Charakterystyka powiatu i najważniejszych problemów lokalnych

w woj. zachodniopomorskim, nad Świną i Morzem Bałtyckim. Jako jedyne w Polsce, ulokowane jest na trzech dużych wyspach: Uznam, Wolin i Karsibór oraz 41 małych, które nie są zamieszka-ne. Najgęściej zaludniona jest wyspa Uznam, na której znajdują się najważniejsze instytucje życia 4 M. Zieleńska, Monografia powiatowa: Świnoujście, 2014.

społecznego i kulturalnego oraz atrakcje turystyczno-uzdrowiskowe regionu. Wyspa Wolin pełni funkcję dzielnicy przemysłowej – znajdują się na niej największe zakłady z gospodarką morską oraz węzły komunikacyjne (terminal promowy, dworzec PKP i PKS), natomiast wyspa Karsibór posiada potencjał agroturystyczny ze względu na dobre warunki do uprawiania sportów wod-nych i wędkarstwa. W mieście znajdują się dwa przejścia graniczne z Niemcami, z kolei terminal promów morskich zapewnia stałe połączenie ze Szwecją i Danią, co w połączeniu z bliskością niemieckiego lotniska Heringsdorf z jednej strony zwiększa dostępność oferty turystycznej dla zagranicznych turystów, z drugiej zaś ułatwia mieszkańcom Świnoujścia wymianę handlową i podejmowanie pracy za granicą. Tradycje handlowe miasta sięgają wczesnego średniowiecza, uzdrowiskowe – XIX wieku. Wtedy także port handlowy zaczął przeistaczać się w bazę militarną. Pod koniec II wojny światowej miasto zostało istotnie zniszczone przez aliantów, natomiast po wojnie zaczęło zmieniać charakter z wojskowego na handlowo-rybacki. Wraz z jego odbudową, stopniowo przywrócono mu charakter kurortu, który obecnie należy do największych i najnowo-cześniejszych w Polsce.

W 2012 r. zamieszkiwało je 41,5 tys. osób. W latach 2002–2012 wielkość populacji ulegała pewnym wahaniom, ale ostateczny bilans ludności utrzymał się na prawie niezmienionym poziomie. Miasto było sfeminizowane (na 100 mężczyzn przypadało w 2012 roku 107 kobiet), jednak w mniejszym stopniu niż przeciętnie w polskich miastach na prawach powiatu. Największy odsetek mieszkańców stanowiły osoby w wieku produkcyjnym, jednak ich liczba w latach 2006–2012 spadła z 29 115 do 28 105 osób (o 3,5%). Spadała też liczba osób w wieku przedprodukcyjnym, rosła natomiast – osób w wieku poprodukcyjnym, choć w porównaniu z wcześniejszym okresem, w latach 2005–2011 za-notowano w Świnoujściu większą liczbę urodzeń (powyżej 300 dzieci rocznie). Opisywane tenden-cje: fakt dominacji grup wiekowych 55–59 lat i 60–64 lata oraz spadek liczby dzieci i osób młodych (3–24 lata), przy utrzymującym się w omawianym okresie ujemnym przyroście naturalnym, którego wskaźnik w roku 2012 był wyraźnie niższy od średniej dla miast na prawach powiatu (-0,26% w po-równaniu do -0,07%), wskazują na starzenie się populacji Świnoujścia. Prognozy GUS dla miasta przewidują ogólny wzrost liczby dzieci w wieku 3–18 lat do roku 2020. Trudno ocenić, na ile proble-matyczna pozostaje migracja ludzi młodych, wyjeżdżających na studia i poszukujących pracy poza powiatem, ponieważ saldo migracji wewnętrznych w 2012 roku ujemne zarówno dla Świnoujścia, jak innych miast na prawach powiatu (-0,11%), w latach 2002–2012 falowało (tj. raz było dodatnie, raz ujemne). Strukturę wiekową ludności prezentuje poniższy rysunek:

Rysunek 2. Piramida wieku ludności Świnoujścia według danych z 2012 r.

Źródło: M. Zieleńska, Monografia powiatowa: Świnoujście, 2014.

5.1.1 Charakterystyka rynku pracy oraz zasobów i możliwości gospodarstw domowych

Dla systemu edukacji istotne znaczenie ma wykształcenie osób dorosłych. Oddziałuje ono bo-wiem na system w dwojaki sposób. Z jednej strony wpływa na wybory edukacyjne dzieci, z dru-giej – wraz z wymogami rynku pracy – tworzy wyzwanie związane z uczeniem się przez całe ży-cie (lifelong learning), zapewniające możliwość podnoszenia kwalifikacji lub przekwalifikowania się pracowników.

