Bariera upartyjnienia samorządów

Katalog barier zależnych od JST otwiera bariera upartyjnienia samorządów. Biorąc pod uwagę zakres przeprowadzonych wywiadów, rozważania w tej kategorii barier należy rozpocząć od analizy terminu polityka, którym posługiwali się rozmówcy.

Termin ten pochodzi od greckiego słowa poly rozumianego jako mnogość, różno-rodność oraz polis, czyli miasto-państwo.

W filozofii i myśli politycznej polityka była rozumiana jako dążenie do: realizacji idei Dobra (Pla-ton), osiągnięcia szczęścia pojmowanego jako eudajmonia (Arystoteles), zdobycia, zachowania i umocnienia władzy (N. Machiavelli), wprowadzenia i utrzymania stanu pokoju społecznego (XVI--wieczni francuscy les politiques), realizacji dobra wspólnego (nowożytna tradycja republikańska), jako działanie podmiotu zbiorowego w sytuacji zagrożenia ze strony wroga (C. Schmitt), umiejęt-ność osiągania kompromisu przez grupy kreujące sytuację społeczną (Encyklopedia PWN)¹⁵. 15 http://encyklopedia.pwn.pl/haslo/polityka;3959606.html (dostęp: 29.03.2017).

Analiza tego terminu z punktu widzenia nauk społecznych wymaga zwrócenia uwagi na definicję zaprezentowaną przez Maxa Webera, który politykę rozumiał jako „dążenie do udziału we władzy lub do wywierania wpływu na podział władzy czy to między państwami, czy też w obrębie państwa między grupami ludzi, jakie to państwo tworzą” (Weber, 1998, s. 56).

Jak uważa J. Regulski, w Polsce polityka czy przymiotnik polityczny mają, nie-stety, złą konotację:

odziedziczyliśmy pewną awersję do tych pojęć z okresu, gdy polityka kojarzyła się z działalnością monopartii, a polityczny oznaczał partyjny. […] Partie polityczne są obecnie ważnym elemen-tem na scenie publicznej, ale nie jedynym. Istnieją działania polityczne poza- czy ponadpartyjne.

Odnoszą się one, z jednej strony, do elementów polityki związanych z interesem narodowym, czy racją stanu, a z drugiej – właśnie do różnych polityk lokalnych, dotyczących rozwoju gminy czy hierarchii zaspokajania potrzeb ludności. I wcale te polityki nie muszą być związane z programa-mi partii i ich walką o władzę […] (Regulski, 2000, s. 374).

Warto dodać, iż u podstaw tworzenia polskiego samorządu na poziomie lokal-nym leżała jego bezpartyjność, co skutkowało m.in. tym, że pierwsza ordynacja wyborcza nie dopuszczała możliwości wystawiania kandydatów przez partie po-lityczne.

J. Regulski zwracając uwagę na upartyjnienie administracji podkreślał, że jest ona dziedzictwem dawnego ustroju PRL, podnosząc jednocześnie, iż niezbędne jest oddzielenie sfery politycznej, podlegającej działalności partii, od sfery admi-nistracyjnej, która powinna leżeć w rękach profesjonalnej i niepartyjnej admini-stracji. Upartyjnienie administracji, jego zdaniem, jest jednym z największych za-grożeń dla państwa i społeczeństwa, skutkującym m.in. obsadzaniem stanowisk ignorantami nieposiadającymi wysokich kwalifikacji urzędniczych (Regulski, 2005, s. 88–89). Z drugiej strony w tym miejscu należy przytoczyć wnioski wy-sunięte w literaturze, oparte na prowadzonych badaniach, że polska polityka pro-wadzona przez samorządy należy do najmniej upartyjnionych spośród wszystkich polityk w Europie (Swianiewicz, Mielczarek, 2005; Swianiewicz, 2010).

