oraz by jego praca i jej rezultaty, były dostępne dla wszystkich zainteresowanych, a jednocześnie stanowiły dobry przykład dla innych instytucji i organów wspólnotowych568.
Liczba skarg wnoszonych do Rzecznika corocznie zwiększała się od niespełna 300 w roku 1995, do maksimum 3920 skarg w roku 2005; od roku 2006 liczba skarg w niewielkim stopniu zmniejszyła się do 3830. Obecnie trudno przewidzieć, czy tendencja spadkowa utrzyma się.
Wykres 1. Liczba skarg w latach 1995–2006
566 I. Douglas, op. cit., s. 7.
567 Dołączone do tekstu wykresy zostały opracowane przez autora na podstawie danych statystycznych zawartych w dokumentach Rzecznika.
568 Por. Raport roczny 1995, s. 9.
W trakcie dotychczasowej działalności (do końca 2006 r.) do Rzecznika wpłynęło łącznie 24 999 skarg. Skargi te składane są głównie przez obywateli i mieszkańców Unii Europejskiej – ponad 90%. Stale przybywa skarg wnoszonych przez osoby prawne i w tej mierze utrzymuje się tendencja wzrostowa, w związku z jednoczesnym wzrostem ogółu skarg nie przekraczają one jednak rocznie 10% ich ogólnej liczby. Intensywność wnoszenia skarg wykazała tendencję wzrostową w latach 200–2004, co wynikało głownie z rozszerzenia Wspólnoty i wzrostu liczby unijnych obywateli.
Wykres 2. Podmioty wnoszące skargi
Pochodzenie terytorialne skarg jest różne. Najwięcej wpływa ich od obywateli i osób zamieszkałych w Hiszpanii, Niemczech, Francji, Polsce i Belgii. Natomiast najmniej skarg wnoszonych jest z krajów nadbałtyckich, Danii i Malty. Dodać należy, że stosunkowo duża liczba skarg pochodzi z państw, które nie są członkami Unii Europejskiej. W roku 2005 takich skarg wniesiono 309569, w roku 2006 było takich skarg 291570. W głównej mierze uznawane są one za niedopuszczalne z powodu braku legitymacji skarżących do ich wniesienia.
569 Raport roczny 2005, s. 163.
570 Raport roczny 2006, s. 155.
Wykres 3. Skargi według krajów pochodzenia
Stopniowo maleje liczba skarg otrzymywanych przez Rzecznika za pośrednictwem deputowanych Parlamentu Europejskiego lub kierowanych po dokonaniu zmiany kwalifikacji petycji przekazywanej Rzecznikowi przez Komisję ds. Petycji. Postawić można tu tezę, że jest to wynikiem zmiany świadomości obywateli Unii, zarówno co do ich praw, jak i sposobu ich realizacji, a także możliwości bezpośredniego komunikowania się z Rzecznikiem. Duża część skarg jest składana za pomocą serwisu internetowego, gdzie znajduje się stosowny formularz w każdym z języków urzędowych. Taka forma kontaktu z Ombudsmanem znajduje coraz większe uznanie i staje się powszechna, jako szybsza i tańsza co do możliwości przedłożenia mu stosownych skarg. Ten sposób „zbliżenia” obywateli Unii do Rzecznika pozwala im nie
tylko składać skargi tą drogą, ale uzyskiwać konieczne informacje w językach oficjalnych – aktualnie 22. W roku 2006 za pośrednictwem Internetu skierowano 57% skarg571. Dla porównania w roku 1999 zaledwie jedną szóstą wszystkich skarg złożono przez Internet, w 2000 r. – jedną czwartą, w roku 2001 tylko jedną trzecią. Natomiast już w roku 2002 prawie połowa wszystkich skarg trafiła do Rzecznika w formie elektronicznej, tendencja ta utrzymała się w roku 2003, nieznacznie zwiększając się w porównaniu z rokiem poprzednim, ale już w 2004 roku było ich 55%, a w 2005 złożono w tej formie ich rekordową liczbę – 59%.
