Cele i etapy regionalnej polityki innowacyjnej

Potrzeba wzmocnienia innowacyjności gospodarki była dostrzegana w poli-tyce gospodarczej państwa od początku okresu transformacji systemowej. W połowie lat dziewięćdziesiątych powstał pierwszy pakiet dokumentów podej-mujących próby wyznaczenia kierunków działań w sferze polityki innowacyjnej, przemysłowej i naukowo-technologicznej. Do duŜej dynamizacji działań w tym zakresie doszło w okresie przygotowawczym do akcesji Polski w struktury Unii Europejskiej, w którym poprawa innowacyjności gospodarki i zmniejszenie dystansu rozwojowego względem krajów Unii Europejskiej stało się jednym z najistotniejszych filarów polityki gospodarczej państwa.

Budowanie nowoczesnej i innowacyjnej gospodarki było uwzględniane w głównych dokumentach strategicznych i programowych na poziomie central-nym. DuŜe rozproszenie programów, celów i środków oddziaływania w tym okresie zaowocowało niespójną wizją i koncepcją polityki innowacyjnej pań-stwa. Ten etap polityki państwa cechował się niską efektywnością działań na rzecz budowania spójnego narodowego systemu innowacji. Próby zbudowania całościowej wizji i systemu wsparcia procesów innowacji zostały podjęte wraz z początkiem nowego okresu programowaniu polityki gospodarczej na lata 2007–2013 w ramach dokumentu Kierunki zwiększania innowacyjności

gospo-darki na lata 2007–2013 oraz w Narodowej Strategii Spójności⁶.

Regionalny wymiar polityki innowacyjnej stał się w polskiej polityce gos-podarczej faktem wraz z powołaniem samorządu regionalnego w roku 1999. W Ustawie o samorządzie województwa⁷ wspieranie innowacyjności gospodarki uznano za jeden z podstawowych obszarów zadań i aktywności samorządu re-gionalnego, a władze regionalne stały się podmiotem bezpośrednio odpowie-dzialnym za rozwój gospodarczy oraz budowanie konkurencyjności i

6

Wizja i cele polityki innowacyjnej realizowanej na poziomie kraju w latach 2007–2013 zostały określone przez dokument Kierunki zwiększania innowacyjności gospodarki na lata 2007– 2013. Strategiczny cel polityki innowacyjnej zapisany został jako „wzrost innowacyjności przed-siębiorstw dla utrzymania gospodarki na ścieŜce szybkiego rozwoju i dla tworzenia nowych, lepszych miejsc pracy”. Cel ten ma zostać osiągnięty poprzez wdroŜenie działań w pięciu strategicznych kierunkach: (1) Kadra dla nowoczesnej gospodarki, (2) Badania na rzecz gospodar-ki, (3) Własność intelektualna dla innowacji, (4) Kapitał na innowacje, (5) Infrastruktura dla inno-wacji. Wskazane kierunki rozwoju innowacyjności gospodarki wdraŜane są głównie przez instru-menty finansowane z funduszy strukturalnych, zapisane w Programie Operacyjnym Innowacyjna Gospodarka (PO IG). Elementy strategii zwiększania innowacyjności gospodarki są równieŜ wdraŜane poprzez Program Operacyjny Kapitał Ludzki oraz Infrastruktura i Środowisko.

7

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, DZU, 1998, nr 91, poz. 575, art. 11.

cyjności gospodarki regionalnej. Tym samym regionalna polityka innowacyjna zgromadziła juŜ dziesięcioletnie doświadczenia i stała się jedną z podstawowych płaszczyzn oddziaływania gospodarczego realizowanego w regionach.

