Katalog dróg publicznych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1–4 ustawy ma – przynajmniej w chwili obecnej – charakter zamknięty. Wszystkie inne drogi istniejące w naszym kraju stanowią drogi wewnętrzne. Według art. 8 ust. 1 usta-wy są nimi drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowa-ne w pasie drogowym tych dróg. Do dróg wewnętrznych zalicza się m.in.:
1) drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, 2) drogi leśne,
3) drogi na osiedlach mieszkaniowych,
4) place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami,
5) drogi prowadzące do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, 6) pętle autobusowe i trolejbusowe,
7) drogi znajdujące się na zamkniętym terenie kopalni, fabryki, zakładu, budowy.
Obowiązek budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i oznako-wania drogi wewnętrznej, a także zarządzania nią spoczywa na zarządcy terenu, na którym jest ona zlokalizowana, a w razie jego braku – na właścicielu tego terenu. Identycznie rzecz się ma z finansowaniem wyżej wyszczególnionych zadań (art. 8 ust. 2 i 3 ustawy). Z kolei oznakowanie połączeń dróg wewnętrz-nych z drogami publicznymi oraz utrzymanie urządzeń bezpieczeństwa i
127 Por. Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. IV CSK 40/10, OSNC 2011, nr 2, poz. 17.
128 Tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1363.
129 Por. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 11 września 2007 r., sygn.
NK.II.J.S/0911 – 130/07, Lex nr 298765.
zacji ruchu, związanych z funkcjonowaniem tych połączeń, należy do obowiąz-ków zarządcy drogi publicznej (art. 8 ust. 4 ustawy).
Istnieje możliwość, podobnie jak w przypadku drogi publicznej, nadania nazwy drodze wewnętrznej. Następuje to na mocy uchwały rady gminy. Z inicja-tywą taką może wystąpić grupa mieszkańców danej gminy, organizacja społecz-na, czy wreszcie sama rada gminy. Wcześniej jednak musi ona uzyskać pisemną zgodę właścicieli terenów, na których zlokalizowana jest ta droga wewnętrzna (art. 8 ust. 1 a ustawy). Uzyskanie od nich jedynie zgody ustnej jest prawnie bez-skuteczne130. Samodzielną podstawę do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r.
o drogach publicznych może stanowić przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy131. Aby jednak nadać drodze wewnętrznej nazwę, musi ona spełniać wa-runki takiej drogi (tzn. określone w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), a przede wszystkim musi to być pas terenu wydzielony geodezyjnie pod drogę132.
W tych gminach, które uzyskały status miasta, wszystkie ulice – także te niepubliczne, ale mające charakter ogólnodostępnych dróg wewnętrznych – mu-szą posiadać nadane im nazwy, a jedynym organem do tego upoważnionym jest rada gminy (miasta). Drogi wewnętrzne mogą być urządzone nie tyko na grun-tach będących własnością Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy, ale także innych osób, co oznacza, że mogą one być przedmiotem zasiedzenia. Wprawdzie przepis art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami133 dopuszcza możliwość podziału nieru-chomości z urzędu w sytuacji, gdy jest on niezbędny do celów publicznych, tym niemniej nie ma on zastosowania do dróg w osiedlach mieszkaniowych, które są drogami wewnętrznymi. Oznakowanie dróg, w tym również dróg wewnętrznych, należy do obowiązków zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w razie jego braku – do właściciela tego terenu. Wymienione podmioty muszą nie tylko utrzymywać tego rodzaju drogi, ale także związaną z nimi infrastruktu-rę, np. mosty, wiadukty, przepusty. Zarówno ustawa o drogach publicznych, jak i inne akty stanowiące źródło prawa nie zawierają upoważnienia dla organów samorządu gminnego do wprowadzenia znaków w celu oznakowania dróg we-wnętrznych134. Jeżeli jednak wolą właściciela lub zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, jest uregulowanie odbywającego się na niej ruchu poprzez umieszczenie stosownego znaku drogowego, to aktywność ta ma charakter właścicielski, cywilnoprawny. Na pewno nie będzie to działanie
130
Por. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 2 lutego 2010 r., nr KN.
Pi.-3.0911-20/10. Dziennik Urzędowy Wojewody Wielkopolskiego 2010, nr 54, poz. 1237.