Komunikowanie elektroniczne w ostatnich latach staje się także coraz częstszą formą kontaktów z Biurem Rzecznika. W 2003 roku na adres e-mailowy Rzecznika wpłynęło przeszło 2 500 próśb o udzielenie informacji. Stanowi to wprawdzie liczbę mniejszą niż w roku 2002, kiedy to otrzymano 3717 takich próśb, jednak wówczas 1 600 e-maili dotyczyło zatonięcia tankowca Prestige i zostało uznanych za informację grupową. W początku 2003 roku Rzecznik otrzymał ponad 300 e-maili od obywateli Unii w związku z dotacjami udzielonymi hodowcom byków przeznaczonych do walki. Chociaż kwestia ta nie znajdowała się w zakresie mandatu, odpowiedziano na każdy list, w którym autor sugerował wniesienie petycji do Parlamentu Europejskiego572. W 2004 roku na niespotykaną dotąd skalę zwiększyła się liczba próśb o informację w postaci e-maili – ogółem otrzymano i odpowiedziano na 8010 takich listów, z których 4809 stanowiło korespondencję zbiorową wysyłaną przez obywateli w ramach licznych kampanii. Zagadnienia w niej poruszane obejmowały eutanazję, izraelski mur bezpieczeństwa, testy na zwierzętach, polowanie na młode foki i tzw. sprawę Buttiglione. Biuro Rzecznika, odpowiadając na kierowane zapytania, wyjaśniało petentom zakres mandatu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich i w miarę możliwości poinformowało, do kogo należy się zwrócić w danej sprawie573. Z kolei w roku 2005 na główne konto e-mailowe Rzecznika wpłynęło ogółem 6 426 e-maili, a zagadnienia poruszane w tej poczcie obejmowały nieludzkie traktowanie zwierząt w państwach członkowskich lub poza UE, krajowe przepisy ustawodawcze, ściganie pedofilii i naruszanie wolności religijnej574. Rekordowym pod względem otrzymanych e-maili okazał się jednak rok 2006, w którym wpłynęło do Rzecznika 10 801 listów e-mailowych, z czego 7261 wiadomości stanowiło korespondencję zbiorową. W tymże roku poruszano między innymi takie zagadnienia, jak budowa portu przemysłowego przez władze hiszpańskie w mieście Granadilla, prawo lekarzy do odmowy wykonania aborcji oraz zarzuty prześladowania mniejszości religijnych w Polsce. Zwiększyła się także liczba indywidualnych wniosków o udzielenie informacji – 3540, podczas gdy w 2005 i 2004 roku było ich około 3200575.
Raporty roczne dostarczają dalszych informacji o charakterze skarg i przebiegu postępowania. Autorom większości wniesionych skarg (w ponad 70% przypadków) Rzecznik udziela porad, sugerując skarżącym zwrócenie się do rzeczników krajowych lub parlamentów bądź innych podmiotów. Rzecznik obok udzielania porad, zwłaszcza w ostatnich latach, w niektórych przypadkach podejmuje się przekazania sprawy bezpośrednio do właściwych organów lub instytucji. Z dostępnych danych wynika, że niewielka procentowo liczbia spraw kwalifikowana jest corocznie jako podstawa do wszczęcia postępowania przez Rzecznika.
W ostatnich latach jest to około 7% skarg, a ich liczba w odniesieniu do ogółu wnoszonych corocznie zaczyna maleć.
