Punktem wyjściowym w określeniu podstaw działania instytucji Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, zwłaszcza na początku jego funkcjonowania, było ustalenie znaczenia, niezdefiniowanego ani w art. 195 TWE czy przepisach TUE, ani w Statucie, terminu maladministration – niewłaściwe administrowanie383, a którym prawo wspólnotowe posługuje się dość powszechnie. Brak bliższego określenia zakresu tego terminu powodował, że w kontaktach Europejskiego Rzecznika z instytucjami i organami Unii Europejskiej, jak stwierdza J. Söderman, dostrzeżono dwa zasadnicze problemy. Po pierwsze, rozważano, czy zagadnienie legalności działania organów wspólnotowej administracji powinno być przedmiotem w głównej mierze postępowania przed unijnymi sądami, a działalność Rzecznika powinna mieć charakter subsydiarny, tzn. skupiać się na problemach administrowania tylko wówczas, gdy brak jest możliwości skorzystania z drogi sądowej.
Po drugie, wyrażano wątpliwość, czy Rzecznik powinien posiadać uprawnienie do oceny podjętych przez organy administracji działań mieszczących się w granicach ich swobodnego
381 Por. skarga 739/98/ADB, której przedmiotem był brak zapłaty przez Komisję Europej ską za pracę wykonaną w ramach programu Tacis. Skarga została uznana za niedopusz czalną ze względu na fakt, iż jednocześnie postępowanie w tej sprawie toczyło się przed sądem krajowym, Raport roczny 1999, s. 20-21; Analogiczne były przyczyny niedopusz czenia do rozpatrywania skargi 867/99/GG dotyczącej procedury konkur sowej prowadzonej przez Komisję Europejską, Raport roczny 1999, s. 21; skargi 1055/99/VK wniesionej przeciwko Komisji Europejskiej w przedmiocie braku zapłaty za wyko nane prace budowlane w Kijowie, Raport roczny 2000, s. 20 oraz skargi 224/99/
IP, w któ rej skarżący wnosił o uznanie działania swoich przełożonych za nadużycie władzy, Raport roczny 2000, s.
20-21. Skargi te uznane zostały za niedopuszczalne ze względu na toczące się w tym samym czasie postępowanie przed Sądem Pierw szej Instancji. Por. także skarga poufna, Raport roczny 2005, s. 41.
382 Raport roczny 2003, s. 279 – 0,4%, Raport roczny 2004, s. 167 – 5,6%, Raport roczny 2005, s. 159 – 2,1%, Raport roczny 2006, s. 151 – 4,4%.
383 W związku z tym, że termin maladministration może oznaczać „złą, nieprawidłową, niewłaściwą administrację”
lub „złe, nieprawidłowe, niewłaściwe administrowanie” to będę zamiennie używał określeń polskich, bądź dla uproszczenia posługiwał się terminem maladministration, zwłaszcza że jest powszechnie używany w literaturze obcej.
uznania384. W przełamywaniu oporu i doktrynalnych zastrzeżeń co do ustalenia szerokiego zakresu aktywizmu Rzecznika, pomagało konsekwentne wdrażanie przez niego w praktyce konstrukcji prawnej urzędu, opartej na założeniach modelu duńskiego, a więc o szerokich kompetencjach kontrolnych, dopuszczającej działalność w podobnym zakresie jak to ma miejsce w przypadku sądów administracyjnych. Sprzyjała również temu aktywność rzeczników krajowych czy regionalnych w sprawach, które mogłyby być przedmiotem rozstrzygnięcia sądowego. Praktyka ta wpłynęła na ugruntowanie przekonania, że również na poziomie europejskim spory administracyjne mogłyby być rozwiązywane bez wstępowania na drogę sądową, nie tylko ze względu na przeciążenie wymiaru sprawiedliwości, ale również z powodu kosztów postępowanie sądowego ponoszonych przez obywatela. Powołanie instytucji Europejskiego Rzecznika oznaczało więc nie tylko pojawienie się alternatywnej metody kontroli administracji, ale również uznanie, że sądowy i pozasądowy tryb ochrony praw obywatelskich nie ma charakteru wzajemnie się wykluczającego. Przy tym w żaden sposób nie stanowi to ograniczenia prawa do uzyskania rekompensaty i naprawienia szkody oraz zadośćuczynienia poprzez postępowanie przed sądem, gdy taka byłaby wola obywatela.