T a b e l a 16 Kluczowe dokumenty krajowej polityki innowacyjnej (bezpośredniego oddziaływania)

Dokument/plan/program

Podmiot odpowiedzialny za realizację (rok utworzenia) ZałoŜenia polityki proinnowacyjnej państwa Komitet Badań Naukowych, 1994 Międzynarodowa konkurencyjność polskiego przemysłu Ministerstwo Przemysłu i Handlu,

1995 Podstawy polityki naukowej i technologicznej. Preferowane kierunki badań naukowych i projektów rozwojowych pomoc-nych we wzroście innowacyjności polskiej gospodarki

Komitet Badań Naukowych, 1996

ZałoŜenia polityki innowacyjnej państwa do roku 2002 Komitet Badań Naukowych, 1999 Zwiększenie innowacyjności gospodarki w Polsce do roku

2006

Ministerstwo Gospodarki, 2000 Narodowy Plan Rozwoju na lata 2004–2006:

– Sektorowy Plan Operacyjny Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw

– Sektorowy Plan Operacyjny Rozwój Zasobów Ludzkich – Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego (wymiar regionalny)

Ministerstwo Gospodarki i Pracy, 2002

Strategia zwiększania nakładów na działalność B + R w celu osiągnięcia załoŜeń Strategii Lizbońskiej

Ministerstwo Nauki i Informaty-zacji, 2004

ZałoŜenia polityki naukowej, naukowo-technologicznej i in-nowacyjnej państwa

Ministerstwo Nauki i Informaty-zacji, 2004

Ustawa o niektórych formach wspierania działalności inno-wacyjnej (DzU, 2005, nr 179, poz. 1484 oraz DzU, 2006, nr 107, poz. 723)

Ministerstwo Nauki i Informaty-zacji, 2005

Krajowy Program Reform na lata 2005–2008 na rzecz realizacji Strategii Lizbońskiej

Ministerstwo Gospodarki, 2005 Program „Wędka technologiczna” Międzyresortowy Zespół ds.

Roz-woju Sektorów Wysoko Zaawan-sowanych Technologii, 2006 Kierunki zwiększania innowacyjności gospodarki na lata

2007–2013

Ministerstwo Gospodarki, 2006 Narodowa Strategia Spójności 2007–2013:

– Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka; – Regionalne Programy Operacyjne (wymiar regionalny)

Ministerstwo Rozwoju Regional-nego, 2006

Dynamika działań podejmowanych w ramach polityki innowacyjnej w Pol-sce po roku 1999 miała róŜne nasilenie i intensywność, co pozwala na wskazanie pięciu głównych jej etapów⁸:

1. Pierwsze lata funkcjonowania samorządu regionalnego i tworzenia poli-tyki regionalnej, w których problem innowacyjności gospodarki regionalnej pozostawał niedostrzegany i był spychany na margines aktywności władz re-gionalnych. Ogólnie moŜna przyjąć, iŜ był to „martwy” okres w realizacji regionalnej polityki innowacyjnej (lata 1999–2001).

2. Etap inicjacji polityki innowacyjnej w regionach (lata 2002–2004), będą-cy konsekwencją tworzenia regionalnych strategii innowacji. Aktywność ta nie była konsekwencją oddolnej potrzeby i inicjatywy władz regionalnych, ale po-chodną szansy, jaka stworzona została przez moŜliwości pozyskania zewnętrz-nych środków finansowych na realizacje i implementację strategii innowacji. Był to bez wątpienia pierwszy i bardzo waŜny krok w kierunku budowania regionalnych zdolności innowacyjnych regionów. Proces tworzenia regional-nych strategii innowacji okazał się impulsem do zwrócenia uwagi i prowadzenia oŜywionej dyskusji nad problemem innowacyjności polskich regionów.

3. Początki implementacji regionalnej polityki innowacyjnej związane z procesem integracji europejskiej i zaistnieniem moŜliwości wsparcia finanso-wego w postaci środków unijnych na lata 2004–2006. Był to etap tworzenia regionalnych struktur i zdobywania pierwszych doświadczeń w sferze polityki innowacyjnej.

4. Etap dynamizacji realizacji regionalnej polityki innowacyjnej (lata 2007– 2009), będący pochodną duŜej dostępności zewnętrznej pomocy finansowej, kierowanej na działania proinnowacyjne. Jest to bezprecedensowa sytuacja i wyzwanie dla polskich regionów, zakres i wielkość pomocy unijnej na rzecz wzmacniania innowacyjności gospodarki tworzy bowiem wyjątkową szansę roz-wojową.