571 Raport roczny 2006, s. 145.
572 Raport roczny 2003, s. 272.
573 Raport roczny 2004, s. 161.
574 Raport roczny 2005, s. 154.
575 Raport roczny 2006, s. 146.
Wykres 4. Rodzaj podjętych działań
Generalnie w ramach kompetencji Rzecznika pozostaje około 27% wnoszonych spraw, pozostałe nie wchodzą w zakres jego mandatu. Mimo więc coraz powszechniejszej świadomości roli i zadań Europejskiego Rzecznika, utrzymuje się duża liczba skarg, które faktycznie powinny być kierowane do innych podmiotów. Można to częściowo tłumaczyć ubocznym skutkiem wzrastającej informacji o działaniu Europejskiego Rzecznika wśród obywateli państw członkowskich oraz dostępności skargi – jej odformalizowania i bezpłatności procedury. Obywatele poszukują sposobu zmiany niekorzystnego dla nich rozstrzygnięcia wszelkimi możliwymi środkami prawnymi. W związku z tym skarga do Rzecznika coraz częściej traktowana jest nie jako środek dodatkowy dochodzenia naruszonych praw obywatelskich, ale jako środek pierwszorzędny lub stosowany równolegle. Nie należy więc ani zakładać spadku liczby skarg wykraczających poza mandat Rzecznika, ani z faktu, że około 73% skarg jest prima facie niedopuszczalnych, wyciągać negatywnych wniosków co do poziomu wiedzy skarżących dotyczącej kompetencji Rzecznika.
Wykres 5. Skargi według obszarów kompetencji Rzecznika
Wśród skarg mieszczących się w ramach kompetencji Rzecznika ogółem (w latach 1995–2006) 27% z nich spełniało kryteria dopuszczalności, w przypadku pozostałych stwierdzono brak podstaw lub niewystarczające podstawy do uruchomienia postępowania.
Analiza danych statystycznych wskazuje, że najczęstszą przyczyną niedopuszczalności skarg jest fakt, że dotyczą one działalności organów krajowych. W stopniu znacznie mniejszym powodem ich odrzucenia są inne mankamenty, na przykład uznanie kognicji wobec nich organów sądowych576.
Wykres 6. Przyczyny niedopuszczalności skarg
Najwięcej skarg dotyczących instytucji i organów wspólnotowych odnosi się do działalności Komisji Europejskiej – około 73%. W drugiej kolejności skargi dotyczą Parlamentu Europejskiego, na który wpływa około 9% skarg, natomiast Rady Unii Europejskiej dotyczy corocznie około 3% rozpatrywanych skarg. Jest to stosunkowo niewielka liczba, a skargi wobec tego organu dotyczą przede wszystkim procedur legislacyjnych lub wykonywanej przez Radę działalności o charakterze międzyrządowym. W ostatnich latach na szczególne zainteresowanie zasługują skargi dotyczące Europejskiego Biura Doboru Kadr – około 6%, które związane są z przeprowadzanymi procedurami rekrutacyjnym.
Z innych organów skarżona jest działalność takich podmiotów, jak: Komitet Regionów, Trybunał Obrachunkowy, Europejska Agencja ds. Ochrony Środowiska, Europejski Trybunał Sprawiedliwości czy Europejski Bank Centralny.
576 Skargi uznane za niedopuszczalne z powodu objęcia ich przedmiotu właściwością Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości lub Sądu Pierwszej Instancji lub innych występują w niewielkim stopniu i nie przekraczają ośmiu rocznie.
