O uznaniu skargi za dopuszczalną, oprócz kryteriów materialnych decydują rakże przesłanki o charakterze formalnym. Wynikają one z odnośnych postanowień statutowych i dotyczą: warunków, jakie ma spełniać skarga, ustalenia tożsamości skarżącego, stwierdzenia, czy nie nastąpiło wygaśnięcie możliwości realizacji jego prawa, a także rozstrzygnięcia kwestii, czy Rzecznik nie wkracza swoim działaniem w postępowania sądowe. Ich waga
354 Por. skarga 216/8.11.96/MH/A, Raport roczny 1996, s. 16; skarga 937/97/OV, Raport roczny 1997, s. 28.
355 Por. K. Heede, European Ombudsman..., s. 138.
356 Traktatowe pojęcie roli i działalności sądowej jest nieprecyzyjne. Problem interpretacyjny został wskazany w skardze 126/97/VK Raport roczny 1998, s. 17-18 – wobec negatywnej odpowiedzi udzielonej na wniosek skarżącego w przedmiocie dostępu do dokumentacji wszczętego postępowania przed Sądem Pierwszej Instancji, skarżący wniósł o uznanie działania pracowników SPI oraz ETS za posiadające znamiona niewłaściwego administrowania. Uzasadnione wątpliwości Rzecznika wzbudziła kwestia, czy przedstawione w skardze materie dotyczyły działalności wspólnotowych sądów w roli orzeczniczej (wtedy kognicja Rzecznika byłaby wyłączona).
W związku z tym Rzecznik zwrócił się z pytaniem do prezesa SPI oraz prezesa ETS. Ich zdaniem, w sytuacji udostępniania dokumentacji dotyczącej postępowania sądowego, sądy te działają w swej roli sądowej. Tym samym Rzecznik uznał skargę za niedopuszczalną i zakończył postępowanie; także skarga 223/98/IJH, Raport roczny 1998, s. 24-25; Por. Raport roczny za 2001 rok, Dz. Urz. WE C 273E/2003, s. 251; s. 17; Raport roczny za 2002 rok, Dz. Urz. WE C 270/2002, s. 5; s. 262; Raport roczny 2003, s. 279; Raport roczny 2005, s. 159.
357 Por. skarga 408/99/VK Raport roczny 2000, s. 172 i n. – skarga dotyczyła dyskryminacyjnych reguł konkursowych znajdujących zastosowanie w procedurze naboru tłumaczy i została uznana za dopuszczalną.
W wyniku przeprowadzonego postępowania Rzecznik uznał, iż w przedmiotowym przypadku miało miejsce działanie noszące znamiona niewłaściwego administrowania oraz przedstawił swoje krytyczne uwagi w tej materii; skarga 624/2002/ME, która dotyczyła publikowania orzeczeń w językach urzędowych, Raport roczny 2002, s. 38; skarga 141/2002/JMA, która dotyczyła zwrotu wydatków podróży dla poszukujących pracy, Raport roczny 2002, s. 73; skarga 1751/2001/GG dotycząca braku odpowiedzi w sprawie przesiedlenia, Raport roczny 2002, s. 170.
polega na możliwości uznania przez Rzecznika skargi za niedopuszczalną mimo wstępnego ustalenia, że kryteria materialne zostały spełnione.
Punktem wyjścia analizy tych kryteriów jest ogólna konstatacja, że regulacje wspólnotowe nie przewidują szczególnych wymogów co do formy, jaką ma przyjąć skarga358. Pewne wytyczne zawiera Statut, stwierdzając, że skarga powinna umożliwić ustalenie tożsamości osoby, która ją złożyła oraz wskazanie przedmiotu skargi (art. 2 ust. 3).