5. Nowy etap w regionalnej polityce innowacyjnej wyznaczać będzie

Stra-tegia 2020 określająca nowe cele i zasady na kolejny okres programowania

2014–2020. Eksponowanie problemów wzmacniania konkurencyjności i inno-wacyjności europejskiej gospodarki jest wyzwaniem dla polskich regionów, a zarazem stanowi szansę na poprawę ich pozycji konkurencyjnej, przy wyko-rzystaniu wsparcia finansowego ze środków Unii Europejskiej.

Podstawowym dokumentem strategicznym identyfikującym załoŜenia i cele regionalnej polityki innowacyjnej w kaŜdym z regionów jest regionalna strategia innowacji. Pomimo iŜ nie jest to dokument obligatoryjny, to wszystkie polskie regiony przystąpiły do jego tworzenia. W ramach tego procesu po raz pierwszy podjęto próby holistycznego spojrzenia na procesy innowacji zachodzące w re-gionach, obejmując całość zjawisk i podmiotów tworzących regionalny system

8

A. Nowakowska, Budowanie zdolności innowacyjnych regionów, Wyd. Biblioteka, Łódź 2009, s. 210–211.

innowacji. Proces tworzenia regionalnych strategii innowacji był pierwszym silnym impulsem do zmiany myślenia o budowaniu innowacyjności i konkuren-cyjności regionów.

Regionalne strategie innowacji to dokumenty ogniskujące w sobie trzy wy-miary: są to plany o charakterze strategicznym (1), zorientowane wokół tworze-nia i dyfuzji procesów innowacji (2), opracowywane w ujęciu regionalnym (3). Innymi słowy, w strategiach tych mamy do czynienia ze strategicznym podej-ściem do kształtowania rozwoju, skoncentrowanym na szeroko definiowanym problemie innowacyjności, interpretowanym w skali regionalnej. Przyjmując ten trojaki punkt widzenia moŜna wskazać, Ŝe⁹:

1. W regionalnych strategiach innowacji dominuje holistyczne ujęcie proce-sów innowacji – w ich ramach próbuje się całościowo spojrzeć na budowanie zdolności innowacyjnych regionów przez pryzmat róŜnych grup aktorów regio-nalnych, z uwzględnieniem wieloaspektowości i współzaleŜności procesów innowacji;

2. W strategiach tych słabo zarysowane jest podejście strategiczne – brak jest selektywnego wyboru i koncentracji celów, słabo uwzględniono relacje z otoczeniem;

3. Regionalne strategie innowacji prezentują „aterytorialne” spojrzenie na procesy rozwoju innowacji – nie uwzględniają specyficzności regionów i endo-genicznych mechanizmów, ograniczając się często do wskazania zróŜnicowania regionalnego.

Wzmocnienie innowacyjności regionów zaproponowane w strategiach an-gaŜuje wszystkie grupy podmiotów uczestniczących w tworzeniu regionalnego systemu innowacji, w tym sektor MSP, sektor B + R, wyŜsze uczelnie, podmioty otoczenia instytucjonalnego czy podmioty wspierające finansowo tworzenie innowacji i transfer technologii do gospodarki. Szczególnie mocno eksponowana jest konieczność budowania zasobów ludzkich i wzmacniania potencjału wie-dzy. Regionalna polityka innowacyjna podkreśla konieczność budowania trwa-łego partnerstwa i współpracy, wzmocnienia relacji sieciowych i działań two-rzących środowisko sprzyjające procesom innowacji. Uwaga zwrócona została na potrzebę dynamizacji rozwoju i profesjonalizacji usług instytucji wsparcia.

