Współpraca jednostek samorządu terytorialnego w ujęciu teoretycznym
2.5. Główni interesariusze współpracy
różnicami poszczególnych form prawnych, przy czym podkreślenia wymaga, iż ich rozwój nie nadążał za zmianami uwarunkowań i wyzwaniami, jakie niosą nowe zjawiska społeczno-gospodarcze, w tym globalizacja i swobodny przepływ kapitału, zwłaszcza ludzkiego, oraz wynikającymi z tego potrzebami w zakresie współpracy między jednostkami samorządu terytorialnego26.
Zakres merytoryczny rozważań podejmowanych w ramach niniejszego opra-cowania nakazuje autorce zwrócić szczególną uwagę na obszar dotyczący ce-lów podejmowanej współpracy. Analiza poszczególnych form wsparcia pozwala stwierdzić, że część celów związana jest z dostarczaniem społeczności lokalnej określonych usług. Z punktu widzenia zaspokajania potrzeb mieszkańców, w tym tworzenia warunków sprzyjających ich związaniu z miejscem i zachęcających do osiedlania się, stanowi istotny element współpracy.
Biorąc pod uwagę koncepcję obecnie prowadzonej polityki rozwoju, na szcze-gólną uwagę zasługują formy związane z wykonywaniem zadań publicznych słu-żących rozwojowi określonego terytorium. Stąd też należy docenić szczególną rolę związków metropolitalnych oraz Lokalnych Grup Działania. Trzeba podkre-ślić, że obecny stan prawny nie reguluje i nie ułatwia podejmowania współpra-cy w wymiarze zintegrowanym w miejskich obszarach funkcjonalnych mniejszej wielkości. Jak słusznie się ocenia, w polskim porządku prawnym zabrakło modelu nieobligatoryjnego partnerstwa w postaci tzw. zespołów współpracy terytorialnej (Porawski i in., 2016, s. 28).
hipotetyczną), wykazują chęć wykorzystania swojej siły wpływu na proces decy-zyjny organizacji, w celu realizacji swych żądań (Mendel, 2000). Do głównych cha-rakterystyk determinujących wpływ interesariuszy na organizację zalicza się siłę (rozumianą jako możliwość oddziaływania na organizację), wynikającą z prawa legalność relacji między podmiotem a organizacją, jak również pilność roszczeń (Mitchell, Agle, Wood, 1997).
W literaturze określono cztery kluczowe założenia odnoszące się do teorii in-teresariuszy (Kożuch, 2004, s. 99–100; na podstawie: Cyfert, Krzakiewicz, 2002, s. 147; por. też Jones, Wicks, 1998, s. 207):
1. Organizacja funkcjonuje w otoczeniu grup interesów zawiązujących się zarówno we wnętrzu, jak i na zewnątrz organizacji. Zachowanie tych grup z jednej strony istotnie wpływa na funk-cjonowanie organizacji, z drugiej zaś jest przez organizację kształtowane, co powoduje, że owe grupy interesów, określane mianem interesariuszy (stakeholders), odnoszą korzyści lub pono-szą szkody z racji działań organizacji;
2. Teoria interesariuszy koncentruje się na naturze relacji zachodzących między organizacją a grupami interesów oraz na korzyściach będących wynikami tych relacji;
3. Organizacja działa w interesie wszystkich interesariuszy posiadających umocowanie, co ozna-cza, że interes każdego z nich ma swoją wewnętrzną wartość, która musi być analizowana i roz-ważana odrębnie; nie jest zatem możliwy układ, w którym pewna koalicja interesariuszy na-rzuciłaby organizacji, i co za tym idzie pozostałym interesariuszom, swoją wiązkę celów i swój układ interesów;
4. Teoria interesariuszy koncentruje się na podejmowaniu decyzji zarządczych i na skutkach tych decyzji.
Nawiązując do klasyfikacji zaproponowanej przez K. Czernek (2012), doko-nanej na podstawie pełnionych w sieci funkcji, autorka niniejszego opracowania przyjęła, że w territorial governance występują następujące grupy interesariuszy:
(I) kluczowi aktorzy (core), gęsto powiązani ze sobą i tworzący spójną grupę, której najbardziej podstawowym rodzajem jest klika (clique);
(II) główni aktorzy (primary), blisko powiązani z kluczowymi aktorami;
(III) aktorzy drugorzędni (secondary), powiązani sporadycznymi relacjami z kluczowymi aktorami.
Klasyfikację interesariuszy można również przeprowadzić według:
(I) legitymacji, dokonując podziału na interesariuszy pierwszego stopnia (tj.
takich, którzy zawierają formalne kontakty lub porozumienia, np. pra-cownicy, klienci, dostawcy, państwo, społeczności lokalne) i drugiego stopnia (nie zawierających żadnych transakcji);
(II) lokalizacji, dzieląc ich na wewnętrznych (to podmioty tworzące organi-zację: właściciele, menedżerowie, pracownicy) i zewnętrznych (znajdują-cych się na zewnątrz organizacji – to klienci, dostawcy, organizacje po-zarządowe, społeczność lokalna, społeczeństwo jako całość, środowisko przyrodnicze, media).