Pozostawienie swobody skarżącemu w tym zakresie nie jest przypadkowe. Przede wszystkim wynika z zaakcentowanej w czasie tworzenia regulacji statutowej koncepcji maksymalnej prostoty postępowania i ułatwienia dostępu do Ombudsmana. Komisja Instytucjonalna wskazała wówczas, iż postępowanie skargowe powinno odbywać się z pominięciem warunków i formalności obcych Rzecznikowi jako instytucji dalekiej od biurokratyzmu i z zasady elastycznej w swym działaniu359. Jak stwierdził S. Tierney, „droga obywatela do Rzecznika nie powinna prowadzić przez rozmaite techniczne pułapki i utrudnienia, tak by tylko wykwalifikowany prawnik był w stanie ją przebyć i przedstawić skargę”360. Rzecznik dostrzegł więc, że wzrost wśród obywateli świadomości dostępności do skutecznej ochrony ich praw zależy także od tego, jak szybko i w jaki sposób (najmniej sformalizowany) będą oni mogli zainicjować stosowne postępowanie. Nie można zapominać, że z natury rzeczy obywatele są negatywnie nastawieni do wszelkich form zbiurokratyzwanych procedur unijnych361. Kierując się tymi ustaleniami, biuro Rzecznika przygotowało gotowy formularz skargi, rozpowszechniany razem z nieskomplikowaną „instrukcją” sposobu realizacji obywatelskiego prawa do skargi362. Oczywiście złożenie skargi w innej formie nie powoduje jej niedopuszczalności. Ponadto, uwzględniając rozwój różnych form nowoczesnego komunikowania się, Rzecznik uruchomił swoją stronę internetową. Możliwe jest więc wniesienie skargi za pośrednictwem poczty elektronicznej czy też poprzez wypełnienie umieszczonego w roku 2001 formularza na stronie internetowej biura363. Z analizy raportów rocznych wynika, iż ta forma komunikowania się z Rzecznikiem staje się coraz powszechniejsza364. Forma komunikowania się on-line z obywatelami podlega stałemu rozwojowi, którego potrzeba wynika nie tylko z przyłączania do Unii Europejskiej kolejnych krajów (co wymaga translacji dostępnych treści na nowe języki oficjalne), ale również z chęci szerokiego propagowania idei Ombudsmana i dalszej edukacji obywateli w zakresie praw zasadniczych365. Dopuszczalna jest także możliwość przedłożenia skargi faksem oraz w innej formie, byleby tylko czyniła ona zadość minimalnym warunkom przewidzianym przez Statut.
Sformułowanie warunków identyfikacji tożsamości skarżącego ma wyłączać możliwość wnoszenia skarg anonimowych oraz wydaje się wynikać także z przyczyn czysto
358 A. Łazowski, Ochrona..., s. 130; również E. Popławska, Instytucja..., s. 38.
359 Raport Bindi, s. 10.
360 S. Tierney, European Citizenship in Practice? The First Annual Report of the European Ombudsman, „European Public Law”, vol. 3, 1996, s. 525.
361 Szerzej na ten temat N. Lewis, P. Birkinshaw, When Citizens Complaints: reforming justice and administration, Buckingham 1993, s. 128–130.
362 Ulotki „Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich – Czy może Ci pomóc? i „Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich – w skrócie”.
363 Formularz w języku polskim dostępny jest pod adresem http://www.euro-ombudsman.eu.int/form/pl/default.
htm, adres poczty elektronicznej biura euro-ombudsman@europarl.eu.int.
364 W roku 1999 skarg tego typu było 17 % (1/6 ogółu), w roku 2003 już 48%, natomiast w roku 2005 przekroczyła one połowę – 59% skarg. Por. Raport roczny 2003, s. 273; Raport roczny 2005, s. 174.
365 Na stronie internetowej umieszczane są publikacje, sprawozdania, decyzje, raporty, itp. Komunikacja elektroniczna pozwala udzielać pocztą elektroniczną coraz większej liczby porad w sprawach kierowanych za pośrednictwem e-maili. Na przykład w roku 2005 udzielono odpowiedzi na 6426 e-maili, Por. Raport roczny 2005, s. 154.
technicznych, jak w przypadku braku wskazania osoby skarżącej wykluczona m.in. byłaby możliwość jej poinformowania o toczącym się postępowaniu i ewentualnych jego wynikach.