Wspomaganie kontroli sądowej (ETS) administracji unijnej przez aktywność Ombudsmana jest w pełni zrozumiałe, gdyż w działaniu wspólnotowej administracji publicznej dopuszczone jest swobodne uznanie. Posługiwanie się nim nie oznacza jednak, że sprawy mogą być rozstrzygane bez uwzględniania zasad prawa europejskiego wypracowanych w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, które określają zakres i granice swobodnego uznania, co wyklucza arbitralność i nieograniczoną dyskrecjonalność w działaniu wspólnotowej administracji opartej na zasadzie praworządności (rule of law). 385
Kluczowym pojęciem dla realizacji kompetencji Rzecznika jest termin właściwej, dobrej administracji (proper administration). Jest ono znane nie tylko doktrynie prawa europejskiego386, ale również na gruncie teorii i praktyki prawa krajowego w państwach członkowskich. Można uznać, że jest ono pojęciem zastanym na gruncie europejskim.
Świadczy o tym częste posługiwanie się określeniami, nieznajdującymi początkowo normatywnego wyrazu, takimi jak: dobra i efektywna administracja, właściwa administracja, wymogi prawidłowej administracji, używanymi w debatach politycznych, co nie znajdowało początkowo odbicia normatywnego. Z czasem jednak prawo do dobrej administracji zostało zinstytucjonalizowane w rekomendacjach Komitetu Ministrów Rady Europy387. Jego zdefiniowanie pozwala na łatwiejsze określenie działania sprzecznego z tą ideą i towarzyszącą jej zasadą, a określanego jako niewłaściwe administrowanie.
Koncepcja prawa do dobrej administracji wypływa ze wspomnianej zasady
384 J. Söderman, The Early Years of the European Ombudsman [w:] The European Ombudsman. Origins, Establishment, Evolution, s. 84.
385 Wiele użytecznych przykładów tych zasad znaleźć można w wydawnictwie Rady Europy, The Administration and You – A Handbook. Principles of administrative law with regard to relations between the administrative authorities and private individuals, Council of Europe Publishing, Strasbourg 1998.
386 J. Usher, The good administration of European Community Law, „Current Legal Problems”, 1985, s. 269; A.
Clapham, Human Rights and the European Community: a Critical Overview, Baden-Baden 1991, J. Schwarze, European Administrative Law, London 1992; L. N. Brown, T. Kennedy, The Court of Justice of the European Communities, London 1994; D. Bocquet, Le deficit démocratique en Europe, „Commentaire” 10/1993; B. Boyle, op. cit., s. 458-477; D. Lasok, Law and Institutions of the European Union, Toruń 1995; L. Betten, N. Grief, EU Law and Human Rights, London–
New York 1998, N. Nugent, The Government and Politics of the European Union, London 1999; P. Alston, EU and Human Rights, Oxford 1999, S. Weatherill, Cases and Materials on EC Law; London 2000, E. Brems, Human Rights.
Universality and Diversity, Hague–Boston–London 2001; C. Barnard, J. Scott, The Law of the Single European Market, Oxford–Portland 2002; P. Craig, G. de Burca, op. cit.; Constitutional Law of the European Union, pod red. K. Lenaerts, P. Van Nuffel, R. Bray, London, 2005; P. Craig, EU Administrative Law, Oxford 2006, i wskazana tam literatura.