Element utożsamiania upartyjnienia samorządu z jego upolitycznieniem zna-lazł odzwierciedlenie w przeprowadzonych przez autorkę badaniach, w ramach których wszyscy respondenci wypowiadając się w kwestii barier o podłożu po-litycznym odnosili się do powiazań samorządów z partiami popo-litycznymi. Biorąc również pod uwagę znaczenie problemowe poszczególnych wypowiedzi autorka za niezbędne uznała oderwanie się od dalszego nadawania terminowi polityka za-barwienia partyjnego (za: Regulski, 2000, s. 374) i niniejszą część poświęciła ba-rierom związanym z upartyjnieniem samorządów. Analiza udzielonych podczas wywiadów odpowiedzi wskazuje, że aspekt związany z upolitycznieniem samorzą-dów postrzegany jest przez respondentów w sposób uproszczony i używany w ro-zumieniu jego upartyjnienia. Należy jednak podkreślić, że te dwa określenia nie są tożsame (za: Regulski, 2000, s. 374). Kontekst problemowy zawarty w poszcze-gólnych wypowiedziach skłonił autorkę do określenia tej kategorii jako bariery

upartyjnienia samorządu, choć – jak pokazują zaprezentowane poniżej wypowie-dzi – nie jest on wiodącym określeniem. Stąd też na potrzeby niniejszej części pra-cy, jak również analizy udzielonych odpowiedzi, autorka termin „upolitycznienie”

(w tym poglądów politycznych) oraz „upartyjnienie” może traktować tożsamo.

Dokonując analizy barier o podłożu partyjnym autorka wyróżniła dwa aspek-ty, tj. wpływ polityki na relacje między samorządami oraz na układy wewnątrz urzędu, przekładające się na współpracę podejmowaną przez samorząd ze środo-wiskiem zewnętrznym. W przypadku pierwszej kategorii stanowiska badanych są rozbieżne. Zdaniem sześciu rozmówców, odmienne poglądy polityczne organów wykonawczych gmin nie przekładają się na współpracę między JST, zwłaszcza w przypadku małych gmin. Tam bowiem nie ma miejsca na politykę z uwagi m.in.

na istotę problemów społecznych, z jakimi zmagają się środowiska lokalne. Jak podkreślali ci rozmówcy:

Na samym dole w gminie nie ma miejsca na politykę. Jeśli niektórzy czują silną potrzebę prowa-dzenia polityki, to niech prowadzą.

Bariery polityczne – nie. Polityka tu zanika, istotne są raczej problemy społeczne. Politykę może uprawiać marszałek, a nie wójt.

W gminach do pięciu tysięcy mieszkańców specjalnie nie gra roli aspekt polityczny, bo nawet jeśli któryś z wójtów pochodzi z danego ugrupowania politycznego, to po wyborach stara się z tego wychodzić, gdyż w małej gminie nie da się działać politycznie. Każdy ma swoje preferencje polityczne, takie lub inne, w zależności od tego, z kim jesteśmy bardziej związani. W większych jednostkach trzeba szukać dojścia, na przykład do marszałka i  aspekty polityczne są istotne.

W małych gminach nie.

Jeden z rozmówców dodał, że w przypadku faktycznych różnic w poglądach politycznych, dłużej trzeba rozmawiać, by nabrać do siebie zaufania. Brak zaufania nie jest jednak problemem, wpływa on jedynie na długość procesu dochodzenia do konsensusu.

Odmienne stanowisko w tym obszarze zajęło siedmiu rozmówców. Zdaniem badanych, polityka nie powinna wpływać na partnerstwo, ale – niestety – w przy-padku istniejących podobieństw w tym obszarze współpraca lepiej się układa.

Zawsze przekonania wpływają na współpracę.

Gminy nie wiedzą, co się dzieje w gminach ościennych. Przy różnych opcjach – w ogóle nie kon-taktują się ze sobą.

Mówi się o tym, że brakuje współpracy miedzy miastem a powiatem. Ta współpraca jest, ale nie wygląda tak jak powinna (pojawiają się tarcia samorządowo-polityczne) – co jest pewną blokadą.