Cele i kierunki rozwoju regionalnej polityki innowacyjnej wykraczają poza kontekst gospodarczy i uwzględniają takŜe społeczny wymiar procesów inno- wacji, co bez wątpienia jest wartościowym ujęciem tego wymiaru polityki. Innowacje rozumiane są tu nie tylko jako produkty materialne, lecz jako wszelkiego typu zmiany – nowości w sensie produktowym, technologicznym,

9

Dokładniejsza analiza i ocena w: A. Nowakowska, Regionalne strategie innowacji w Pol-sce – pierwsze doświadczenia i oceny, [w:] P. Niedzielski, E. Stawasz, K. Poznańska (red.), Innowacje, przedsiębiorczość i gospodarka oparta na wiedzy, Zeszyty Naukowe nr 453, Ekono-miczne Problemy Usług nr 8, Wyd. Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin 2007, s. 203–210.

ale takŜe organizacyjnym i społecznym. Negatywnym skutkiem takiego podej-ścia była w wielu regionach zbyt szeroka interpretacja obszarów strategicznych, w skrajnych przypadkach wszystkie potencjalne sfery aktywności proinnowa-cyjnej uznano wręcz za priorytetowe. Powodowało to „rozmycie” celów re-gionalnej polityki innowacyjnej na rzecz „mglistego” i uniwersalnego spojrzenia na rozwój zdolności innowacyjnych przestrzeni regionalnej. Brak koncentracji celów i działań nie sprzyjał takŜe efektywności prowadzonej polityki.

W ramach regionalnej polityki innowacyjnej zmarginalizowany został pro-blem internacjonalizacji gospodarki i spojrzenia na aktywność innowacyjną w kontekście przemian o zasięgu krajowym i międzynarodowym. Akcent poło-Ŝono na budowanie zdolności innowacyjnych regionów, opierając się na wewnętrznym potencjale rozwojowym, zapominając zaś o wadze powiązań i interakcji zewnętrznych. Potrzeby otwartości gospodarki regionalnej, przepły-wu wiedzy i innowacji oraz zewnętrznej współpracy zostały słabo uwzględnione w polityce regionalnej. W konsekwencji, w wielu przypadkach, potencjał i me-chanizmy rozwoju procesów innowacji zostały wyizolowane z otoczenia, a gospodarkę regionalną potraktowano jako zamkniętą w granicach administra-cyjnych, samowystarczalną strukturę społeczno-gospodarczą.

W regionalnych strategiach nacisk połoŜono na proces tworzenia innowacji, a kontekst absorpcji i dyfuzji innowacji został zepchnięty na margines. Tymcza-sem mechanizmy imitacji i absorpcji innowacji wydają się wyjątkowo istotne w regionach o słabo rozwiniętych zdolnościach innowacyjnych (do których naleŜą regiony Polski). Dyfuzja innowacji w szybszym tempie dokonuje się w regionach opóźnionych niŜ w rozwiniętych, a regiony tworzące mniej wy-nalazków wykazują się lepszą sprawnością w zakresie ich absorpcji z zewnątrz. T. Markowski podkreśla, Ŝe regiony opóźnione w rozwoju nie stoją na straconej pozycji, a ich polityka rozwoju powinna koncentrować się głównie na tworzeniu efektywnych systemów absorpcji innowacji i nowych technologii¹⁰.

Problemem polskiej polityki innowacyjnej pozostaje takŜe dominacja „aterytorialnego” spojrzenia na procesy rozwoju. W większości regionów słabo zidentyfikowano zasoby specyficzne oraz niepowtarzalne dla danej struktury mechanizmy rozwoju procesów innowacji. Dokonano „ujednolicenia” procesów i prawidłowości rozwoju, bez identyfikacji wewnątrzregionalnych zróŜnicowań, tak istotnych w tworzeniu procesów innowacji. Przeprowadzone diagnozy najczęściej wskazywały na typowe i powszechnie występujące uwarunkowania rozwoju innowacyjności i ograniczały się jedynie do eksponowania zróŜnicowań potencjału innowacyjnego w ujęciu regionalnym (co nie oznacza automatycznie regionalnego charakteru i ujęcia). W wielu regionach słabo dostrzeŜony został

10

T. Markowski, Gospodarka bazującą na wiedzy (GOW) a wyzwania wobec zagospodaro-wania przestrzennego – konceptualizacja problemu, [w:] T. Marszał (red.), Rola polskich aglome-racji wobec wyzwań Strategii Lizbońskiej, Studia KPZK PAN, t. 120, Warszawa 2008, s. 41–42.

kontekst kulturowy, instytucjonalny i historyczny procesów innowacji, co w konsekwencji spowodowało, Ŝe realizowana polityka stała się uniwersalnym modelem (pasującym do wszystkich regionów), realizującym często działania nieprzystające do potrzeb i specyfiki konkretnego terytorium¹¹.