Wykres 7. Łączna liczba skarg złożonych na poszczególne instytucje i organy Unii Europejskiej
Wykres 8. Liczba skarg złożonych na poszczególne instytucje i organy Unii Europejskiej w latach 1995–2006
Szczególnej uwagi wymaga charakterystyka skarg wnoszonych na działalność Komisji Europejskiej. Nie ma nic zaskakującego, że jest ona organem najczęściej objętym postępowaniem Rzecznika. Powodem jest szeroki obszar działalności Komisji oraz to, że odgrywa ona szczególną rolę w funkcjonowaniu Unii, a co za tym idzie, jej działalność decyzyjna dotyka wielu sfer życia społecznego. Wiele spraw badanych przez Rzecznika w początkowym okresie funkcjonowania odnosiło się do zbyt długiego czasu trwania oraz
niektórych zasad postępowania prowadzonego zgodnie z art. 226 TWE przez Komisję na wniosek obywateli Unii577. Przepis ten jest podstawą działania Komisji w sytuacji, gdy państwo członkowskie nie wypełnia zobowiązań traktatowych, co następnie może spowodować wniesienie oskarżenia do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Komisja Europejska działa w tym przypadku jako „strażnik Traktatów”, wykonując uprawnienia określone w art. 211 TWE, który przewiduje czuwanie nad stosowaniem Traktatu, udzielanie zaleceń i zajmowanie stanowiska, podejmowanie decyzji w sprawach własnych kompetencji oraz wykonywanie uprawnień przekazywanych przez Radę. W opinii Rzecznika zasadniczym problemem był brak zachowania transparentności, dlatego że skarżący zarzucali działanie bez właściwej informacji, odmowę dostępu do dokumentów albo podejmowanie decyzji „za zamkniętymi drzwiami”. Natomiast obywatele wyraźnie chcieli mieć do czynienia z otwartą unijną administracją578. Zadowalająca transparentność oznacza, że obywatele powinni mieć zapewnione warunki zrozumienia reguł procedowania organów administracji publicznej, przesłanek i przyczyn podejmowania przez nie określonych decyzji oraz rodzaju i celu zamierzonych działań. Dlatego też transparentność jest fundamentem demokracji, warunkiem odpowiedzialności władzy publicznej przed obywatelami i ich udziałem w życiu publicznym.
J. Söderman, pierwszy Rzecznik, na cechy te zwracał szczególną uwagę579. Badając wniesione skargi Rzecznik stwierdził, że obywatele, wbrew swoim oczekiwaniom, oceniali zachowania Komisji rozpatrującej ich wnioski jako w wysokim stopniu aroganckie i arbitralne580. Aktywność Rzecznika w budowaniu przejrzystości działania administracji wspólnotowej miała korzystny wpływ na otwartość procedury podejmowanej w ramach art. 226 TWE.
Komisja uznała, że zasady dobrej administracji, włączając otwartość, powinny być stosowane w procedurze skarg obywateli przeciwko państwom członkowskim i w konsekwencji opracowała odpowiednie mechanizmy dotyczące relacji ze skarżącymi i Parlamentem Europejskim w tego rodzaju sprawach581. Pomimo tego, że w dalszym ciągu Komisja traktuje swoje uprawnienia przyznane na podstawie art. 226 TWE jako dyskrecjonalne, realizowane w oparciu o zasady właściwego postępowania administracyjnego, liczba skarg zmniejszyła się. Zaangażowanie Rzecznika w przestrzeganie transparentności odniosło także skutek w kwestii procedur rekrutacyjnych, a instytucje i organy wspólnotowe musiały w wyniku przeprowadzonych postępowań zaniechać nadmiernej poufności582. Rzecznik podkreślił ponadto, że organy wspólnotowe powinny podjąć niezbędne kroki w celu opracowania jasnych reguł dostępu do informacji i dokumentów. W nawiązaniu do przeprowadzonych postępowań z tym związanych przedstawił na Konferencji Prezydentów w Parlamencie Europejskim dokument Three steps for citizens, w którym wskazał, że istnieje potrzeba ustanowienia jasnych reguł dostępu do dokumentów, określenia transparentnego prawa do dobrej administracji oraz zagwarantowania prawa do ochrony prawnej na podstawie prawa wspólnotowego583.
577 Przyponieć należy, że skargi w tym zakresie dotyczyły przede wszystkim niejasnych zasad, na podstawie których prowadzono postępowania.
