Problemy trzeciej fazy realizacji polityki stabilizacyjnej strefy euro rządu CDU/CSU/FDP w latach 2012–2013

W trzeciej fazie realizacji polityki stabilizacyjnej rządu chadecko-liberalnego kanclerz Merkel od połowy 2012 do wiosny 2013 r. nawarstwiło się szereg złożonych i wzajemnie powiązanych problemów o charakterze wewnętrz-nym i międzynarodowym, których rozwiązanie warunkowało dalszy postęp w stabilizacji strefy euro. W ujęciu syntetycznym należały do nich następu-jące problemy:

• ujawnienie się kontrowersji wokół niemieckiej strategii stabilizacji strefy euro,

• sprawa ratyfi kacji paktu fi skalnego przez Bundestag i Bundesrat, • wkład Niemiec w stabilizację strefy euro oraz w wdrażanie pakietów

ra-tunkowych.

Sprawa potrzeby modyfi kacji dotychczasowej strategii stabilizacji strefy stała się aktualna już w przededniu posiedzenia Rady Europejskiej 28–29 czerwca 2012 r. Koncepcja Merkel była przedmiotem krytyki ze strony wie-lu państw, zwłaszcza Hiszpanii i Włoch, popieranych przez nowego prezy-denta Francji. Hiszpanii chodziło o to, aby uzyskała bezpośrednią pomoc Eurolandu dla ratowania zadłużonych banków w wysokości ok. 100 mld euro bez konieczności poddania się podobnym do greckich rygorów kon-trolnych ze strony „Trojki”.

Natomiast Włochom, których nowy premier – Mario Monti – odrzucał ja-kąkolwiek kontrolę zewnętrzną polityki fi skalnej, nie zależało na uzyskaniu bezpośredniego kredytu, lecz na stworzeniu warunków do lepszej obsługi spłacanych długów przez wprowadzenie tzw. eurobonów emitowanych przez EBC. Ten ostatni postulat od dłuższego czasu popierał również nowy prezydent Hollande, gdyż pogarszający się stan gospodarki francuskiej nie

wykluczał w przyszłości konieczności zabiegów przez Francję o bezpośred-ni dostęp do eurobonów.

O ile Merkel poszła na określone ustępstwa wobec Hiszpanii w sprawie warunków udzielenia kredytu bankowego za poręczeniem rządu hiszpań-skiego, o tyle zdecydowanie odrzucała natychmiastowe wprowadzenie eu-robonów, które w Niemczech są traktowane jako niebezpieczny instrument „uwspólnotowienia długów” w strefi e euro. Zachodziła bowiem obawa, że nieograniczona emisja i sprzedaż eurobonów przez EBC mogłaby poważ-nie zwiększyć ryzyko gwarancyjne dla Niemiec jako największego płatnika i wierzyciela w UE. Podczas obrad Rady Europejskiej (28–29 czerwca 2012) kanclerz Merkel w pewnym momencie znalazła się niemal w izolacji w ob-liczu krytyki ze strony Włoch i Hiszpanii wspieranych przez prezydenta Hol-landa. Kanclerz Niemiec taktycznie nie wykluczyła w przyszłości znalezienia rozwiązania kompromisowego w sprawie tzw. eurobonów pod warunkiem ratyfi kacji oraz wejścia w życie paktu fi skalnego i ESM. Poszerzanie upraw-nień państw Eurogrupy do uzyskania wspólnotowych gwarancji kredyto-wych w formie eurobonów winno zostać połączone w przyszłości z zobo-wiązaniami zainteresowanych państw do rygorystycznego przestrzegania paktu fi skalnego oraz wdrożenia przygotowanego na powyższym szczycie wstępnego projektu unii bankowej.

