wobec kryzysu zadłużenia i funkcjonowania strefy euro
B. Druga faza realizacji polityki antykryzysowej rządu CDU/CSU/FDP w latach 2011–2012
Ważnym elementem realizacji polityki antykryzysowej kanclerz Merkel była bezpośrednia współpraca z Francją. Do nasilenia spotkań i konsultacji frcusko-niemieckich na różnych szczeblach doszło w drugiej fazie polityki an-tykryzysowej, zwłaszcza od jesieni 2011. Zostały one zakończone podpisa-niem wspomnianego wyżej tzw. paktu fi skalnego 1 marca 2012 r. Do kwiet-nia 2012 Merkel i Sarkozy odbyli 16 spotkań na przemian w Berlinie i Paryżu lub w innych miejscach, dysponując zespołem ekspertów, których praca była koordynowana na bieżąco przez najbliższych współpracowników obu przywódców. Do współpracy włączali się również ministrowie fi nansów obu państw bądź ich najbardziej zaufani współpracownicy oraz eksperci. W celu przeforsowania wypracowanych rozwiązań zdecydowano się w klu-czowym momencie wdrożenia koncepcji antykryzysowej oraz zabezpie-czenia środków fi nansowych na dodatkową „rundę frankfurcką”. Grupa po-wyższa odbyła trzy spotkania 19, 23 27 października 2011 r. w F/M, Brukseli i Cannes w składzie: A. Merkel, N. Sarkozy, J.C. Juncker – przewodniczący krajów Eurogrupy, C. Lagarde – dotychczasowa minister fi nansów Francji, a po dymisji J. Strauss-Kahna – dyrektor MFW, H. Van Rompuy – przewod-niczący Rady Europejskiej, J.M. Barroso – przewodprzewod-niczący Komisji Europej-skiej, J.C. Trichet, M. Draghi – dotychczasowy i nowy przewodniczący EBC oraz komisarza ds. fi nansów O. Rehn. W trakcie powyższych spotkań Merkel przy poparciu Sarkozy’ego przeforsowała swoje zasadnicze elementy zało-żeń paktu fi skalnego. Zostały one w październiku i listopadzie 2011 r. dys-kutowane na posiedzeniach Eurogrupy i Rady Europejskiej. Poniżej ogra-niczam się do syntetycznej oceny najważniejszych kwestii merytorycznych oraz uzgodnień szczytów francusko-niemieckich o charakterze polityczno-fi nansowym w ujęciu problemowym:
• Od lata 2011 r. coraz bardziej nabrzmiała stawała się sprawa ratowania Grecji przed możliwym bankructwem. Na kolejnym szczytach Euro-grupy 21 lipca oraz 26–27 października 2011 r. w Brukseli uzgodniono wyrażenie wstępnej zgody odnośnie udzielenia Grecji kolejnych gwa-rancji kredytowych z funduszu EFSF w wysokości ok. 130 mld euro przy równoczesnej redukcji o 50% jej zadłużenia. Sprawa powyższa była jed-nak bardzo skomplikowana i przeciągnęła się do początku marca 2012, z racji na protesty i zawirowania polityczne w Grecji, oraz wątpliwości Komisji Europejskiej, EBC i MFW – czy rząd i parlament grecki są w sta-nie podjąć konkretne kroki na rzecz sta-niezbędnych oraz sta-niepopularnych w społeczeństwie cięć budżetowych, czy działań stabilizujących sytu-ację w kraju? Z drugiej strony kraje Eurogrupy musiały brać pod uwagę ryzyko implikacji ewentualnego bankructwa Grecji nie tylko dla stre-fy euro i UE, ale także dla całej Europy. Dopiero po utworzeniu rządu
fachowców jesienią 2011 r. Lukasa Papademosa uzyskał on niezbędne pełnomocnictwa parlamentu greckiego do ostatecznego przyjęcia dru-giego „pakietu ratunkowego” ze strony Komisji Europejskiej, EBC i MFW na przełomie lutego i marca 2012 r. W ujęciu syntetycznym istotę po-wyższego porozumienia w kontekście towarzyszących mu okoliczności można ująć następująco:
– podjęcie spóźnionej w czasie redukcji ogólnego zadłużenia Grecji o 50% z 325 mld euro jej długu (z czego na wierzycieli prywatnych przypada 206 mld euro), stanowiących 160% Produktu Krajowego Brutto(BIP); – wierzyciele prywatni zobowiązali się warunkowo dobrowolnie
zreduko-wać zadłużenie Grecji do ok. 100 mld euro, a reszta zadłużenia przypada na kraje Eurogrupy, EBC oraz inne kraje;
– kraje Eurogrupy udzielą Grecji kolejne gwarancje kredytowe w wysoko-ści 130 mld euro na obsługę kolejnych rat jej zadłużenia oraz wykupu papierów wartościowych i akcji;
– EBC wykupił od 2010 r. greckie papiery wartościowe o łącznej wartości 25 mld euro i zadeklarował ich dalszy wykup, niezależnie od notowań przez agencje ratingowe wiarygodności kredytowej Grecji na rynkach kapitałowych.