578 Por. J. Söderman, The Early …, s. 93.
579 J. Söderman, Transparency in the Community Institutions, Speech delivered by the European Ombudsman, 10th Anniversary of the Court of First Instance, Luxembourg, 19 October 1999; zob. także J. Söderman, Le citoyen…, s. 889-892; J. Söderman, The Citizen, the Rule of Law and Openness, European Ombudsman European Law Conference, Stockholm, 10–12 June 2001; na ten temat również por. C. Harlow, R. Rawlings, Accountability and law enforcement: the centralised EU infringement procedure, „European Law Review”, vol. 31, 2006, s. 468-470; C.
Scott, Accountability in the Regularatory State, „Journal of Law and Society”, vol. 27, 2002, s. 38.
580 J. Söderman, The role and impact…, s. 76.
581 Por. cyt. skargi: 206/27.10.95/HS/UK i 132/21.9.95/AH/EN oraz postępowanie z własnej inicjatywy 303/97/PD.
582 Por. Special report from the European Ombudsman to the European Parliament following the own-initiative inquiry into the secrecy which forms part of the Commission’s recruitment procedures.
583 Podaję za J. Söderman, The Early..., s. 97.
Analizując profil skarg, należy stwierdzić, że większość z nich dotyczy odmowy dostępu do informacji, niesprawiedliwego traktowania i nadużycia władzy, nieuzasadnionych opóźnień, dyskryminacji i błędów proceduralnych. Stosunkowo niewiele skarg dotyczy pomyłek prawnych i niedopełnienia obowiązków w rozumieniu art. 226 TWE.
Wykres 9. Profil skarg
Liczba skarg odnosząca się do dominującego problemu – braku transparentności działania wspólnotowej administracji, polegającego na odmowie udzielania informacji – stale wzrasta. Jest to logicznym wynikiem wzrostu ogólnej liczby skarg, ale również nieprzezwyciężenia nadal trudności w realizacji idei otwartości wspólnotowej administracji584.
584 Trafnie zwraca na to uwagę W. James, European Union Ombudsman, Institute for the Study Society, „Civitas”, 6/2006.
Wykres 10. Brak przejrzystości, w tym odmowa udzielenia informacji
Niesprawiedliwe traktowanie obywateli lub nadużycie władzy przez instytucje i organy wspólnotowe jest drugą, istotną kategorią przypadków niewłaściwego administrowania.
Liczba tego typu wykroczeń wykazuje wyraźną tendencję wzrostową, zwłaszcza w ciągu ostatnich dwóch lat. Do roku 2004 skargi dotyczące tej kwestii nie przekraczały 50 rocznie, natomiast od roku 2005 nastąpił prawie trzykrotny wzrost ich liczby i tendencja ta utrzymuje się. Dotychczas Rzecznik ograniczył swoje rozważania dotyczące tej formy maladministration do stwierdzenia poważnego wzrostu tych naruszeń. Jak już wspominano, w ostatnim czasie w kręgu zainteresowania Rzecznika znalazły się sprawy z zakresu umów i kontraktów instytucji i organów Unii z podmiotami gospodarczymi oraz przydzielania dotacji. W tych dziedzinach znaczny stopnień dyskrecjonalności decyzyjnej Komisji Europejskiej często może przybierać formę niewłaściwego administrowania, szczególnie poprzez nieuzasadnione różnicowanie podmiotów. Zarysowuje się również tendencja do stosowania przez niektóre organy unijne podwójnych standardów postępowania obywateli i podmiotów ze starych i nowych państw członkowskich. W stosunku do tych ostatnich standardy te bywają bardziej rygorystyczne, a stopień uznania w podejmowanych decyzjach częściej jest nieuzasadniony racjonalnymi względami.