387 Por. I. Lipowicz, Prawo do dobrej administracji, Dobra Administracja – seminaryjne posiedzenie Kolegium NIK, 20 kwietnia 2005 r., s. 1
praworządności, zgodnie z którą organy zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach określonych przez prawo. W orzecznictwie wspólnotowym388 rozwinęła się ona pod wpływem standardów konstytucyjnych recypowanych z systemów prawnych państw członkowskich, a zwłaszcza niemieckiej koncepcji Rechtsstaat i anglosaskiej rule of law389.
Pojęcie niewłaściwego administrowania, mimo iż niezdefiniowane w prawie wspólnotowym, a w szczególności w Traktatach i Statucie Rzecznika, nie było obce doktrynie prawa europejskiego390. Idea „dobrej” i „niewłaściwej, złej” administracji wywodzi się z kręgu systemu common law. B. Schwartz i H.Wade określają niewłaściwe administrowanie jako słowo-klucz w analizowaniu aktów administracyjnych instytucji i organów wykonujących władztwo dyskrecjonalne391. Podkreślają oni, że na niewłaściwe administrowanie składa się nadużycie dyskrecjonalnego władztwa, przekroczenie granic swobodnego uznania, działanie poza ustaloną regułą lub uprawnieniem, postępowanie zgodne z regułą lub przepisem kompetencyjnym, ale bez należytego wyjaśnienia lub niesprawiedliwe. Te szczególne cechy niewłaściwego administrowania były zidentyfikowane w brytyjskim systemie ochrony praw obywatelskich już od końca lat sześćdziesiątych, kiedy Parlament przyjął ustawę o brytyjskim Komisarzu Parlamentarnym ds. Administracji392. Przewodniczący Izby Gmin R. Crossman przedstawił wówczas katalog przykładów niewłaściwego działania administracji publicznej, nazwany później „Katalogiem Crossmana”. Obejmował on takie nieprawidłowości, jak:
„stronniczość, zaniedbanie, nieuwagę, zwłokę, niekompetencję, nietrafność, przewrotność, podłość i bezwzględność itd.”393. W czasie parlamentarnej debaty R. Crossman stwierdził, że „nie powinno się definiować niesprawiedliwości (niesprawiedliwej decyzji) przez używanie takich słów jak strata albo szkoda, gdyż może to powodować pewne prawne ograniczenia, które w konsekwencji wyłączą odpowiedzialność niesprawiedliwej albo niekompetentnej administracji, gdy zgłaszający skargę nie poniósł żadnej faktycznej straty. Trzeba raczej, by niezadowolony z rozstrzygnięcia obywatel miał prawo skargi, nawet w przypadku, kiedy nie poniósł żadnej straty albo szkody, ale pragnie wyjaśnić przyczyny decyzji, która jego zdaniem konstytuuje maladministration”394. Kryteriami z „Katalogu Crossmana”
posługiwał się ombudsman brytyjski, który w roku 1993 sformułował dalsze przykłady395. Zaliczono do nich m.in.: naganną nieuprzejmość, niechęć wobec zgłaszającego skargę, odmowę odpowiedzi na pytania lub udzielenia żądanej informacji, świadome udzielanie porady, która wprowadza w błąd albo jest nieodpowiednia, ignorancję, proponowanie niewspółmiernej rekompensaty lub nieoferowanie jej w ogóle, dyskryminację ze względu na
388 Por. sprawa 294/83 Parti Écologiste „Les Verts” przeciwko Parlamentowi, ECR 1986, s. 1339, w której ETS stwierdził, że Wspólnota Europejska jest oparta na zasadzie praworządności; patrz także G. Berb, Court of Justice: Judicial Protection and the Rule of Law [w:] Institutional Dynamics of the European Integration. Essays in Honour of Henry G.
Schermers, pod red. D. Curtin, T. Heukels, Dordrecht–Boston 1994, t. 2, s. 304-305.
389 Por. C. Harlow, Codification of EC Administrative Procedures? Fitting the Foot to the Shoe or the Shoe to the Foot, „Jean Monnet Chair Papers”, 1995, s. 9; J. Schwarze, The Procedural Guarantees in the Recent Case-law of the European Community [w:] Institutional Dynamics..., s. 494; B. Schwartz, H.W.R. Wade, Legal Control of Government, Oxford 1972.