Nadwyżka liczby kobiet nad liczbą mężczyzn Mężczyźni Nadwyżka liczby mężczyzn nad liczbą kobiet

Kobiety 85+ 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 3000 2000 1000 0 1000 2000 3000 27 149 279 292 248 233 376 271 175 52 142 130 141 53 56 18 33 22

W 2011 roku struktura wykształcenia mieszkańców Świnoujścia różniła się od struktury właści-wej miast na prawach powiatu. Odsetek osób z wyższym wykształceniem (17,5%) był wyraźnie niższy, zaś odsetek osób z wykształceniem zasadniczym zawodowym (21,1%) oraz osób z wy-kształceniem niższym niż zasadnicze zawodowe (22,1%) – wyższy niż średnio w miastach na prawach powiatu (średnie te w 2011 wyniosły odpowiednio 27%, 17,3%, 17,7%). Odsetek osób z wykształceniem średnim lub policealnym był nieznacznie powyżej średniej (39,4% vs 38%). Taka charakterystyka może wskazywać na niekorzystny rozkład potencjalnych zasobów pracy, w tym niedostatek wysokokwalifikowanych specjalistów. W porównaniu z rokiem 2002, w miastach na prawach powiatu wzrósł odsetek osób z wykształceniem wyższym (o 10,9 punktu procentowe-go), głównie kosztem spadku odsetka osób z wykształceniem niższym niż zawodowe (-6,5pp). Taki trend wystąpił także w Świnoujściu, jednak zmiany miały mniej dynamiczny charakter: odpo-wiednio +5,9pp vs -5,5pp.

Zależność między szeroko pojętą aktywnością ekonomiczną ludności a systemem edukacyjnym jest dwustronna. Z jednej strony dobry klimat gospodarczy, wysoka przedsiębiorczość i innowacyjność stwarzają dzieciom i młodzieży znaczne możliwości edukacyjne i perspektywy zawodowe. Z drugiej zaś dostosowywanie kierunków i treści kształcenia do wymogów rynku pracy oraz kształtowanie u uczniów postaw przedsiębiorczości są jednymi z celów systemu oświaty. Tym samym przedsta-wione poniżej informacje o aktywności ekonomicznej mieszkańców Świnoujścia oraz przedsiębior-czości na terenie miasta pokazują – w pewnym przybliżeniu – na ile system oświatowy realizował wspomniane powyżej cele oraz jakie wymogi będzie stawiał mu w przyszłości rynek pracy.

Sytuacja na lokalnym rynku pracy była w 2012 r. umiarkowanie korzystna. W 2006 roku stopa bez-robocia rejestrowanego w Świnoujściu była wyraźnie wyższa od średniej dla miast na prawach powiatu. W następnych latach zbliżyła się do średniej, a w 2012 roku spadła nieco poniżej średniej i wyniosła 10% (w miastach na prawach powiatu średnio 11,6%). W 2012 roku w Świnoujściu było zdecydowanie mniej długotrwale zarejestrowanych bezrobotnych w stosunku do średniej dla miast na prawach powiatu. Natomiast liczba bezrobotnych pozostających bez pracy do trzech miesięcy zdecydowanie przewyższała wspomnianą średnią – 45,6% w przypadku Świnoujścia, średnio 29,4% w przypadku miast na prawach powiatu. Zgodnie z danymi NSP w 2011 współ-czynnik aktywności zawodowej i wskaźnik zatrudnienia były w Świnoujściu wyższe od średniej dla miast na prawach powiatu – wynosiły odpowiednio 55,4% i 49,2% dla Świnoujścia oraz 54,2% i 47,3% przeciętnie dla miast na prawach powiatu. Z danych dotyczących struktury pracujących według sekcji PKD wynika, że w 2012 r. w Świnoujściu dominowały handel i usługi. W sekcji tej, w 2012 roku, zatrudnionych było znacznie więcej osób (35,2%) niż średnia dla miast na prawach powiatu (25,8%). Jednocześnie w przemyśle i budownictwie zatrudnionych było znacznie mniej osób (20,6%) niż średnio w miastach na prawach powiatu (29,6%). W 2012 w REGON zarejestro-wanych było 6 657 podmiotów gospodarki narodowej. Choć w stosunku do 2006 roku ich liczba spadła o 0,4%, w okresie 2006–2012, w przeliczeniu na 10 tys. mieszkańców, wynosiła 1604