Wykres 11. Niesprawiedliwe traktowanie, nadużycie władzy
Formalną, ale w rzeczywistości ważną kategorię wykroczeń naruszających zasadę dobrej administracji stanowią te, które związane są z istotną zwłoką w udzielaniu odpowiedzi na zapytania i wnioski europejskich obywateli oraz innych podmiotów, kierowane do wspólnotowych instytucji. Ich liczba po dwóch latach formułowania krytycznych uwag Rzecznika wobec opieszałości organów administracji w latach 2001–2003 zmalała, jednakże po okresach wyraźnego sukcesu w przeciwdziałaniu tym pejoratywnym zachowaniom, począwszy od roku 2004, nastąpił ponowny ich wzrost. Było to prostą konsekwencją zwiększenia się liczby obywateli Unii i w ten sposób zwielokrotnienia liczby skarg.
Wykres 12. Nieuzasadnione opóźnienie
Czwartą najistotniejszą kategorię naruszeń praw obywatelskich stanowią udowodnione przez Rzecznika przypadki dyskryminacji w różnego rodzaju procedurach. Wyjaśnienie tych zmian wydaje się analogiczne, jak w przypadku niesprawiedliwego traktowania i nadużycia władzy. Na argumentację taką wskazuje treść raportów Rzecznika z lat 2004–2006.
Wykres 13. Dyskryminacja
Po przeanalizowaniu głównych aspektów i dynamiki skarg uprawnionych podmiotów zainteresowania wymagają rezultaty tego mechanizmu ochrony praw obywatelskich.
Wykres 14. Rezultaty postępowań Rzecznika
Analiza raportów dowodzi, że corocznie około 50% badanych przez Rzecznika spraw nie wykazuje cech niewłaściwego administrowania w funkcjonowaniu instytucji i organów Unii Europejskiej. Po przeprowadzeniu postępowania w takich przypadkach zamyka on dochodzenie i podejmuje decyzję o niestwierdzeniu maladministration, co nie oznacza jednak, że zamyka w ten sposób możliwość przyszłej interwencji – o czym szerzej w następnym rozdziale. Wzrasta liczba postępowań zakończonych załatwieniem sprawy przez samą zainteresowaną instytucję, te można określić jako swego rodzaju „zadośćuczynienie” (średnio 27%). Mają one miejsce, gdy po otrzymaniu od Ombudsmana zawiadomienia o wpływie skargi, dana instytucja wspólnotowa stara się wyjaśnić lub rozwiązać sprawę polubownie. Wzrost liczby takich rezultatów postępowań Rzecznika świadczy o dwóch istotnych dla działalności tej instytucji tendencjach. Po pierwsze, we wspólnotowej administracji wzrasta zdolność samodzielnego eliminowania niewłaściwych zachowań, natychmiastowej poprawy i rozwoju autokontroli. Po drugie, oddziaływanie Ombudsmana na wspólnotową administrację i realizowanie przez nią zasad dobrej administracji odnosi coraz większy skutek. Świadczy to o rosnącym jego wpływie na unijne instytucje oraz wzroście jego autorytetu i prestiżu. Można więc sformułować wniosek, że działalność Rzecznika pozytywnie wpływa na zmiany w ramach wspólnotowego systemu administrowania, poprawę jego jakości, budowanie transparentności i pozycji otwartej współpracy z obywatelami.
Znaczenia nabiera rola Rzecznika Praw Obywatelskich Unii Europejskiej w ochronie praw podstawowych i wzmacnianiu poczucia przynależności europejskiej oraz obywatelstwa europejskiego, a dodatkowo ma wpływ na tendencje zmiany charakteru Unii z organizacji tylko gospodarczej w kierunku podmiotu o charakterze politycznym.
Kolejnym możliwym sposobem zakończenia sprawy są decyzje, w których formułuje on uwagi krytyczne. W ocenie samego Ombudsmana stanowią one klasyczny instrument jego oddziaływania wówczas, gdy nie istnieje możliwość naprawy skutków popełnionego naruszenia, ale wymagane jest wskazanie środków poprawy jakości administracyjnych procesów decyzyjnych i zwrócenie uwagi na popełnione błędy585.