Klasyfikacji interesariuszy można dokonywać z uwzględnieniem różnych kry-teriów, przy czym za podstawowe kryterium klasyfikacji w przypadku zarządzania rozwojem należy uznać wspólny interes łączący daną grupę, dzięki czemu mamy możliwość wyróżnienia pewnych grup interesów. Grupę interesu trzeba traktować jako sformalizowaną lub niesformalizowaną grupę podmiotów, której członkowie (osoby, grupy osób, instytucje) mają wspólny interes. Stanowi on cel klubowy, któ-rego podstawą jest potrzeba lub wartość, których osiągnięcie jest korzystne dla członków grupy (Molęda-Zdziech, 2002, s. 132). Istnieje wiele klasyfikacji grup interesów (Tyler, Dinan, 2001; Nawrocka, 2006), w kontekście tematyki niniejszej pracy istotny jest podział na dwie grupy interesu. Pierwsza z nich, to grupa in-teresu publicznego (kolektywnego), której celem jest reprezentowanie i ochrona interesów społeczeństwa jako całości, nie tylko jego wybranych segmentów. Druga grupa jest grupą interesu prywatnego (selektywnego), której celem jest reprezen-towanie i ochrona wspólnego interesu jej członków (interesu klubowego). Interes tej grupy może pozostawać w konflikcie z interesem publicznym, może być on jednak korzystny dla ogółu społeczeństwa, generując tzw. korzyści zewnętrzne.
Cele powyższych grup mogą mieć charakter społeczny lub środowiskowy (cele ideologiczne) bądź ekonomiczny (materialny) (Clamen, 2005, s. 4).
Z racji rozważań podejmowanych w ramach niniejszej pracy i koncentrujących się wokół obszarów funkcjonalnych miast, autorka chciałaby zwrócić uwagę na klasyfikację interesariuszy zaproponowaną przez J. Danielewicz w koncepcji me-tropolitan governance (najbliższej territorial governance). Do tej grupy zaliczyła:
władze lokalne i regionalne, przedsiębiorstwa, państwo i administrację rządową, uczelnie i ośrodki badawcze, kluby sportowe, deweloperów i właścicieli firm bu-dowlanych, organizacje pozarządowe, agencje rozwoju, instytucje szkoleniowe, instytucje kultury, organizacje pracodawców, drobnych kupców i ich zrzeszenia, lokalne media, organizacje ponadnarodowe (np. UE) oraz indywidualnych oby-wateli (szerzej: Danielewicz, 2013a, s. 143–145). Jak dalej stwierdza, różnorodność aktorów będących partnerami w metropolitan governance powoduje, że trudno jest zaspokoić ich zróżnicowane interesy. Oprócz zróżnicowanych interesów podmio-tów mogą występować odmienne interesy między podmiotami a interesem obsza-ru jako całości, co w konsekwencji może prowadzić do konfliktów (Danielewicz, 2013a, s. 145). Stąd też istotą działalności instytucji odpowiedzialnych za rozwój metropolii powinno być godzenie tych interesów między sobą, przy jednoczesnym zapewnieniu ich zbieżności z naczelnym interesem metropolii (Wojciechowski, 2003, s. 98).
Sukces zarządzania obszarem, w tym większym układem terytorialnym, uza-leżniony jest nie tylko od typu interesariuszy, ale roli, jaką odgrywają oni w pro-cesach rozwoju. J. Danielewicz zwraca szczególną uwagę na organizacje publicz-ne (w tym gminy wchodzące w skład obszaru i samorząd województwa) oraz użytkowników tego obszaru (tj. przedsiębiorstwa, organizacje społeczne, NGO, mieszkańców).
Rozważania dotyczące relacji zachodzących między władzami należy roz-począć od krótkiej prezentacji dwóch modeli zarządzania, tj. modelu policen-trycznego i monocenpolicen-trycznego. Pierwszy z nich dopuszcza współistnienie wielu konkurujących władz niższego szczebla, charakteryzuje go proces podejmo-wania decyzji, w którym wiele niezależnych podmiotów współdziała w celu uzyskania oczekiwanego rezultatu. Charakterystyczny jest zatem dla koncep-cji governance opierającej się na wzajemnych relacjach między wieloma nieza-leżnymi ośrodkami. Drugi model opowiada się za utworzeniem pojedynczego rządu odpowiedzialnego za zarządzanie całym obszarem, w którym pojedynczy podmiot dostarcza innym wytycznych (Ostrom, 1989; Boettke, Coyne, Leeson, 2011; Danielewicz, 2013a). Istotą modelu policentrycznego jest dopuszczenie do udziału we władzy aktorów spoza jej kręgów, mogących produktywnie włączyć się w proces governance. Jak podnosi Oakerson, policentryzm oznacza system umiarkowanej niezależności wśród współzależnych ośrodków władzy (Oaker-son, 2004, s. 22), przy czym utrzymanie ograniczeń27 i przyjętego stopnia nie-zależności stanowi podstawę do formowania struktur metropolitan governance (Danielewicz, 2013a, s. 147).
