W świetle art. 11a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realiza-cji inwestyrealiza-cji w zakresie dróg publicznych, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – na wniosek właściwego zarządcy drogi – wydaje wojewo-da w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, zaś w stosunku do dróg powiatowych i gminnych – starosta. W przypadku inwestycji drogowej, która jest realizowana na terenie dwóch lub więcej województw, decyzję taką wydaje ten wojewoda, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część nieru-chomości przeznaczonych na realizację inwestycji drogowej. Każdy z wymienio-nych podmiotów ma 90 dni na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwe-stycji drogowej, licząc od dnia złożenia wniosku, przy czym może być ona wy-dana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społe-czeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowi-sko224.
Na tym tle pojawić się może wątpliwość odnośnie do tego, czy wskazane wyżej regulacje mają zastosowanie tylko do dróg, które w dniu złożenia wniosku mają już status drogi publicznej, czy także do obiektów mających dopiero w przyszłości uzyskać taki status. Wydaje się, że już sama treść art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach (…) nie pozostawia żadnych wątpliwości, że należy przyjąć pierwsze z wymienionych rozwiązań. Takie same stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdzając, iż „wymóg uprzedniego zaliczenia projektowanej drogi do kategorii dróg publicznych wyni-ka wprost z wykładni językowej art. 1 ust. 1 specustawy drogowej oraz jest niezbędny w celu regulacji stosunków własnościowych”225.
Inny pogląd w tej sprawie wyraził M. Wolanin, który uważa, że złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie musi być poprzedzone formalnym zaliczeniem planowanej drogi do jednej z czterech kate-gorii dróg publicznych, tj. w szczególności podjęcia stosowanej uchwały przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego226.
223 Lex nr 953047.
224 Tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 283.
225 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. II SA/Łd 313/08, Lex nr 511400; podobnie P. Antoniak, M. Cherka, F.M. Elżanowski, K.A. Wą-sowski, Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych, Warszawa 2012, s. 22–23.
226 M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Warszawa 2009, s. 52–53.
Złożenie wniosku musi być poprzedzone wcześniejszym uzyskaniem przez właściwego zarządcę drogi (na jego wniosek) opinii właściwego miejscowo za-rządu województwa, zaza-rządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Jeżeli jednak właściwy organ samorządu terytorialnego nie wyda tego rodzaju opinii w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się o jej wyrażenie, to jest to trakto-wane jako brak zastrzeżeń do wniosku. Do wniosku – oprócz wspomnianej wyżej opinii – powinny zostać m.in. dołączone następujące dokumenty:
1) mapa w skali co najmniej 1:5000 przedstawiająca proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu,
2) analiza powiązania drogi z innymi drogami publicznymi,
3) mapa zawierająca projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami,
4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu,
5) trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz pro-jektu architektoniczno-budowlanego wraz z zaświadczeniem o wpisie osoby (osób) sporządzającej ten projekt do centralnego rejestru osób po-siadających uprawnienia budowlane oraz na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego), aktu-alnym na dzień opracowania projektu,
6) w przypadku transeuropejskiej sieci drogowej – wynik audytu bezpie-czeństwa ruchu drogowego, składający się ze sprawozdania oraz sfor- mułowanego na jego podstawie zalecenia dla zarządcy drogi, jak też uzasadnienia (w przypadku, gdy zarządca drogi nie uwzględni wyniku audytu),
7) opinie: ministra właściwego do spraw zdrowia – w odniesieniu do inwe-stycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych; dyrektora właściwego urzędu morskiego – w odniesieniu do obszarów pasa tech-nicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani; właściwego or-ganu nadzoru górniczego – w odniesieniu do terenów górniczych; dyrek-tora właściwego regionalnego zarządu gospodarki wodnej – w odniesie-niu do inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych oraz w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych lub robót na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią; dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych – w odniesieniu do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych; właściwego wojewódzkiego konserwatora zabyt-ków – w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odręb-nych przepisów; właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej – w od-niesieniu do linii kolejowej,
8) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.
Przepis art. 11b ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach (…) stanowi, że wszystkie wymagane opinie właściwy organ wydaje – na wniosek zarządcy drogi – w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie opinii. W sytuacji, gdy w tym terminie opinii nie wyda, to tego rodzaju zachowa-nie traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Należy pamiętać, że opizachowa-nie, o których mowa jest wyżej, zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie lub sta-nowiska właściwych organów wymaganych odrębnymi przepisami. W razie gdy realizacja inwestycji wymaga wydania pozwolenia wodnoprawnego, to doku-ment taki wydaje odpowiednio marszałek województwa albo starosta w terminie nie dłuższym niż 30 dni licząc od dnia złożenia wniosku o jego wydanie. Zawia-domienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wysyłają: wojewoda – w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, a starosta – w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Adresatami zawiadomień powinni być: wnioskodawca, właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, innym wojewodom, na obszarze działania których będzie realizowana objęta wnioskiem inwestycja dro-gowa. Pozostałe strony zawiadamiane są przy pomocy obwieszczeń, odpowied-nio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz na stronach internetowych i w prasie lokalnej.