Oczywiście, skarżący może starać się celowo wnieść skargę anonimową – z powodu obawy wywołania wobec niego retorsji ze strony organu czy instytucji, których skarga dotyczy.
W związku z tym Statut gwarantuje skarżącemu prawo do uznania jego skargi za poufną, co ma zapewnić ochronę jego dóbr osobistych, dobrego imienia czy pewnych „wrażliwych”
danych osobowych (art. 2 ust. 3 in fine). Regułę poufności Rzecznik interpretuje dość ściśle.
Informując instytucję wspólnotową, której dotyczy skarga o osobie skarżącego, uważa raczej, że jest to niezbędny aspekt zapewnienia temu organowi możliwości pełnego przedstawienia własnej argumentacji. Jeżeli więc skarżącemu zależy na pozostaniu anonimowym, jedyną możliwością jest złożenie przez niego wniosku o wszczęcie postępowania z własnej inicjatywy Ombudsmana co do wskazanych w zawiadomieniu faktów366.
Uprawnienie do złożenia skargi przez podmiot, któremu ono przysługuje, może być zgodnie z art. 2 ust. 2 Statutu realizowane zasadniczo w dwojaki sposób. Po pierwsze, skargi mogą być składane bezpośrednio do Ombudsmana, po drugie, obywatele mogą w tym zakresie korzystać z pośrednictwa eurodeputowanych, aczkolwiek w praktyce ustrojowej ta ostatnia sytuacja występuje bardzo rzadko. Możliwość taka jest efektem usytuowania instytucji Rzecznika jako trwale związanego z działalnością Parlamentu Europejskiego, co zainspirowane zostało wzorami brytyjskimi i francuskimi367.
Przekazanie skargi za pośrednictwem deputowanego nie stanowi odrębnej formy skargi i jest ona traktowana jak skarga pochodząca bezpośrednio od podmiotu uprawnionego368. Zauważyć należy, że brak posiadania przez skarżącego przymiotu obywatelstwa kraju członkowskiego lub statutowej w nim siedziby czy też statusu rezydenta na terenie Unii nie może być konwalidowany poprzez wniesienie skargi za pośrednictwem deputowanego Parlamentu Europejskiego. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem K. Heede, że w takim wypadku podmiot ten może jedynie starać się przekonać deputowanego lub inną osobę, której legitymacja przysługuje, do wniesienia skargi we własnym imieniu. W ten sposób, mimo braku u autora skargi legitymacji do jej wniesienia może on, korzystając z cudzej kompetencji, wywołać odpowiednią reakcję Ombudsmana369. Innym sposobem zainteresowania sprawą naruszenia praw zasadniczych jest w tego typu przypadku również możliwość wszczynania postępowania z urzędu przez samego Rzecznika, występująca zwłaszcza wówczas, gdy mamy do czynienia ze skargą wnoszoną pro publico bono lub gdy o fakcie naruszenia praw podstawowych Rzecznik został poinformowany w inny sposób np.
za pośrednictwem środków masowego przekazu370.
Zauważyć należy, że do warunków formalnych można zaliczyć niewymieniony wprost obowiązek podpisania wnoszonej skargi, który nie budzi wątpliwości, jeżeli oceniamy skargę w kategorii zwykłego pisma procesowego. Niemniej jednak spełnienie tego obowiązku wydaje się już utrudnione, gdy skarga wnoszona jest za pośrednictwem środków elektronicznych.
Wówczas wskazanie danych osobowych kwalifikowane jest jako opatrzenie skargi podpisem.
Dodatkowym warunkiem w tym zakresie, podobnie jak to ma miejsce odnośnie do petycji, jest opatrzenie skargi podpisem działających w imieniu osób prawnych pełnomocników,
366 Por. skarga 674/COMLA/F/PD dotycząca zasad rekrutacji ustalonych przez Komisję Europejską, Raport roczny 1997, s. 267; Brak identyfikacji tożsamości skarżącego jest przyczyną odrzucania corocznie ok. 30% skarg.
