Bariery psychospołeczne

Z drugiej natomiast strony rozmówca będący wójtem małej gminy stwierdził, że po wyborach:

Nawet jeśli rada jest politycznie inna, to patrzą na to jak się ułożyć, wychodząc z założenia: Ja po-mogę. Ale patrzą, czy później mi pomogą. Radni działają pod kątem dobra swoich mieszkańców.

Więc to jest ważniejsze niż dyscyplina i podział polityczny.

Gminy nie chcą ze sobą współpracować – każdy jest zazdrosny o swój sukces. Każdy gra do swojej bramki.

Jesteśmy zaściankowi, każdy chce dla siebie, każdy ciągnie w swoją stronę, by nie dzielić się suk-cesem, choć doświadczeniami dzielimy się chętnie.

My jako Polacy średnio współpracujemy ze sobą – nasza cecha narodowa. Jak mi się dzieje źle, niech jemu dzieje się gorzej.

Wygórowane oczekiwania względem własnych korzyści są niewspółmierne do wkładu, jakie samorządy są chętne wnieść do wspólnych projektów:

Trudno współpracuje się w partnerstwie m.in. na etapie rozliczeń, każdy jak najwięcej chce sko-rzystać, jak najmniej dołożyć. Bardzo trudno ściągnąć wkład z innych gmin.

Problem ten nabiera szczególnego znaczenia w przypadku przedsięwzięć reali-zowanych na większym terytorium, gdyż wówczas dochodzi do starcia większej liczby interesów. W sytuacji odmiennej kultury organizacyjnej partnerów, jak się wydaje, problem ten jest nie do rozwiązania:

Jak jest większy obszar, na przykład dwie, trzy gminy, to jest to za dużo – jest zbyt duża różnica interesów. Każda gmina inaczej funkcjonuje, ma inną koncepcję, inaczej rozwiązuje problemy, każda robi inaczej. Ludzie mają inne przyzwyczajenia, strukturę, mieszkańcy są inni. Nie da się powielić części koncepcji z gminy ościennej, gdyż są tam inne warunki.

W przypadku projektów partnerskich samorządy obawiają się wzięcia na sie-bie odpowiedzialności za realizację całego projektu oraz działań podejmowanych przez partnerów. Podczas realizacji przez powiat i gminy wspólnych przedsięwzięć o charakterze drogowym pojawia się problem roszczeniowości względem innego samorządu:

Często zdarza się roszczeniowa postawa gminy względem powiatu – niech powiat robi swoją drogę, co mnie to obchodzi, ja do cudzego nie będę dokładać.

Nierzadko samorządom trudno jest dostrzec korzyści wynikające ze współpracy w większych układach terytorialnych, zwłaszcza w ramach obszarów funkcjonal-nych. Co więcej, jeden z rozmówców wprost stwierdził, że korzyści takich nie ma w ogóle lub są niewidoczne. Ponadto na etapie tworzenia obszarów obiecuje się gmi-nom wiele, natomiast podczas wdrażania nic z obietnic nie wynika, nic się nie dzieje.

Barierą mającą negatywny wpływ na współpracę, podniesioną przez trzech ba-danych, jest ograniczone zaufanie w relacjach partnerskich lub nawet jego brak.

Problem ten różnie uwidacznia się na poszczególnych etapach planowanych i re-alizowanych przedsięwzięć. Najbardziej widoczny jest na etapie budowania part-nerstwa, gdyż:

Nie jest tak, że jak ktoś się pojawia, to my wiemy, że ma dobre intencje. Jak ktoś chce ze mną współpracować, pewnie czegoś chce i chce mnie oszukać.

W  kontekście prowadzonych przez autorkę badań, problem ten wydaje się szczególnie niepokojący w  przypadku relacji zachodzących między miastem a  gminami ościennymi czy zaproszonymi do współpracy. Mniejsze jednostki samorządu terytorialnego z  jednej strony nie widzą dla siebie korzyści wyni-kających ze współpracy, zakładając jednocześnie, że odnosi je tylko i wyłącznie miasto centralne, z drugiej natomiast strony obawiają się dominującej jego roli:

Pojawiły się trudności w rozmowach: duże miasto – gmina. Nikt nie chciał rozmawiać z dużym miastem: to Wy macie interes, a my jesteśmy Wam potrzebni jako listek figowy. To obawa przed interesami dużego miasta.