390 Good Governance and the European Union. Reflections on Concepts, Institutions and Substance, pod red. D. Curtin, R.
Wessel, Intersentia Uitgevers 2005, s. 30 i nast.
391 B. Schwartz, H.W.R. Wade, op. cit., s. 69.
392 Parliamentary Commissioner Act 1967, Public Acts 1967, c. 13.
393 Po dwunastu latach doświadczeń brytyjskiego ombudsmana wyliczenie to zostało przywołane przez Lorda Denninga, który wskazał na trafność zwłaszcza określenia „itd.”: „byłaby to długa i interesująca lista w oczywisty sposób otwarta, odnosząca się do sposobu w jakim dochodzi do wydania decyzji oraz zastosowania dyskrecjonalnego władztwa...”, Butler Machine Tool Co. Ltd. przeciwko Ex-Cell-o Corp. Ltd. [1979] 1 All. E.R. 965, 1 W.L.R. 401.
394 Szerzej B. Schwartz, H.W.R. Wade, op. cit., s. 67-70.
395 Annual Report 1993, Parliamentary Ombudsman, s. 5.
narodowość, płeć, albo z jakiegokolwiek innego powodu, brak pouczenia o przysługującym prawie odwołania czy inne wadliwości procedury. Warto zwrócić uwagę, że wraz z rozwojem praktyki Komisarza Parlamentarnego ds. Administracji w Wielkiej Brytanii, tak jak i w innych państwach członkowskich Unii, w których działają ombudsmani, przybywa kryteriów mających konotacje etyczne. Rzecznicy w większym stopniu niż na początku ich działalności sięgają do takich kryteriów, jak: demonstrowana niechęć czy lekceważenie petenta, arogancja itp.
Zasada dobrej administracji i prawa obywatela do niej jest jedną z podstawowych idei nowoczesnego prawa administracyjnego. Powołana jest w różnych instrumentach prawnych, a jej źródłem jest koncepcja ochrony praw zasadniczych i europejskie prawo zwyczajowe.
Prawo do dobrej administracji jest uznawane w doktrynie prawa administracyjnego za przeciwwagę stale poszerzającego się obszaru ingerencji administracji w stosunki prawne i faktyczne związane ze sferą prawa publicznego. Ochrona praw obywateli z tym związana, w szczególności ich praw społecznych niemających proceduralnej egzekwowalności, uzasadnia wprowadzenie i usankcjonowanie ogólnej zasady dobrej administracji oraz wynikających z niej szczegółowych reguł stosowanych jako kryteria oceny działań administracji w konkretnych sprawach. Ograniczałaby ona dyskrecjonalną aktywność organów, lepiej służąc realizacji i przestrzeganiu legalności ich funkcjonowania. Jak stwierdza T. Fortsakis, ochrona praw obywateli działa na dwóch płaszczyznach396. Po pierwsze, w sensie negatywnym, zapobiegając naruszaniu przez akty organów administracji praw i prawnie uzasadnionego interesu obywateli. Po drugie, w pozytywnym sensie, wymagając, by aktywność administracji – zarówno prawna (statutowa), jak i faktyczna – służyła rozwijaniu wolności i praw wynikających z obywatelstwa Unii Europejskiej. Jednocześnie zauważyć należy, że europejskie case-law wymaga konkretyzacji i sprecyzowania prawa do dobrej administracji, by uzyskać efektywną i skuteczną ochronę wobec działań administracji. Zatem zasady takie, jak: zasada równości, właściwego działania administracji, prawo do informacji, prawo skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich, uzasadniania decyzji administracyjnych i ich sądowej ochrony są tylko punktem wyjścia dla szerszych rozważań.