i wyraźnie przekraczała średnią dla miast na prawach powiatu (1191). W strukturze firm domi-nowały mikroprzedsiębiorstwa oraz osoby prowadzące działalność gospodarczą – w 2012 roku było ich aż 6 452, co stanowiło 97%. Mimo iż struktura zatrudnienia nie uwzględnia najmniejszych przedsiębiorstw, dość dobrze oddaje turystyczno-uzdrowiskowy profil miasta. W związku z sezo-nowym charakterem działalności turystycznej znaczna część umów miała charakter zatrudnienia czasowego, w oparciu o umowy cywilnoprawne. Problem dotyczył przede wszystkim ludzi mło-dych – trudności ze znalezieniem zatrudnienia poza okresem turystycznym mogły przyczyniać się do ich migracji (np. do pobliskich Niemiec).

Oprócz poziomu wykształcenia i sytuacji zawodowej rodziców, również poziom zamożności go-spodarstwa domowego ma znaczenie zarówno dla wyborów edukacyjnych dzieci i młodzieży, jak i sposobu, w jaki rodzice wspomagają proces edukacyjny swych dzieci (np. zakup pomocy na-ukowych, udział w płatnych zajęciach dodatkowych czy też kupno obiadów w stołówkach szkol-nych). Ponieważ niski poziom zamożności gospodarstwa może stanowić istotną barierę w eduka-cji dzieci i młodzieży, jednym z celów systemu oświaty jest wyrównywanie szans edukacyjnych. Mimo specyficznego rozkładu wykształcenia, który może wskazywać na niekorzystny rozkład po-tencjalnych zasobów pracy (w tym niedostatek wysokokwalifikowanych specjalistów), przeciętne wynagrodzenie brutto w powiecie w latach 2006–2012 wzrosło w Świnoujściu o prawie 51%, i wyniosło w 2012 r. 3 729,48 zł, nie odbiegając istotnie od średniej krajowej (3 744 zł). Można zatem uznać, że status ekonomiczny mieszkańców Świnoujścia był na przeciętnym krajowym poziomie.

W latach 2008–2012 nastąpił większy niż w skali kraju spadek udziału osób korzystających ze śro-dowiskowej pomocy społecznej w ludności miasta ogółem – w 2008 było to 7,7% osób, a w 2012 – 4,8% (w tym samym czasie w skali kraju odsetek ten spadł z 9,6% do 8,1%). Spadek udziału osób korzystających z pomocy społecznej w ludności ogółem na różnych poziomach administracyj-nych należałoby zatem wiązać nie tylko z poprawą sytuacji materialnej osób, ale również z bra-kiem waloryzacji kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej. W latach 2009–2012 nie było ono waloryzowane, co zaowocowało spadkiem ustawowej linii ubóstwa poniżej minimum egzystencji w roku 2011. W tym samym czasie nastąpił także bardzo wyraźny spadek odsetka uczniów szkół podstawowych i gimnazjów korzystających z dofinanso-wanego lub refundodofinanso-wanego obiadu: z 11% do 4,1% w przypadku szkół podstawowych oraz z 8% do 1,1% w przypadku gimnazjów. Można zatem powiedzieć, że wynikające z ubóstwa rodzin za-grożenia dla szans edukacyjnych dzieci i młodzieży miały w Świnoujściu znacznie mniejszą skalę niż w innych regionach kraju, nie można jednak stwierdzić, że nie występowały.

5.1.2 Sytuacja ekonomiczna powiatu w kontekście wydatków oświatowych

Analiza dochodów i rozchodów w ujęciu per capita pokazuje, że choć w 2012 r. dochody powiatu były wyższe od średniej dla miast na prawach powiatu, jego wydatki proporcjonalnie były jeszcze wyższe, co sprawiło, że ogólna kondycja finansowa miasta nie jest zbyt dobra. Największą pozycją budżetu miasta były w 2012 r. wydatki na transport i łączność. Wydatki na oświatę i wychowa-nie, które wyraźnie przekraczały wpływy z subwencji oświatowej, również w sposób znaczący obciążały budżet miasta. Szczególną pozycję w wydatkach oświatowych były wynagrodzenia, które w przeliczeniu na jednego ucznia były znacznie wyższe od średniej dla miast na prawach powiatu. Konieczność spłaty już zaciągniętych zobowiązań może przyczynić się do trudności w fi-nansowaniu inwestycji (w tym edukacyjnych) w przyszłości.