Po zawiązaniu partnerstwa, na etapie realizacji projektu często stosowana jest zasada ograniczonego zaufania. Jeden z badanych podkreślił, iż:

Nie wynika to z fobii, ale ze złożoności problemów, jakie pojawiają się na etapie realizacji. Re-strykcyjne założenia dotyczące wdrażania projektów współfinansowanych ze źródeł zewnętrz-nych powodują, iż realizując nawet w dobrej wierze działania, możemy spowodować, iż na etapie rozliczenia będą z nimi związane negatywne konsekwencje.

Kolejną barierą podnoszoną przez samorządy lokalne jest kierowanie się ocze-kiwaniami społeczności lokalnej:

Jeśli jest przekonanie, że Pabianice są dumnym miastem, to niektórym wójtom będzie trudno podpisać porozumienie z miastem, bo znowu gmina coś chce dać Pabianicom. Przykład Ksa-werowa, będącego gminą przelotową w kierunku Rzgowa. I tu pojawia się wątpliwość. Pabianice muszą swoim mieszkańcom zapewnić dowóz do Rzgowa. Dlaczego w kosztach tych ma partycy-pować gmina Ksawerów?

Koncentracja na oczekiwaniach mieszkańców gminy połączona jest często z lę-kiem przed podejmowaniem decyzji niepopularnych wśród społeczności lokalnej oraz obawami, czy działania samorządu są zgodne z oczekiwaniami i przekona-niami wyborców:

Strach – co ludzie powiedzą, czy to się spodoba obydwu stronom wyborców (należy przemyśleć wspólny temat do rozwiązania).

Zdaniem jednego z rozmówców, z aspektem tym związane są bariery mentalne, gdyż:

Mówić o zmianach, a chcieć zmian, są to dwie różne rzeczy. Ludzie chcą zmian, ale u innych.

Istotą zatem staje się zachęcenie ludzi do wprowadzenia zmian i podejmowania wspólnych działań.

Kolejną barierą mającą negatywny wpływ na współpracę jest promowanie sie-bie, przypisywanie sukcesu związanego z  realizacją wspólnego przedsięwzięcia sobie, nie licząc się z opinią partnerów i umniejszając ich rolę w projekcie. Często problem ten wiąże się z niewystarczającą promocją wspólnych działań.

Zbyt słaba promocja wspólnych działań – jeśli promocja jest, to wychodzi w jednym kierunku. To ja zrobiłem – nie licząc się z partnerem.

Zamykanie się władz gmin i promowanie siebie: ja jestem najważniejszy, ja jestem gospodarzem, ja decyduję.

Barierą negatywnie przekładającą się na podejmowanie współpracy i  zwią-zaną z  koncentracją na własnych korzyściach, jest brak wiary w  powodzenie przedsięwzięcia. Zjawisko to towarzyszy z reguły przedsięwzięciom dużym, roz-ciągniętym w czasie bądź też obarczonym niepewnością osiągnięcia założonych celów i wypracowania założonych rezultatów (dotyczy na przykład projektów in-nowacyjnych). Konieczność oczekiwania na rezultaty projektów (przyszłe, odle-głe i niestety niepewne), stanowi element zniechęcający samorządy do realizacji wspólnych inicjatyw. Ludzie bowiem chcą mieć efekty szybko, najlepiej w ramach jednego cyklu wyborczego. Temat kadencyjności i jej wpływu na podejmowanie przedsięwzięć o różnym charakterze, w tym w układach partnerskich, był przed-miotem rozważań w ramach części pracy poświęconej barierom prawno-ustrojo-wym. Uświadomienie korzyści poszczególnym interesariuszom i próba zachęcenia ich w początkowej fazie do wspólnego działania, jest bardzo trudnym zadaniem.