131 Tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.
132 Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r., sygn. II OSK 1742/11, Lex nr 975371.
133 Tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 65.
134 Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Bd 332/09. Lex nr 569834.
samowolne135. A zatem koszty oznakowania drogi ponosi zarządca, ewentualnie właściciel terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna. Jednakże do obowiązków tych podmiotów nie należy oznakowanie połączeń dróg wewnętrz-nych z drogami publicznymi oraz utrzymanie urządzeń bezpieczeństwa i orga- nizacji ruchu związanych z funkcjonowaniem tych połączeń. Obciążają one bowiem zarządcę drogi publicznej, z którą łączy się droga wewnętrzna. Drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach pu-blicznych i brak jest podstaw do stosowania do nich tych przepisów ustawy, któ-re dotyczą dróg publicznych i nie odnoszą się do dróg wewnętrznych. Brzmienie ustawy wskazuje, że zawarte w niej uregulowania nie dotyczą dróg niemających statusu prawnego dróg publicznych136.
Pojęcie „pasa drogowego”, o którym mowa jest w art. 4 pkt 1 ustawy ozna-cza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urzą-dzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Definicja ta swym zakresem obejmuje wszelkie drogi, niezależnie od ich statusu, a więc również i drogi wewnętrzne. O zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej nie orzeka się w formie decyzji administracyjnej, lecz zgoda na tego rodzaju czynność następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej pomiędzy zarządcą (właścicielem) drogi a podmiotem, który jest zainteresowany zajęciem pasa dro-gowego. Ponadto zarządca drogi wewnętrznej nie ma kompetencji do tego, aby w formie decyzji administracyjnej zezwalać na lokalizację w pasie drogowym drogi wewnętrznej urządzeń infrastruktury technicznej. Jego oświadczenia w tym zakresie nie są oświadczeniami woli organu administracji publicznej o charakte-rze władczym. Mieszczą się one w obszacharakte-rze czynności prawnych dotyczących rozporządzania rzeczą, podlegając w całości reżimowi prawa cywilnego, a nie administracyjnego137.
Do dróg wewnętrznych nie mają zastosowania zasady i warunki przygoto-wania infrastruktury drogowej w Polsce określone w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych138. Pomimo że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym także w zakresie dróg gminnych (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), to jednak z faktu tego nie wynika wcale, iż obowiązkiem gminy jest utrzymanie czy też ponoszenie kosztów remontu dróg o charakterze wewnętrznym, położonych na
135 Por. M. Kobak: Glosa do postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszo-wie z dnia 5 grudnia 2007r., sygn. II SA/Rz 714/07. Samorząd Terytorialny 2008, nr 10, s. 74.
136 Por. Uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 12 września 2012 r., sygn. XXI/110/K/2012.
137 Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Rz 1223/19, Lex nr 2773887.
138 Tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1363.
cudzym gruncie, nawet wówczas, gdy służą one jako drogi dojazdowe do posesji niektórych mieszkańców danej gminy. Oznacza to, że gmina nie jest uprawniona do finansowania ze środków publicznych remontu takiej drogi.
Pewne wątpliwości budziło ustawianie znaków drogowych na drogach we-wnętrznych przez jej zarządcę lub właściciela oraz charakter takich działań. War-to w związku z tym przyWar-toczyć stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administra-cyjnego w Poznaniu, który uznał, że „wyłącznie czynność wójta gminy polegają-ca na ustawieniu (odmowie ustawienia) znaku drogowego w określonym miejscu drogi publicznej gminnej, zgodnie z organizacją ruchu zatwierdzoną przez wła-ściwy organ administracji, ma charakter czynności materialno-technicznej z za-kresu administracji publicznej. Takiego charakteru nie ma działanie podjęte przez zarządcę terenu, przez który przebiega droga niezaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. W konsekwencji wszelkie oczekiwania określonego zachowa-nia podmiotu administracji publicznej w odniesieniu do takiego terenu nie mogą zostać rozstrzygnięte na drodze administracyjnej”139. Jeśli drogi wewnętrzne zostały sklasyfikowane i stosownie oznaczone w ewidencji gruntów i budynków, to w myśl art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opła-tach lokalnych140, podlegają one zwolnieniu od podatku od nieruchomości141.