367 Por. J. Camby, P. Servent, Parlament V Republiki Francuskiej, Warszawa 1999, s. 123.
368 Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 3 przepisów wykonawczych petycja przekazana Rzecznikowi Praw Obywatelskich przez Parlament Europejski za zgodą wnioskodawcy traktowana jest jako skarga.
369 Por. K. Heede, European Ombudsman..., s. 116.
370 W tym trybie Rzecznik zajmował się m. in. kwestiami dostępu do dokumentacji organów Wspólnot czy też mechanizmami rekrutacji w Komisji Europejskiej. Sprawy takie miały miejsce kilkakrotnie – zob. Raport roczny 1997, s. 269 i n.; Raport roczny 1998, s. 259 i n.; Raport roczny 1999, s. 245 i n.; Raport roczny 2000, s. 197 i n.
co także może być stosowane w przypadku osób fizycznych. Obowiązek ten ukształtowała praktyka, gdyż nie wynika on wprost z przepisów Statutu czy przepisów wykonawczych371.
Kolejną kwestią formalną związaną z dopuszczalnością skargi jest termin jej wniesienia – reguła dwóch lat (two years rule). Taka formuła przedawnienia realizacji prawa obywatela została ustalona w czasie wspomnianych już negocjacji postanowień Statutu pomiędzy Parlamentem, Komisją i Radą, podobnie zresztą jak i wprowadzenie obowiązku podjęcia przez skarżącego wobec właściwej instytucji lub organu unijnego uprzednich działań zmierzających do załatwienia sprawy. Oczywiste jest, że ustalenie terminu przedawnienia było celowe i potrzebne, bowiem brak takiego limitu czasowego mógłby prowadzić w konsekwencji do nieograniczonego czasowo prawa kwestionowana decyzji wspólnotowej administracji. Zgodzono się więc na dwuletni, nieprzekraczalny okres do złożenia skargi (art. 2 ust. 4). Termin ten jest ściśle przestrzegany, będąc jednak rzadką przesłanką jej odrzucenia. Z analizy raportów rocznych wynika, iż ta przyczyna powoduje odrzucenie niespełna 5% skarg rocznie372.
Warunkiem dopuszczalności skargi jest również wymóg uprzedniego wykorzystania przez skarżącego wszelkich możliwych środków dochodzenia jego praw wobec instytucji, której zarzuca działanie wypełniające znamiona niewłaściwego zarządzania. Celem takiego rozwiązania jest dążenie do kompromisowego, polubownego rozwiązywania pojawiających się sporów – a także dbałość o prestiż instytucji wspólnotowych – oraz przygotowanie instytucji lub organu administracji do ewentualnego postępowania przed Rzecznikiem. Analiza praktyki działalności Ombudsmana daje możliwość postawienia tezy, że ta okoliczność – brak wykorzystania możliwości polubownego zakończenia sporu – jest najczęstszą przyczyną stwierdzenia niedopuszczalności skargi ze względu na naruszenie wymogów formalnych373.
Wobec niezbędnych czynności wymaganych od skarżącego i poprzedzających wniesienie skargi Statut (art. 2 ust. 4 in fine) używa sformułowania – „działania odpowiednie” (stosowne, właściwe). Problem interpretacyjny związany z tym terminem dodatkowo komplikuje różne tłumaczenie przepisów w językach oficjalnych. W języku duńskim mówi się o jakichkolwiek działaniach wstępnych, dopuszczając w ten sposób każdą formę aktywności skarżącego, ukierunkowaną na rozwiązanie sprawy bez konieczności uruchomienia postępowania przed Rzecznikiem374. Natomiast teksty w tłumaczeniu angielskim czy francuskim, podobnie jak w polskim, wskazują na działania: odpowiednie, adekwatne, właściwe, akcentując tym samym, że mają one spełniać określone warunki, a więc mieć tak czy inaczej postać kwalifikowaną375. Ocena tego kryterium należy w praktyce do Rzecznika, co jest kolejnym przykładem jego dyskrecjonalnych uprawnień. Uznaje on wszczynanie postępowania za nieusprawiedliwione i niewłaściwe, gdy dojdzie do wniosku, że postawa skarżącego wobec rozstrzygnięcia sprawy wydaje się mu nie dość aktywna376. Stanowisko samego Rzecznika nie zawsze jest tu jednak konsekwentne.