Prawo do dobrej administracji można porównać do „parasola” składającego się z prawnych i pozaprawnych reguł397, skupionych wokół jednej wspólnej idei, kształtujących arsenał środków mających służyć ochronie praw obywatelskich i zapewnieniu realizacji rządów prawa. Jednocześnie budowanie idei dobrej administracji służy jako swego rodzaju trampolina dla rozwoju nowych reguł, często nawet luźno z nią związanych, ale zmierzających do realizacji wspólnie określonych celów: rządów prawa i kształtowaniu administracji przyjaznej obywatelom Unii.
Musimy pamiętać, że Unia Europejska to nie tylko wspólnota gospodarcza, polityczna, kulturowa czy geograficzna, to także organizm w wysokim stopniu zbiurokratyzowany. Problem właściwie funkcjonującej administracji musiał się więc znaleźć w kręgu zainteresowania europejskiego prawa wspólnotowego. Oddziaływanie aparatu administracyjnego Unii na jej obywateli wymagało określenia pewnych reguł, które przede wszystkim będą zapewniały nie tylko jej wysoki poziom funkcjonowania, ale również, co ważniejsze, chroniły prawa podstawowe. Z tego powodu w rozwoju Wspólnot można zauważyć więc pewną ewolucję coraz to nowych rozwiązań, zmierzających do wprowadzenia i realizacji prawa do dobrej administracji. Początkowo wprowadzone nieliczne reguły398
396 T. Fortsakis, Principels Governing Good Administration, „European Public Law”, vol. 11, 2005, s. 208.
397 Jak stwierdziła R. Slynn w sprawie Tradax „reguły prawne i dobra administracja mogą się krzyżować (...) wymogi tej ostatniej mogą być czynnikiem wykładni tych pierwszych. Nie są to jednak tożsame pojęcia”, Opinia R. Slynn’a w sprawie 64/82 Tradax przeciwko Komisji, ECR 1984, s. 1359.
398 Traktat Rzymski w art. 173 ust. 2 wprowadzał wymóg stosowania odpowiedniej procedury w celu ochrony
uzupełniało orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wywodzące z ogólnych zasad systemów prawnych krajów członkowskich zasady niewynikające wyraźnie z aktów prawa wspólnotowego399. Jak słusznie stwierdza M. Szydło, w początkowym okresie funkcjonowania ETS odmawiał egzekwowania praw podstawowych, wyrażając stanowisko, że brak jest podstaw prawnych upoważniających Wspólnoty do dokonywania regulacji w dziedzinie ochrony tych praw, a kompetencja ta należy do państw członkowskich400. Zmiana
prawa materialnego oraz sankcję w postaci unieważnienia tzw. aktów instytucjonalnych w przypadku naruszenia istotnego wymogu proceduralnego, szerzej D. Lasok, Zarys prawa Unii Europejskiej, Toruń 1995, s. 187.
399 Por. chociażby zasada audi et alteram partem, w myśl której osoba zainteresowana, której interesy są zagrożone wskutek decyzji organu władzy publicznej, ma prawo zajęcia stanowiska w swojej sprawie i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, por. D. Lasok, Zarys prawa…, s. 187.
400 Szerzej M. Szydło, Prawo do dobrej administracji jako prawo podstawowe w unijnym porządku prawnym, „Studia Europejskie”, 1/2004, s. 87-88; orzeczenia ETS w sprawach 1/58 F. Stork and Co. przeciwko Wysokiej Władzy, ECR 1959 – Prawo do wszczęcia postępowania przez przedsiębiorstwa zajmujące się dystrybucją nie jest ograniczona do spraw, w których przedsiębiorstwa te są stronami zakwestionowanych porozumień, lecz rozciąga się na sprawy takie, jak niniejsza, w których decyzja oparta na art. 65 Traktatu bezpośrednio wpływa na interesy skarżącego przedsiębiorstwa (Traktat EWWiS, art. 65 i 80). Na decyzje Wysokiej Władzy przyjęte zgodnie z drugim akapitem art. 65 ust. 4 Traktatu może zostać złożona skarga o unieważnienie (Traktat EWWiS, art.