Jednym z istotnych aspektów funkcjonowania systemu edukacyjnego jest jego finansowanie. W wyniku reform samorządowych w latach 1994–1999 państwo przekazało obowiązek prowa-dzenia przedszkoli i szkół publicznych samorządom. Regulacje prawne nakładają na JST również inne obowiązki (m.in. pokrywanie kosztów dowozu dzieci do szkół, wynagrodzeń nauczycieli, a w określonych prawem sytuacjach także wydatków związanych z wypłatą dodatków, opłace-niem mieszkania służbowego, dotowania placówek prowadzonych przez podmioty niepublicz-ne). W realizacji tych zadań (z wyłączeniem dowozu dzieci oraz prowadzenia placówek wychowa-nia przedszkolnego) ma pomagać przekazywana z budżetu państwa część oświatowa subwencji ogólnej. Jednak ponieważ subwencja oświatowa co do zasady nie musi pokrywać wszystkich wy-datków JST na oświatę i wychowanie, koszty funkcjonowania systemu edukacyjnego i jego struk-tura zostaną w niniejszym podrozdziale przedstawione w szerszym kontekście – na tle wszystkich dochodów i wydatków powiatu. Warto podkreślić, że zadania oświatowe JST mają charakter obli-gatoryjnych zadań własnych. Obligatoryjność oznacza, że JST nie może „zrzec” się ich wykonywa-nia. Zaś fakt, że są to zadania własne, daje władzom samorządowym daleko posuniętą swobodę w sposobie ich realizowania. W szczególności, to władze JST decydują o tym, w jaki sposób roz-dysponują środki otrzymane z tytułu subwencji ogólnej (art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz.U. 2014 poz. 1115). Poniżej zostanie przedstawiony budżet oświatowy Świnoujścia w kontekście jego uwarunkowań finansowych – dochodów i rozchodów miasta.

Dochody nominalne Świnoujścia w latach 2006–2012 ulegały wyraźnym wahaniom. W roku 2012 wyniosły 215,4 mln zł. Dochody per capita powiatu były w latach 2006–2012 wyższe od średniej dla miast na prawach powiatu, a w 2012 roku wyniosły 5 189 zł, przy średniej dla miast na prawach powiatu wynoszącej 4 865 zł. W strukturze dochodów Świnoujścia, podobnie jak w pozostałych miastach na prawach powiatu, przeważały dochody własne. Ich udział w 2012 był na poziomie zbliżonym do średniej krajowej dla miast na prawach powiatu (59,3% w stosunku do 61,1% na poziomie kraju), ale struktura pozostałych dochodów odbiegała od średniej: oświatowa część

subwencji ogólnej oraz dotacje stanowiły niższy udział dochodów niż przeciętnie, natomiast pozostała część subwencji ogólnej stanowiła udział znacznie wyższy (12,1% w Świnoujściu oraz 1,6% przeciętnie w miastach na prawach powiatu). Oświatowa część subwencji wzrosła realnie z 29 mln w 2006 roku do 35 mln w 2012 roku. Natomiast jej udział w dochodach wahał się w przy-padku Świnoujścia od 13,8% w 2007 roku, poprzez 17,5% w 2009 roku, do 16,4% w roku 2012.

Rysunek 3. Struktura dochodów realnych (w cenach stałych z 2012 r.) oraz dochody per

capita samorządu Świnoujścia w latach 2006–2012

Źródło: opracowanie własne na podstawie M. Zieleńska, Monografia powiatowa: Świnoujście, 2014. Wydatki miasta per capita, podobnie jak dochody, ulegały w latach 2006–2012 dość znacznym wa-haniom. Z wyjątkiem roku 2010, były wyższe od średniej krajowej dla miast na prawach powiatu, a w roku 2012 wyniosły 5 985 zł, o 18,2% więcej niż średnia dla miast na prawach powiatu (5 062 zł). W latach 2010–2012 bardzo wyraźnie wzrosły nakłady miasta na transport (ich udział w wydat-kach ogólnych wzrósł o ok. 10 pp.). W 2012 roku stanowiły one największą kategorię wydatków (na transport i łączność przeznaczono 34,9% budżetu). Kolejną pozycję stanowiły wydatki na oświatę

127,8 26,5 61,1 133,3 26,8 68,3 108,7 19,7 63,1 144,1 22,9 60,9 113,8 31,2 55,9 26,6 56,1 145,0 121,4 61,9 18,4

D

ochody własne (w mln zł)