Zgodnie z teorią reżimu miejskiego Stone’a, najważniejszym partnerem władz lokalnych są wpływowi przedsiębiorcy działający na terenie miasta. Zarówno jed-ni, jak i drudzy są w posiadaniu zasobów niezbędnych do sprawowania władzy:
samorządy lokalne – prawomocności (legitimacy) umożliwiającej realizowanie polityk, a przedsiębiorcy – kapitału generującego miejsca pracy, dochodów z po-datków, będących źródłem dodatkowych finansów dla samorządów. Dlatego też, kierując się promowaniem lokalnego rozwoju gospodarczego czy innymi obu-stronnymi korzyściami, zarówno władze, jak i lokalny biznes są nie tylko włączone w bliską współpracę, ale traktują ją jako instrument służący osiągnięciu wspólnych celów (Stone, 1989, s. 7).
Obok przedsiębiorców istotną rolę we współpracy odgrywają organizacje pozarzą-dowe (Mossberger, Stoker, 2001, s. 820). Partnerstwo i współzależność między sek-torami są traktowane jako cecha charakterystyczna krajów rozwiniętych (Salamon, Anheier, 1997, s. 60–65). Zdaniem J. Danielewicz podejście to jest podstawą relacji zachodzących w obszarach metropolitalnych, gdzie wdrażana jest koncepcja gover-nance. Wchodzenie organizacji pozarządowych w partnerstwa z sektorem publicz-nym jest zjawiskiem powszechpublicz-nym, koncentrującym się nie tylko na organizowaniu wspólnych jednorodnych przedsięwzięć, ale również przekazywaniu organizacjom pozarządowym części zadań publicznych. Organizacje pozarządowe występują wów-czas w roli partnera, kooperanta, biorą udział w podejmowaniu decyzji dotyczących
27 J. Danielewicz podnosi, że dla gmin granice takie wyznaczają przepisy prawa poprzez ramy instytucjonalne, regulację współzależności między jednostkami terytorialnymi koegzystu-jącymi na danym obszarze (Danielewicz, 2013a, s. 147).
usług publicznych, jak również w kształtowaniu polityki publicznej (Danielewicz, 2013a, s. 146, na podstawie: Bogacz-Wojtakowska, 2005, s. 99)28.
Poszczególne, wyżej zaprezentowane, grupy interesariuszy w procesach zarzą-dzania danymi obszarami terytorialnymi zawiązują partnerstwa, które można określić jako: partnerstwa publiczno-prywatne (tworzone między podmiotami administracji publicznej a przedsiębiorstwami), partnerstwa publiczno-społecz-ne (obejmujące partpubliczno-społecz-nerów publicznych oraz partpubliczno-społecz-nerów reprezentujących społe-czeństwo obywatelskie), partnerstwa prywatno-społeczne (występujące między przedsiębiorstwami a przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego), partner-stwa wielosektorowe (tworzone między partnerami wszystkich powyższych sfer) (Rudolf, 2016, s. 98–99), jak również partnerstwa publiczno-publiczne (związywa-ne między podmiotami administracji publicz(związywa-nej, mogą o(związywa-ne dotyczyć współpracy między tymi samymi poziomami władzy lub też innymi, np. współpraca między gminą a powiatem). Istotą zintegrowanego zarządzania rozwojem jest udział wielu interesariuszy w określaniu celów rozwojowych, w drodze zawiązywanych part-nerstw w układach pionowych oraz poziomych.
W tym miejscu należy podkreślić, że
źródłem przewag konkurencyjnych przedsiębiorstw przestały być czynniki zależne od kadry me-nedżerskiej, wynikające np. ze sprawnych procesów zarządczych czy też rzetelnych analiz otocze-nia, gdyż usprawnienia te daje się szybko skopiować i wykorzystać w innych przedsiębiorstwach w innych częściach świata. Źródłem przewag jest obecnie otoczenie, w jakim przedsiębiorstwa funkcjonują. Na to otoczenie składają się takie elementy, jak kapitał ludzki, relacje sieciowe, po- wiązania, w których firmy funkcjonują. W tej sytuacji coraz większą rolę w organizowaniu środo-wiska biznesowego zaczynają odgrywać władze publiczne. Władze mogą działać dwojako, a mia-nowicie sprzyjać pozytywnym procesom lub je blokować (Danielewicz, 2013a, s. 145).
28 Charakterystyka współpracy samorządów lokalnych z organizacjami pozarządowymi za-warta została w części 4.2.2.1. opracowania.