W polityce innowacyjnej wciąŜ dominuje podejście sektorowe nad teryto-rialnym i horyzontalnym spojrzeniem na procesy innowacji¹². Kreowanie i im-plementacja polityki innowacyjnej mocno podporządkowane są administracji i redystrybucji środków z funduszy Unii Europejskiej, co nie sprzyja spójności działań oraz tworzeniu kompleksowego regionalnego systemu innowacji. Budo-wanie zdolności innowacyjnych regionów rozproszone jest pomiędzy róŜne departamenty i struktury organizacyjne urzędów marszałkowskich, w których zawodzi koordynacja podejmowanych decyzji i działań.

Proces implementacji regionalnych strategii innowacji przebiega w róŜnym tempie i nasileniu w poszczególnych regionach. W wielu regionach dynamiczne wdraŜanie działań strategicznych rozpoczęło się bezpośrednio po zakończeniu procesu budowy strategii, a polityka innowacyjna stała się waŜnym obszarem interwencji władz publicznych (m. in. w śląskim, dolnośląskim, wielkopolskim, podkarpackim). Równocześnie w wielu regionach stworzenie i uchwalenie stra-tegii innowacji było jednorazowym działaniem i końcowym sukcesem, a po-lityka innowacyjna mocno marginalizowanym obszarem oddziaływania władz regionalnych (łódzkie, podlaskie, kujawsko-pomorskie). W tych województwach budowanie regionalnego systemu innowacji przebiega w sposób nieskoordyno-wany i przypadkowy, bazując na realizacji indywidualnych projektów, sprzyja-jących raczej tworzeniu jednorazowych działań proinnowacyjnych niŜ budowa-niu trwałego i spójnego regionalnego systemu innowacji. Ustalenia i zapisy regionalnych strategii innowacji w tych województwach nie są tu respektowane i wdraŜane, a strategie stały się „martwymi” dokumentami. W tych regionach strategie innowacji były raczej odpowiedzią na modę lub zewnętrzną presję ich tworzenia, nie wynikały zaś z faktu autentycznej potrzeby ich posiadania i od-dolnego tworzenia mechanizmów polityki innowacyjnej.

11

Dokonana ocena to ogólny i dominujący obraz polskich regionalnych strategii innowacji. Jednak w indywidualnym spojrzeniu ocena ta kształtuje się bardzo róŜnorodnie. Wśród 16 RSI znajdują się zarówno dokumenty dobre, jak i bardzo słabe we wszystkich trzech elementach składowych tej oceny. Oceny regionalnych strategii innowacji dokonano takŜe w: G. Gorzelak, A. Bąkowski, M. Kozak, A. Olechnicka, Polskie Regionalne Strategie innowacji: ocena i wnioski dla dalszych działań, Regional Studies Association – Sekcja Polska, Warszawa 2006; M. Klepka, Efekty regionalnych strategii innowacji w Polsce. Rekomendacje do analizy szczegółowej, Raport Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, Warszawa 2005; D. Strahl, Innowacyjność euro-pejskiej przestrzeni regionalnej a dynamika rozwoju gospodarczego, Wyd. Uniwersytetu Eko-nomicznego we Wrocławiu, Wrocław 2010, s. 157–300.

12

Por. G. Gorzelak, A. Bąkowski, A. Olechnicka, A. Płoszaj, Regionalne strategie innowacji w Polsce, „Studia Regionalne i Lokalne” 2007, nr 1 (27).