Najmniej licznie występującą kategorią są sprawy zakończone rekomendacjami, wycofaniem skargi przez skarżącego, polubownym rozwiązaniem sprawy oraz sprawozdaniami specjalnymi. Wyjątkowość tych ostatnich występuje dlatego, że dotyczą one spraw o szczególnym znaczeniu merytorycznym oraz związane są z ich szczególną rangą.
585 J. Söderman, European Ombudsman..., s. 357.
Rozdział V
Prawne i pozaprawne instrumenty działania Rzecznika
1. Formalne i nieformalne środki działania – instrumenty statutowe i pozastatutowe
W
świetle Traktatu i Statutu Rzecznik może podjąć trojakie rozstrzygnięcie:stwierdzić, że przypadek niewłaściwego administrowania nie miał miejsca i z uwagi na to zamknąć postępowanie; uznać, że nie wystąpił oczywisty przypadek maladministration, ale z okoliczności sprawy wynika, że pożądane jest ulepszenie działalności kontrolowanego organu; stwierdzić, że niewłaściwe administrowanie wystąpiło i podjąć odpowiednie do tego środki. Analiza Statutu i działalności Rzecznika pokazuje jednak większe zróżnicowanie stosowanych przez niego rozwiązań. Trafnie zauważa C. Mik, że „istnieją różne sposoby zakończenia postępowania kontrolnego”, zatem dobór właściwego środka, zależnego od szeregu różnych czynników, należy do Ombudsmana586. Przekonująca jest klasyfikacja wysunięta przez K. Heede, według której można wyróżnić pięć odmiennych sposobów zamknięcia prowadzonego przez Rzecznika dochodzenia, co świadczy o dokonywaniu przez niego elastycznej i twórczej interpretacji przepisów regulujących jego działalność587. Różnorodność środków reagowania Ombudsmana na przejawy maladministration wynika z położenia szczególnego nacisku w TWE i Statucie na koncyliacyjne eliminowanie naruszeń i uzyskanie satysfakcji skarżącemu. Jeżeli instytucja bądź organ, do których zwraca się Ombudsman nie zdecyduje się na rozwiązanie sporu ze skarżącym we własnym zakresie, a Rzecznik stwierdzi przypadek niewłaściwego administrowania, kieruje wówczas propozycję polubownego
stwierdzić, że przypadek niewłaściwego administrowania nie miał miejsca i z uwagi na to zamknąć postępowanie; uznać, że nie wystąpił oczywisty przypadek maladministration, ale z okoliczności sprawy wynika, że pożądane jest ulepszenie działalności kontrolowanego organu; stwierdzić, że niewłaściwe administrowanie wystąpiło i podjąć odpowiednie do tego środki. Analiza Statutu i działalności Rzecznika pokazuje jednak większe zróżnicowanie stosowanych przez niego rozwiązań. Trafnie zauważa C. Mik, że „istnieją różne sposoby zakończenia postępowania kontrolnego”, zatem dobór właściwego środka, zależnego od szeregu różnych czynników, należy do Ombudsmana586. Przekonująca jest klasyfikacja wysunięta przez K. Heede, według której można wyróżnić pięć odmiennych sposobów zamknięcia prowadzonego przez Rzecznika dochodzenia, co świadczy o dokonywaniu przez niego elastycznej i twórczej interpretacji przepisów regulujących jego działalność587. Różnorodność środków reagowania Ombudsmana na przejawy maladministration wynika z położenia szczególnego nacisku w TWE i Statucie na koncyliacyjne eliminowanie naruszeń i uzyskanie satysfakcji skarżącemu. Jeżeli instytucja bądź organ, do których zwraca się Ombudsman nie zdecyduje się na rozwiązanie sporu ze skarżącym we własnym zakresie, a Rzecznik stwierdzi przypadek niewłaściwego administrowania, kieruje wówczas propozycję polubownego