Zasygnalizowane powyżej decyzje odnośnie „drugiego pakietu ratun-kowego” stanowiły przełom w walce z kryzysem zadłużenia Grecji, ale nie przesądziły jeszcze o jego ostatecznym powodzeniu. Wynikało to z utrzy-mującej się niskiej wiarygodności kredytowej Grecji, której gospodarka nie jest w stanie wyjść z utrzymującej się od czterech lat ostrej recesji. Nie ma też możliwości szybkiego rozwiązania kwestii zadłużenia oraz przywróce-nia pełnej stabilności fi nansowej Grecji. Według najbardziej optymistycz-nych prognoz osiągnięcie przez Grecję redukcji zadłużenia wewnętrznego z obecnego 160% do 120% może nastąpić w przybliżeniu dopiero około 2020 r. (zob. Belke, Dreger, 2011/3, 215:227).
Decydujący krok w kierunku ustanowienia prawnych podstaw rozwią-zywania zadłużenia krajów przez przygotowanie tzw. paktu fi skalnego zro-bili kanclerz Merkel i prezydent Sarkozy, określani w mediach często jako „Merkozy”. Po intensywnych rozmowach na wspólnej konferencji prasowej w Paryżu 5 grudnia 2011 r. (zob. Merkel–Sarkozy, 2011-12-05) poprzedzają-cej szczyt UE w Brukseli z 8 grudnia 2011 r., sprecyzowali w piśmie do prze-wodniczącego Rady Europejskiej Hermanna van Rompuya najważniejsze elementy strategii dla przezwyciężenia kryzysu zadłużenia, formułując na-stępujące postulaty pod adresem państw strefy euro:
1) sankcje muszą obowiązywać automatycznie za nieprzestrzeganie przez państwa obowiązujących zasad defi cytu strukturalnego i mogą być za-blokowane tylko przez kwalifi kowaną większość 85% głosów państw członkowskich,
2) jeśli nie uda się wprowadzić powyższych zasad dla wszystkich 27 państw członkowskich UE, to muszą one bezwzględnie obowiązywać członków strefy euro, a kontrolę nad ich przestrzeganiem winien przejąć Europej-ski Trybunał Sprawiedliwości, który nie może jednak unieważniać bu-dżetów pojedynczych państw narodowych,
3) UE będzie zainteresowana zwiększeniem udziału prywatnego sektora we wspomaganiu fi nansowania rozwoju i inwestycji, dbając ze swej strony o bezpieczną lokatę kapitału,
4) Niemcy i Francja będą zabiegały o to, aby stały fundusz gwarancyjny ESM obowiązywał w trybie przyspieszonym od 2013 r.,
5) szefowie państw i rządów Eurogrupy będą się spotykali raz w miesiącu jako rząd gospodarczy, a ich celem będzie wzmocnienie konkurencyj-ności oraz przyspieszenie wzrostu gospodarczego,
6) EBC winien zachować swoją niezależność, ale Francja i Niemcy odrzuca-ją jednoznacznie wyrażenie zgodny na emisję eurobonów przez EBC, 7) Francja i Niemcy deklarują ścisłą współpracę w działaniu na rzecz
prze-zwyciężenia kryzysu strefy euro, dając sygnał rynkom fi nansowym na całym świecie, że UE chce uregulować kwestę zadłużenia oraz dać im-puls do wzrostu gospodarczego (zob. Merkel Sarkozy, 2012-12-05). Merkel i Sarkozy zaproponowali założenia, które stały się podstawą pod-pisania 2 marca 2012 r. w Brukseli przez przywódców 25 państw UE – „Trak-tatu o stabilizacji, koordynacji i zarządzaniu unią gospodarczą i walutową”. Traktat powyższy, określany często jako pakt fi skalny, ma charakter umowy międzyrządowej, który poza 17 kraju strefy euro podpisały pozostałe pań-stwa członkowskie UE poza Wielką Brytanią i Czechami. Jego najistotniejsze postanowienia dotyczą:
• zobowiązania państw strefy euro do przestrzegania kryteriów UGW, w tym utrzymywania swojego defi cytu strukturalnego zadłużenia na poziomie 0,5% PKB, od którego można odejść tylko w szczególnych przypadkach, w tym między innymi z powodu poważnego załamania gospodarczego, wywoływanego przez ważne czynniki zewnętrzne; • nowa reguła winna być w ciągu roku po wejściu w życie Traktatu
w 2013 r. wpisana do prawodawstwa każdego z krajów, a jej niewpro-wadzenie, jak również posiadanie defi cytu strukturalnego, może zostać zaskarżone do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który będzie miał prawo do nałożenia kary do wysokości 0,2% PKB;