33 i art. 65 ust. 4 akapit drugi). Decyzja Wysokiej Władzy, która rozstrzyga w przedmiocie zgodności z prawem decyzji podjętych przez grupę przedsiębiorstw, ma charakter indywidualny (Traktat EWWiS, art. 33 i art. 65 ust.
4 akapit drugi). Decyzja, która jest przyjęta przez Wysoką Władzę na podstawie drugiego akapitu art. 65 ust. 4 Traktatu EWWiS w kontekście postępowania przed sądem krajowym toczącym się pomiędzy skarżącym a osobą trzecią i która może wywrzeć wpływ na wynik tego postępowania, dotyczy tego skarżącego (Traktat EWWiS, art.
33 i art. 65 ust. 4 akapit drugi). Na mocy art. 31 Traktatu EWWiS Trybunał winien jedynie zapewnić, by przy interpretacji i stosowaniu Traktatu oraz zasad ustanowionych dla jego implementacji prawo było przestrzegane, lecz zasadniczo nie wymaga się od Trybunału rozstrzygania w przedmiocie przepisów prawa krajowego.
W konsekwencji Wysoka Władza nie ma kompetencji do zbadania tej podstawy skargi, w której utrzymuje się, iż przy przyjmowaniu decyzji zostały naruszone zasady krajowego prawa konstytucyjnego (Traktat EWWiS, art. 31). Z art. 8 Traktatu wynika, iż Wysoka Władza winna jedynie stosować prawo wspólnotowe. Wysoka Władza nie jest właściwa do stosowania prawa krajowego Państw Członkowskich (Traktat EWWiS, art. 8). Drugi akapit art. 65 ust. 4 Traktatu EWWiS musi być interpretowany w sposób oznaczający, iż Wysoka Władza jest także uprawniona do rozstrzygania, czy art. 65 ma co do zasady zastosowanie do konkretnego porozumienia ze względu na inne postanowienia Traktatu lub Konwencji o przepisach przejściowych (Traktat EWWiS, art. 65 ust.
4 akapit drugi). Do Wysokiej Władzy należy zbadanie wszystkich porozumień i decyzji przyjętych przez grupy przedsiębiorstw, których dotyczą postanowienia art. 65 Traktatu i które przeznaczone są do stosowania na rynku wspólnym, w celu rozstrzygnięcia o ich zgodności z postanowieniami tego artykułu, bez względu na ich ważność na podstawie prawa krajowego (Traktat EWWiS, art. 65 ust. 4 akapit drugi). Porozumienia i decyzje przyjęte przez grupy przedsiębiorstw, które są ważne na mocy prawa krajowego, mogą jednocześnie być sprzeczne z zakazem ustanowionym w art. 65 ust. 1 Traktatu EWWiS, i tym samym być nieważne na mocy prawa wspólnotowego zgodnie z art. 65 ust. 4 (Traktat EWWiS, art. 65 ust. 1 i ust. 4 akapit pierwszy). W odniesieniu do węgla prawo wspólnotowe dotyczące porozumień zastąpiło prawo krajowe z dniem 10 lutego 1953 r. (dniem powołania do życia wspólnego rynku węgla). Wysoka Władza była tym samym uprawniona do zbadania z punktu widzenia prawa wspólnotowego ważności porozumień i decyzji podjętych przez grupy przedsiębiorstw przed tą datą, lecz w zamiarze stron przeznaczonych do stosowania po tejże dacie. Ich pozycja prawna w żadnej mierze nie została zmodyfikowana przez okoliczność, iż w odniesieniu do przedmiotowych porozumień i decyzji zakazy ustanowione w art. 65 zgodnie z art. 12 Konwencji o przepisach przejściowych weszły w życie później (Traktat EWWiS, art. 65 ust. 4 akapit drugi, Konwencja, art. 1 ust. 4, art. 2 ust. 2 akapit ostatni, art. 2 ust. 3, art. 8 akapit drugi lit. a i art.