D

ochody na mieszk

ańca (w zł)

i wychowanie (20,4%). Udział wydatków majątkowych inwestycyjnych w wydatkach samorządu ogółem w latach 2006–2012 utrzymywał się – poza rokiem 2010 – na poziomie wyższym od śred-niej krajowej dla miast na prawach powiatu. W 2012 roku wydatki te wyniosły w Świnoujściu 29,7% wydatków ogółem, zaś przeciętnie w miastach na prawach powiatu 19%. Należy podkreślić, że w la-tach 2011–2012 ograniczono duże inwestycje (większe nakłady poniesiono do 2010 roku). Praw-dopodobnie było to związane z dostępnością środków z funduszy Unii Europejskiej. Ponoszono jednak stałe wydatki na mniejsze inwestycje, takie jak: przebudowa ulic i ciągów komunikacyjnych, renowacja budynków szkół, remont promów, przebudowa boisk szkolnych, termoizolacja budyn-ków szkolnych.

W latach 2006–2007 bilans dochodów i wydatków powiatu był dodatni. W kolejnych latach mia-sto generowało deficyt budżetowy, którego wysokość wzrosła dość wyraźnie w latach 2009 oraz 2012 (w 2012 roku deficyt sięgnął aż 33%). Wtedy też miasto wyemitowało pięć serii obligacji komunalnych, które powinny zostać spłacone do końca 2020 roku. Koszty związane z termino-wym wykupem wszystkich obligacji mogą przyczynić się do trudności w finansowaniu inwestycji, w tym edukacyjnych.

W latach 2006–2012 miasto wydawało ogółem na oświatę od 36% do 44% więcej niż wynosiła oświatowa część subwencji ogólnej, która nie pokrywała kwoty ogólnych ani kwoty bieżących wydatków na oświatę w Świnoujściu. Same wydatki bieżące w tym okresie przekraczały subwen-cję od 35% do 42%. W 2012 roku w Świnoujściu wydano na zadania oświatowe 50,7 mln zło-tych, przekraczając otrzymaną kwotę (nieco ponad 35 mln zł) o prawie 45% – to nieco mniej niż średnio dla miast na prawach powiatu. Wydatki bieżące na oświatę w przeliczeniu na jednego ucznia były w Świnoujściu w latach 2008–2012 wyższe od średniej dla miast na prawach powiatu. W 2012 roku wyniosły one 8 553 zł – o 11,9% więcej niż średnia referencyjna (7 643 zł).

W analizowanym okresie wydatki na wynagrodzenia wzrosły z poziomu poniżej średniej do pozio-mu przekraczającego średnią. W 2012 roku wydatki na wynagrodzenia w przeliczeniu na jednego ucznia wyniosły w Świnoujściu 5 638 zł, czyli o ponad 18% więcej niż przeciętnie w miastach na prawach powiatu (4 772 zł). Udział wynagrodzeń w wydatkach bieżących w latach 2007–2011 utrzymywał się w przypadku szkół podstawowych wyraźnie powyżej średniej dla miast na pra-wach powiatu i średniej krajowej. W przypadku gimnazjów udział ten był w latach 2007–2010 niższy od średniej krajowej i średniej dla miast na prawach powiatu, natomiast w roku szkolnym 2010/2011 przekroczył średnią krajową i był bliski średniej dla miast na prawach powiatu. Powyżej średniej dla miast na prawach powiatu utrzymywały się również wydatki na materiały i usługi.

Rysunek 4. Struktura rodzajowa wydatków na oświatę i wychowanie w powiecie m. Świ-noujście w 2012 r.

Źródło: Opracowanie własne, na podstawie danych GUS BDL.

Podsumowując najważniejsze wyzwania dla funkcjonowania systemu edukacji na terenie miasta, należy pamiętać o prognozach GUS dla Świnoujścia przewidujących ogólny wzrost liczby dzieci w wieku 3–18 lat do roku 2020, które w latach 2013–2035 spowodują konieczność zaadaptowania istniejącego systemu edukacji do przechodzącego przez placówki poszczególnych szczebli wyżu demograficznego. Wyzwaniem dla miasta będzie także powstrzymanie migracji ludzi młodych – w przeciwnym wypadku niekorzystne zmiany w strukturze demograficznej ludności, w tym problemy wynikające ze wzrostu odsetka mieszkańców w wieku poprodukcyjnym, spowodują wzrost kosztów wynikający z zadań gminy w zakresie polityki społecznej, np. ochrony zdrowia pu-blicznego. Skumulowane wydatki ponoszone na oświatę i ochronę zdrowia publicznego mogą stanowić duże obciążenie dla budżetu miasta.

5.2 Charakterystyka systemu edukacji, w tym zasobów i nakładów na