• państwa Eurogrupy będą się obligatoryjnie spotykały dwa razy w roku; w tych spotkaniach będą miały prawo uczestniczyć państwa sygnatariusze nieposiadające wspólnej waluty euro, ale w odniesieniu do spraw poświęconych „jej konkurencyjności, modyfi kacjom ogól-nej architektury unii monetarogól-nej oraz jej głównych zasad funkcjono-wania”. Spotkaniom powyższym przypisano funkcje koordynacyjne
postulowanego przez Sarkozy’ego od początku 2011 r. „rządu gospo-darczego Eurogrupy”;
• traktat powyższy wejdzie w życie z chwilą jego ratyfi kacji przez 12 państw (zob. Pakt fi skalny, 2012-03-02).
Generalnie z punktu widzenia politycznego powyższy pakt fi skalny zo-stał oparty w większości na założeniach i propozycjach forsowanych przez Niemcy od jesieni 2011 r. Odzwierciedlał on także w pewnym stopniu aspi-racje Francji, zmierzającej do ograniczenia debaty na temat przyszłości strefy euro do grona państw posiadających wspólną walutę. Pod wzglę-dem prawnym uwidoczniła się tendencja do wyciągnięcia reform instytu-cjonalnych strefy euro poza porządek prawny traktatów UE w ramach tzw. wzmocnionej współpracy. Miało to z jednej strony uprościć proces podej-mowania decyzji, a z drugiej – ograniczyć jeszcze w większym stopniu rolę instytucji unijnych. Pakt fi skalny zapoczątkował proces kształtowania się „unii dwóch prędkości”.
Pakt fi skalny wszedł w życie z chwilą ratyfi kacji przez 12 sygnatariuszy 1 stycznia 2013 r. Wraz z podpisanymi wcześniej porozumieniami w ramach tzw. semestru europejskiego (euro plus, sześciopak i innych) pakt fi skal-ny miał się w intencji jego inicjatorów – Merkel i Sarkozy – przyczynić do lepszej koordynacji oraz bardziej efektywnego zarządzania w gospodarką w UE. Równocześnie wywoływał on ostrą krytykę wśród wielu polityków i ekspertów z różnych przyczyn, również we Francji i Niemczech. Jego głów-nym przeciwnikiem był między ingłów-nymi socjalistyczny kandydat na prezy-denta Francji, Hollande, podkreślający, że same rygory i groźby sankcji nie są w stanie przezwyciężyć istniejącego kryzysu strefy euro i całej UE oraz sugerujący w kampanii wyborczej nawet odmowę jego ratyfi kacji po po-tencjalnym przejęciu władzy przez socjalistów we Francji.
Wbrew oczekiwaniom rządu federalnego i osobiście kanclerz Merkel zasygnalizowane wyżej postanowienia paktu fi skalnego ani nie przyczyni-ły się do przezwyciężenia kryzysu zadłużenia, ani też nie stwarzaprzyczyni-ły po ra-tyfi kacji w ciągu następnych miesięcy szansy na przywrócenie stabilności w strefi e euro. Tezę powyższą potwierdził rozwój wydarzeń o charakterze polityczno-gospodarczo-fi nansowym w niektórych krajach strefy euro. Na-leżały do nich między innymi:
• kontynuacja zainicjowanych w 2011 r. zmian ekip rządzących w wyniku nowych wyborów parlamentarnych lub kryzysów politycznych (Irlandia, Portugalia, Słowacja, Słowenia, Włochy, Grecja), obejmując swym zasię-giem w 2012 r. dodatkowo Hiszpanię i Holandię, a zwłaszcza Francję (wybory prezydenckie)) oraz Grecję (wybory parlamentarne), które bez-pośrednio lub bez-pośrednio były wyrazem protestu wyborców przeciwko przeforsowanej przez Niemcy strategii „zaciskania pasa” jako istotnego elementu przezwyciężenia kryzysu i przyszłej stabilizacji strefy euro UE;
• mimo pewnych sukcesów gospodarczo-stabilizacyjnych (głównie w Ir-landii i we Włoszech) nie przyniosło to jednak zasadniczego uspokojenia rynków fi nansowych. Wbrew oczekiwaniom rządu federalnego i osobi-ście kanclerz Merkel zasygnalizowane wyżej postanowienia paktu fi skal-nego ani nie przyczyniły się do przezwyciężenia kryzysu zadłużenia, ani też nie stwarzają gwarancji, po hipotetycznej ratyfi kacji w ciągu następ-nych miesięcy – przywrócenia stabilności w strefi e (zob. Knippper, 2012-05-05).