12). Do porozumień i decyzji przyjmowanych przez nowo stworzone grupy przedsiębiorstw zakaz ustanowiony w art. 65 Traktatu ma zastosowanie od razu, pomimo możliwości ich późniejszego zatwierdzenia. Z drugiej strony porozumienia i decyzje już istniejące pozostają w mocy tymczasowo, do chwili upłynięcia terminu wyznaczonego przez Wysoką Władzę po odmowie ich zatwierdzenia. Wynika to z drugiego akapitu art. 12 Konwencji. Skoro przepis ten nie wyznacza terminu do wszczęcia postępowania wymierzonego w już istniejące porozumienia, Wysoka Władza jest uprawniona do swobodnego korzystania z prawa do podejmowania działania w tej mierze.
Akapit drugi art. 12 Konwencji musi być interpretowany tak, aby oznaczał, iż porozumienia zawarte i decyzje przyjęte pomiędzy wejściem w życie Traktatu oraz ustanowieniem wspólnego rynku muszą być uznane także za porozumienia i decyzje już istniejące i tym samym tymczasowo ważne (Traktat EWWiS, art. 65, Konwencja, art.
1 ust. 1, art. 1 ust. 5, art. 2 ust. 2 akapit czwarty, art. 2 ust. 3, art. 12 akapit drugi); również 40/64 Sgarlata i inni przeciwko Komisji, ECR 1965, s. 215.
tej linii orzeczniczej nastąpiła dopiero od końca lat sześćdziesiątych401. W zasadzie więc dopiero Traktat z Maastricht oraz Traktat Amsterdamski wprowadziły materialnoprawne podstawy prawa do dobrej administracji, w odróżnieniu od wcześniejszych unormowań, w których akcentowano przede wszystkim aspekty formalne i proceduralne402. Dokonane za ich pośrednictwem zmiany traktatowe dotyczyły po pierwsze określenia w art. 5 TWE zasady subsydiarności, zgodnie z którą Wspólnota w sprawach nienależących do jej wyłącznych kompetencji podejmuje działania jedynie wówczas i w takim zakresie, gdy planowany skutek nie może być osiągnięty bardziej efektywnie przez działanie na niższym szczeblu, w szczególności zrealizowane przez państwa członkowskie403. Gwarancja ta zapobiega nadmiernemu rozbudowywaniu urzędów i instytucji unijnych oraz rozszerzaniu ich aktywności ponad miarę. Po drugie w art. 6 TUE uregulowano zasadę praworządności, wskazując, że „Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz praworządności, a zasady te są wspólne dla wszystkich państw członkowskich”. Dalej, w art. 6 ust. 2 TUE zadeklarowano, że „Unia szanuje prawa podstawowe, jakie zagwarantowane są w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz prawa wynikające ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, stanowiące ogólne zasady prawa Wspólnoty”.
W celu praktycznej realizacji powyższych deklaracji TUE przewidział również w art. 7 ust. 2 sankcję dla państw naruszających przyznane w nim prawa i podstawowe wolności404. Dodać przy tym należy, iż przestrzeganie tych zasad stanowi jeden z warunków przyjęcia państwa w poczet członków Unii. Ponadto Traktat Amsterdamski zagwarantował obywatelom prawo dostępu do dokumentów organów wspólnotowych, statuowane w art. 255 TWE, a w prawie wspólnotowym określono wymóg jawności działania czy też wymóg wynagradzania szkody
W celu praktycznej realizacji powyższych deklaracji TUE przewidział również w art. 7 ust. 2 sankcję dla państw naruszających przyznane w nim prawa i podstawowe wolności404. Dodać przy tym należy, iż przestrzeganie tych zasad stanowi jeden z warunków przyjęcia państwa w poczet członków Unii. Ponadto Traktat Amsterdamski zagwarantował obywatelom prawo dostępu do dokumentów organów wspólnotowych, statuowane w art. 255 TWE, a w prawie wspólnotowym określono wymóg jawności działania czy też wymóg wynagradzania szkody