371 Por. petycje 490/92, 571/92, 653/92 wniesione przez irlandzkie, włoskie i belgijskie firmy prawnicze; zob.
również E. A. Marias, The Right…, s. 169-181; E. A. Marias, Le droit…, s. 81-101.
372 Raport roczny 2003, s. 279 – 2,3%; Raport roczny 2004, s. 167 – 2,3%; Raport roczny 2005, s. 159 – 3,7%; Por.
także skargę 937/97/OV, w której skarżący wnosił skargę o interwencję w sprawie mającej miejsce w roku 1990, Raport roczny 1997, s. 27-28.
373 Niewyczerpanie odpowiednich kroków administracyjnych jest przyczyną odrzucania ok. 60% skarg – Raport roczny 2003, s. 279 – 62,7%, Raport roczny 2004, s. 167 – 56,8%, Raport roczny 2005, s. 159 – 63,3%, Raport roczny 2006, s. 151 – 50,5%.
374 Duńskie fornodne oznacza jako taki, jakikolwiek.
375 Angielskie appropriate, francuskie appropriées.
376 Por. skarga 1136/97/JH, Raport roczny 1997, s. 28; skarga 1316/2000/GG, Raport roczny 2000, s. 19-20; skarga 761/2003/FA, Raport roczny 2003, s. 3; sprawa poufna z udziałem Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych, Raport roczny 2004, s. 41.
Z jednej strony, dokonuje on interpretacji kierując się terminologią angielską i francuską, z której rozumienia wynika obowiązek zwiększonej aktywności skarżącego – podjęcia takich działań, które Rzecznik może zakwalifikować jako właściwe, odpowiednie377. Z drugiej, w popularnych instrukcjach wnoszenia skarg przez obywateli „Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich – Czy może Ci pomóc?” wspomina się o wniesieniu skargi
„po skontaktowaniu się” (podkr. autora) z przedmiotową instytucją lub organem na przykład w formie pisemnej. Należy więc przyjąć, że Rzecznik dopuszcza zróżnicowaną formę uprzedniego podejmowania przez skarżącego różnego rodzaju działań dla załatwienia polubownego sprawy, nie wskazując żadnych konkretnych ich warunków.
Szczególne rygory dotyczą skarg składanych przez urzędników administracji Wspólnot.
Specjalne ograniczenie ma za zadanie eliminować skargi pracownicze, które wnoszone są bez wyczerpania wewnętrznych procedur złożenia wniosków i skarg przewidzianych w szczególności w art. 90 ust. 1 i 2 regulaminu pracowniczego (art. 2 ust. 8). Wobec nich musi być spełniony dodatkowy warunek – upływ terminu udzielenia odpowiedzi przez dany organ lub instytucję. W przypadku więc spraw z zakresu stosunków pracy, skarżący oprócz spełnienia warunków dotyczących podjęcia działań wstępnych ma obowiązek wyczerpania także dodatkowych środków naprawczych wynikających z faktu zatrudnienia w instytucji lub organie wspólnotowym378. Nadmienić przy tym należy, że sprawy pracownicze nie należą do zakresu kompetencji wszystkich funkcjonujących krajowych ombudsmanów, np.
materia ta znajduje się poza legitymacją rzecznika francuskiego, z kolei jest dopuszczona w kognicji ombudsmana duńskiego.
W tym miejscu wypada rozważyć przesłankę, która już po części była omówiona przy okazji analizy dotyczącej materialnych wymogów skargi. Kwestia ta odnosi się do wykluczenia zajmowania się przez Rzecznika sprawą, w której toczy się postępowanie sądowe oraz możliwości kwestionowania słuszności podjętych przez sąd decyzji (art. 1 ust.