Warto podkreślić, że zdaniem ekspertów niemieckich Komisja Euro-pejska od 2010 r. podjęła bez większych sukcesów działania w kierunku pobudzenia wzrostu i konkurencyjności gospodarczej całej UE w ramach tzw. drugiego semestru europejskiego (strategia Europa 2020, Pakt Euro Plus, sześciopak i inne). Mogły one w najlepszym wypadku zdyscyplinować i przywrócić stabilność gospodarczą strefy euro tylko w dłuższej perspekty-wie czasowej (zob. Preunkert, 2012).
Wielu ekspertów niemieckich nie wykluczało możliwości uzupełnienia paktu fi skalnego o dodatkowe komponenty działania na rzecz wzrostu gospodarczego, zmniejszenia bezrobocia, zwłaszcza wśród ludzi młodych, jak też poszerzenia ich o określone osłony socjalne. Nie wykluczano także możliwości odejścia od stosowania zbyt rygorystycznych instrumentów oszczędności budżetowych, dopuszczając nawet możliwość zachowania niskiego poziomu infl acji w krajach UE w celu wsparcia ożywienia gospo-darczego (por. szerzej Hinshow, 2012/2). Do bardziej praktycznych postu-latów ekspertów w kierunku przezwyciężenia zadłużenia i przywrócenia stabilności można zaliczyć między innymi:
• ustanowienie specjalnego funduszu oddłużeniowego (EU-Schuldentil-gungsfonds) dla mniej zadłużonych krajów UE (dług publiczny poniżej 60%) na okres 20–25 lat, powiązanego z możliwością wprowadzenia pod pewnymi warunkami w obieg odrzucanych do tej pory przez Mer-kel – eurobonów, głównie przeznaczonych na wsparcie małych i śred-nich przedsiębiorstw,
• utworzenie Europejskiego Komitetu Finansowo-Gospodarczego, skła-dającego się z przedstawicieli parlamentów krajów członkowskich i Par-lamentu Europejskiego dla bieżącej oceny wdrażania paktu fi skalnego oraz funduszu oddłużeniowego,
• wzmocnienie Europejskiego Banku Inwestycyjnego dla fi nansowania określonych przedsięwzięć inwestycyjnych (zob. Hacker 2012).
Reasumując, realizacja polityki antykryzysowej rządu chadecko-libe-ralnego kanclerz Merkel odniosła w drugiej fazie 2011–2012 połowiczne efekty. Przygotowano bowiem przesłanki ustanowienia stałego instrumen-tu stabilności fi nansowej ESM oraz podpisano z udziałem 25 państw człon-kowskich UE pakt fi skalny. Równocześnie narastał jednak sprzeciw wobec
forsowanej przez Merkel strategii oszczędzania, która doprowadziła aż w 6 krajach strefy euro do kryzysów politycznych i zmian ekip rządzących. Najbardziej dotkliwym ciosem dla Merkel była porażka wyborcza prezy-denta Sarkoze’go; nowy socjalistyczny prezydent Hollande nie popierał już aktywnie niemieckiej strategii oszczędności w ratowaniu strefy euro. Rów-nocześnie sprawa efektywności wykorzystania dotychczasowych pakietów ratunkowych dla poszczególnych krajów PIIGS nie została jednoznacznie przesądzona. W drugiej fazie polityki stabilizacyjnej wdrażanie pakietów ra-tunkowych było nadzorowane i wstępnie ocenianie przez przedstawicieli tzw. Trojki (Komisji Europejskiej, EBC oraz MFW), którzy formułowali ogól-ne zasady dalszego wdrażania przyjętych zobowiązań oszczędnościowych oraz wydatkowania okresowych rat pakietów ratunkowych (zob. załączniki 3.1-2 (Grecja), 3.3 (Irlandia) oraz 3.4 (Portugalia).