Gminy z powiatu – układa się poprawnie, ale można dostrzec, że nie wszystkim koniecznie po drodze ze względu na funkcje reprezentacyjne, polityczne. Ale to są bariery, które nie wpływają w zasadniczy sposób na współpracę.

W  przypadku odmiennych poglądów zauważalna jest nie tylko niechęć do współpracy, ale wręcz antypatia włodarzy ze względu na przynależność partyjną potencjalnych partnerów.

Jeden z badanych uznał, że aspekt polityczny ma wpływ na współpracę, choć jej nie determinuje i  nie jest kluczowym problemem. Najważniejszy, jego zda-niem, jest człowiek, jego świadomość i wiedza w zakresie korzyści wynikających ze współpracy. Z drugiej strony należy zauważyć, iż aspekty polityczne wpływają na zatrudnienie w sektorze publicznym – zmiana opcji politycznej często niesie ze sobą rotację na stanowiskach urzędniczych, co negatywnie przekłada się na za-chowanie ciągłości współpracy: „Wraz ze zmianą opcji politycznej pojawiają się nowe osoby”. Próba wywołania tematu związanego z koncepcją odpolitycznienia samorządu z uwagi na powstałe na tym gruncie problemy, przyniosła natomiast następującą konstatację:

Nie da się odpolitycznić samorządu. Polityka powinna się jednak kończyć w momencie zakończe-nia wyborów samorządowych. Tylko wówczas będziemy mieli prawdziwy samorząd. Ale wszyscy partnerzy muszą to zrozumieć.

Problemem podnoszonym przez czterech badanych są negatywne relacje mię-dzy organem wykonawczym (wójtem, burmistrzem i prezydentem) a stanowią-cym (radą), co stanowiło przedmiot rozważań w tej części pracy, mające jednak podłoże polityczne. Rozmówcy podkreślili, że:

Jeśli rada chce, może sparaliżować wójta.

Samorząd wewnątrz opiera się na grze politycznej, istotny jest układ głosów w radzie.

Zdaniem respondentów, brak porozumienia między tymi organami, a przede wszystkim brak poparcia ze strony rady, przekłada się na wszystkie aspekty funk-cjonowania urzędu, w tym również kwestie związane z podejmowaniem współ-pracy z różnymi interesariuszami i realizację wspólnych przedsięwzięć.

Przykład absolutorium – prezydent jednego z dużych miast nie otrzymał absolutorium, gdyż większość w radzie jest odmiennej opcji politycznej. Komisja rewizyjna pozytywnie zaopinio-wała wykonanie budżetu. Budżet został przesłany do regionalnej izby obrachunkowej, która również zaopiniowała go pozytywnie. Rozgrywki polityczne na radzie spowodowały, iż prezy-dent nie otrzymał absolutorium. W takiej sytuacji można ogłosić referendum. Zaskakujące do-datkowo jest to, iż rada podważyła decyzję poprzedniej rady – przyjęty bowiem w poprzedniej kadencji budżet został wykonany w 100%. Zatem jakie jest uzasadnienie braku absolutorium?

To bzdura. To RIO powinno mieć decydujące zdanie, gdyż zatrudnia specjalistów nieuwikła-nych politycznie.

Brakuje współpracy między miastem a powiatem – ta współpraca jest, ale występują zależności w radach, o charakterze politycznym. Grunt polityczny jest blokadą – mogłoby być lepiej.

Z drugiej natomiast strony rozmówca będący wójtem małej gminy stwierdził, że po wyborach:

Nawet jeśli rada jest politycznie inna, to patrzą na to jak się ułożyć, wychodząc z założenia: Ja po-mogę. Ale patrzą, czy później mi pomogą. Radni działają pod kątem dobra swoich mieszkańców.

Więc to jest ważniejsze niż dyscyplina i podział polityczny.