W sytuacji gdy projekt otrzymał już dofinansowanie i wszedł w fazę wdrażania, wszelkie obawy związane z powodzeniem przedsięwzięcia są przełamywane. Nie-mniej jednak, jak zauważył jeden z rozmówców, zastępuje je wzrost oczekiwań samorządów względem korzyści wynikających z udziału w projekcie.

Wśród kolejnych barier o podłożu psychospołecznym, zasługujących na uwagę, jest rozpad więzi społecznych oraz towarzyszący mu brak autorytetów stabilizu-jących więzi społeczne:

Autorytetów żadnych nie ma, społeczeństwo jest bardzo podzielone, zrobienie czegokolwiek wspólnie jest niemożliwe,

przy czym istotne jest, że badany winą za zaistniałą sytuację obarcza przede wszyst-kim media.

Ostatnią ze wskazanych barier natury psychospołecznej jest obawa samorzą-dów przed inwestowaniem w nieswoje. Obawa ta jest związana przede wszystkim z odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych:

Każdy boi się inwestować w nieswoje – dyscyplina finansów publicznych. Nie można wejść w pry-watną własność, kościelną, we własność sąsiedniej gminy”¹⁶.

16 Dyscyplinę finansów publicznych należy rozumieć jako katalog zasad odnoszących się do prawidłowego gospodarowania środkami publicznymi określonymi w Ustawie z dnia 17 grudnia 2004 roku o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ustawie o finansach publicznych oraz w przepisach szczegółowych prawa materialnego (tj. ustawach ustrojowych jednostek samorządu terytorialnego, ustawie o rachunkowości, ustawie Prawo zamówień publicznych i innych).

W myśl przepisów art. 4 Ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają m.in. osoby wchodzące w skład organu wykonu-jącego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych, kie-rownicy jednostek sektora finansów publicznych, pracownicy jednostek sektora finansów publicznych, którym powierzono określone obowiązki w zakresie gospo-darki finansowej, pracownicy sektora finansów publicznych, którym powierzono określone czynności przewidziane w przepisach o zamówieniach publicznych (Re-gionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy, 2006, s. 5–6). Oprócz zakresu pod-miotowego, ustawa reguluje również zakres przedmiotowy odpowiedzialności, znamiona czynu naruszenia dyscypliny oraz system kar związanych z jej narusze-niem. Katalog czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest szeroki i związany z różnymi aspektami funkcjonowania samorządu (w tym m.in. trybem dokonywania zmian w budżecie, realizacją projektów lub progra-mów finansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu UE lub zagra-nicznych, stosowaniem ustawy Prawo zamówień publicznych).

Wyniki przeprowadzonych przez autorkę badań kierują uwagę na obawę wy-nikającą z  art. 11 Ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zgodnie z  którym naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekro-czeniem zakresu tego upoważnienia bądź z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków.

W brzmieniu bowiem art. 216 ust. 2 uofp wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na zadania własne jednostek samorządu terytorialne-go. Do katalogu tego ustawodawca zaliczył również zadania z zakresu administracji rządowej, inne zadania zlecone ustawami jednostkom samorządu terytorialnego, zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia, zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami sa-morządu terytorialnego, pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samo-rządu terytorialnego, określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego oraz programy finansowane z udziałem środków z budże-tu Unii Europejskiej. Katalog wprawdzie jest szeroki, niemniej jednak wątpliwości rodzące się na etapie realizacji poszczególnych projektów powodują, że samorzą-dowcy obawiają się uznania danego przedsięwzięcia za czyn naruszający dyscypli-nę finansów publicznych. Dla przykładu, zgodnie z  art. 8 jednym z czynów naru-szających dyscyplinę finansów publicznych jest przekazanie lub udzielenie dotacji z naruszeniem zasad bądź trybu przekazywania albo udzielania dotacji – przepis ten w swej istocie dotyczy m.in. dotacji udzielanych organizacjom pozarządowym.

W ramach prowadzonych przez autorkę wywiadów jeden z rozmówców stwierdził:

Barierą są przepisy prawa w części dotyczącej finansowania organizacji pozarządowych w kon-kursach, co utrudnia zlecanie zadań. To powinno być zreformowane.

4.2.1.6. Bariery związane z planowaniem i programowaniem rozwoju