W art. 11d ust. 5 zd. 2 ustawy o szczególnych zasadach (…) przyjęto rów-nież, że doręczenie zawiadomienia o wszczęciu omawianego postępowania na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Każde takie zawiado-mienie musi zawierać w szczególności oznaczenie nieruchomości lub ich części, objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (według katastru nieruchomości) oraz informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy. W odniesieniu do nieru-chomości o nieuregulowanym stanie prawnym zawiadomienia wysyłane są jedy-nie do wnioskodawcy. Podobjedy-nie postępuje się w przypadku, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nie żyją, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku. Z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte tym wnioskiem, nie mogą już być przedmiotem obrotu, tzn. sprzedaży, zamiany, zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem, dzierżawę, użycze-nie, oddanie w trwały zarząd, obciążenie ograniczonymi prawami rzeczowymi, wniesienia jako wkład niepieniężny (aport) do spółki, przekazywania jako wypo-sażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych i jako majątek tworzonych fundacji. Wspomniany zakaz nie dotyczy jednak nieruchomości stanowiących własność podmiotów innych niż Skarb Państwa albo jednostki samorządu
teryto-rialnego227. Czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu jest z mocy prawa nieważna. Sens zakazu najlepiej wyjaśnia fragment uzasadnienia postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. IV CSK 40/10, w którym stwierdzono, że „nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, choć przeznaczonymi do powszechnego użytku. Wyłą-czenie nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny; jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania (…) skutkiem wyłą-czenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Państwa lub gminy, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot”228.
Od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez starostę służy odwołanie do wojewody, a gdy wydał ją wojewoda – do ministra właściwego do spraw budownictwa. Wniesiony środek odwoławczy powinien być rozpatrzony przez organ administracyjny wyższego stopnia w terminie 30 dni i ma on charakter instrukcyjny. Natomiast skarga do sądu administracyjnego powinna być rozpatrzona w terminie dwóch miesięcy. W art. 11g ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach (…) wprowadzono ograniczenia w zakresie możliwości uchylenia wspomnianej wyżej decyzji w postępowaniu przed organem odwoław-czym oraz przed sądem administracyjnym. Otóż nie można w takim przypadku uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji odnosząca się odcinka drogi, nieruchomości, działki. W razie natomiast stwierdzenia wady dotyczącej całości rozstrzygnięcia decyzji zezwala-jącej – musi ona zostać uchylona w całości, a w sytuacji zaistnienia przesłanek nieważnościowych – sąd administracyjny musi stwierdzić jej nieważność.
Z mocy art. 19 ustawy o szczegółowych zasadach (…) wygaśnięcie trwałego zarządu ustanowionego na nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy, stano-wiącej własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego (z wy-jątkiem przypadków, gdy trwały zarząd jest ustanowiony na rzecz właściwego zarządcy albo zarządu drogi) następuje z mocy prawa, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W sytuacji, gdy przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa bądź też jednostki samorządu terytorialnego została uprzednio wydzier-żawiona, wynajęta lub użyczona, to decyzja o zezwoleniu na realizację inwesty-cji drogowej stanowi podstawę do wypowiedzenia przez właściwego zarządcę drogi umowy dzierżawy, najmu albo użyczenia ze skutkiem natychmiastowym, przy czym za straty z tego powodu przysługuje odszkodowanie.
Z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotycząca tych nieruchomości stała się ostateczna, Generalna Dyrekcja Dróg
227 M. Wolanin, Problematyka prawnorzeczowa decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej, „Nieruchomości” 2011, nr 5.
228 OSNC 2011, nr 2, poz. 17.
Krajowych i Autostrad albo samorządowa jednostka organizacyjna otrzymują z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Ustanowienie trwałego zarządu stwierdzają wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych w drodze decyzji, która jednocześnie stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. Generalna Dy-rekcja Dróg Krajowych i Autostrad oraz zarząd drogi są zwolnione z opłat rocz-nych z tytułu trwałego zarządu za nieruchomości także w przypadku odpłatnego udostępnienia tych nieruchomości koncesjonariuszom lub innym podmiotom realizującym zadania w zakresie inwestycji drogowych, w tym prac budowlanych i utrzymaniowych (art. 20 ustawy o szczególnych zasadach (…).
Forma trwałego zarządu wynika z faktu, iż Generalna Dyrekcja Dróg Kra-jowych i Autostrad lub samorządowa jednostka organizacyjna nie posiadają oso-bowości prawnej, a zatem nie mogą być podmiotem praw cywilnych. W myśl art.
43 ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd jest formą prawną wła-dania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Oznacza to, że ma ona prawo do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególno-ści do:
1) korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działalności,
2) zabudowy, odbudowy, przebudowy, nadbudowy, rozbudowy lub remon-tu obiekremon-tu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego,
3) oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd.
Prawo trwałego zarządu obciąża odpowiednio własność nieruchomości bądź też prawo użytkowania wieczystego.