3). Dotyczy to nie tylko relacji między Rzecznikiem a ETS i SPI, ale również innych sądów zarówno krajowych, jak i międzynarodowych. Zarówno doktryna, jak i Rzecznik klasyfikują ten warunek także jako jedną z negatywnych przesłanek dopuszczalności skargi, mimo że jest ona okolicznością zaliczaną do jej warunków materialnych379. Odmowa dopuszczenia do merytorycznego rozpatrzenia skargi występuje wówczas, gdy jest lub była ona przedmiotem postępowania sądowego. Postanowienie to z uwagi na brak wyraźnego wyłączenia należy interpretować jako wykluczające mandat Rzecznika zarówno wobec spraw toczących się przed sądami wspólnotowymi, jak i innymi (np. krajowymi)380. Brak podejmowania jakichkolwiek działań przez Rzecznika w związku z toczącym się postępowaniem sądowym nie wydaje się tak do końca uzasadniony, chociażby ze względu na ewentualną potrzebę świadczenia przez niego pomocy prawnej unijnym obywatelom dysponującym często ograniczonymi środkami finansowymi na poniesienie kosztów profesjonalnego pełnomocnika. Zasadne natomiast wydaje się wyłączenie uprawnienia Rzecznika do kwestionowania (zaskarżania) zapadłych orzeczeń, mimo że pozostaje to w opozycji do rozwiązań klasycznego ombudsmana. Takie rozwiązanie jest wyrazem przyjęcia w Traktacie koncepcji Ombudsmana pozbawionej cech
„super śledczego”, omnipotentnego w sprawach z zakresu ochrony praw obywatelskich.
Odpowiada temu rozwiązanie szczegółowe polegające na zakazie dokonywania przez Rzecznika ponownej oceny faktów i okoliczności ustalonych już uprzednio – w postępowaniu sądowym. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do podważania sensu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego czy dowodowego przed niezawisłymi
377 Por. skarga 45/26.7.95/JPB/PD/B-dk, Raport roczny 1996, s. 42-44; skarga 16/97/JMA, Raport roczny 1998, s. 182.
378 Por. opinia Sądu Pierwszej Instancji w skardze 869/10.9.96/EP/IT/DT, Raport roczny 1997, s. 165-168.
379 Por. chociażby Raport roczny 2004, s. 40 czy też Raport roczny 2005, s. 41; także A. Łazowski, Ochrona..., s. 131.
380 K. Heede, European Ombudsman..., s. 137.
organami wymiaru sprawiedliwości zarówno na szczeblu krajowym, jak i wspólnotowym.
Mogłoby także tworzyć mechanizm dający obywatelowi dodatkowy środek kwestionowania dokonanych przez sądy ustaleń prawnych i faktycznych oraz wydanych na ich podstawie prawomocnych orzeczeń, tym samym redukując ich prestiż i autorytet. W konsekwencji mogłoby to prowadzić do naruszenia kluczowej zasady postępowania sądowego, jaką jest zasada powagi rzeczy osądzonej381.
Zauważyć należy, że obecnie tylko w około 4% przypadków powodem niedopuszczalność skargi jest zawisłość sprawy przed różnymi sądami382.
Na koniec rozważań dotyczących warunków dopuszczalności skargi należy zwrócić uwagę, iż dotychczasowa działalność Rzecznika daje podstawę do stwierdzenia, że poza przedstawionymi wyżej wymogami, na dokonywanie kwalifikacji skarg wpływ mają również jego relacje z Parlamentem Europejskim. W związku z tym Rzecznik, co do zasady, nie czyni przedmiotem swojego postępowania spraw rozpatrywanych przed Komisją ds.
Petycji Parlamentu, chyba że po akceptacji wnioskodawcy zostanie mu ona przekazana do rozpatrzenia w całości przez tą Komisję. Ponadto, przyjmując presumpcję właściwości Parlamentu w podejmowanych decyzjach, Rzecznik odrzuca skargi dotyczące spraw uprzednio rozpoznawanych przez Parlament, poza przypadkami, gdy ujawnione nowe okoliczności usprawiedliwiają jego interwencję.