Dodatkowo na wspomnianym czerwcowym posiedzeniu Rady Euro-pejskiej przyjęto z inicjatywy Francji „Pakt na rzecz wzrostu i zatrudnienia”, mający niejako uzupełnić pakt fi skalny o działania na rzecz rozbudowy in-westycji infrastrukturalnych w oparciu o kredyty z Europejskiego Banku In-westycyjnego oraz niewykorzystane fundusze spójności UE o łącznej wyso-kości ok. 120 mld euro. Było to rozwiązanie doraźne o charakterze symbo-licznym, które w żadnej mierze nie mogło być traktowane jako realistyczna perspektywa przezwyciężenia narastającego bezrobocia wśród młodzieży w krajach UE. Nie oznaczało też w praktyce podjęcia szybkich działań na rzecz ograniczenia bezrobocia wśród młodzieży krajów strefy euro i całej UE. Niemcy i osobiście kanclerz Merkel coraz bardziej uświadamiały sobie konieczność rozwiązania tego problemu, choć nie precyzowano konkret-nych rozwiązań w tym zakresie (zob. Merkel, 2012-06-29). Do sformułowa-nia praktycznych postulatów doszło dopiero na początku lipca 2013 r. na konferencji w Berlinie (szerzej na powyższy temat zob. rozdział 2.4.).

Niemcy ratyfi kowały łącznie pakt fi skalny oraz ESM 30 czerwca 2012 r. Wymagało to 2/3 głosów Bundestagu, gdzie koalicja chadecko-liberal-na często nie miała już chadecko-liberal-nawet tzw. większości kanclerskiej, czyli poparcia wszystkich deputowanych własnych frakcji parlamentarnych. Również w drugiej izbie reprezentującej kraje związkowe – Bundesracie, większość miała opozycja parlamentarna – SPD i Zieloni. Kanclerz Merkel musiała zatem szukać poparcia u opozycji, gdyż ratyfi kacja paktu fi skalnego i ESM

miały charakter prestiżowy, symbolizując zagranicy zwartość i poparcie całego parlamentu dla jej strategii stabilizacji strefy euro. Wiązało się to z wyjściem naprzeciw pewnym postulatom fi nansowym krajów związko-wych. W Bundestagu za paktem fi skalnym było: 491 za, przeciw – 111 oraz 6 wstrzymujących się. Pakiet ratunkowy ESM poparło 493posłów, odmówiło poparcia 106, a 5 wstrzymało się od głosu. Za obu dokumentami głosowały frakcje CDU/CSU, FDP oraz SPD i Zieloni, a przeciwna była tradycyjnie Partia Lewicowa. Z obozu rządowego przeciw było 16 deputowanych CDU/CSU oraz 10 z FDP. Wieczorem tego samego dnia również Bundesrat większością 2/3 głosów poparł ustawę ratyfi kacyjną (zob. Rossmann, 2012-06-30).

Jednak prezydent federalny J. Gauck nie mógł podpisać ustawy ratyfi -kacyjnej ze względu na kilka skarg do FTK, w tym Partii Lewicy oraz pierw-szy raz w historii RFN ugrupowania ponadpartyjnego „Więcej Demokracji” z podpisami 37 000 obywateli. Zgoda Trybunału na ratyfi kację paktu fi skal-nego i ESM nastąpiła dopiero 12 września 2012 r. i zawierała dwa istotne warunki:

a) Niemcy nie mogą przekroczyć podniesienia gwarancji kredytowej FSM powyżej 190 mld euro, co musi zostać odpowiednio notyfi kowane w sensie prawnomiędzynarodowym pozostałym sygnatariuszom; b) Bundestag musi uzyskać bardziej precyzyjne informacje od rządu

fe-deralnego przed podejmowaniem wszelkich kluczowych decyzji w ra-mach polityki europejskiej, zwłaszcza w zakresie fi nansowania pakietów ratunkowych.

FTK odrzucił natomiast skargę deputowanego współrządzącej CSU Pe-tera Gauweilera o wstrzymanie ratyfi kacji w związku zapowiedzią szefa EBC Mario Draghi z 5 września 2012 r. odnośnie przystąpienia w najbliższym czasie do nieograniczonego wykupu obligacji i papierów dłużnych krajów Eurogrupy. Decyzja powyższa wynikała z faktu, iż EBC jest niezależnym or-ganem UE i nie podlega jurysdykcji RFN. Na marginesie wspomnianego wy-żej orzeczenia, FTK zastrzegł jednak 12 września 2012 r., że sprawa – w jakim stopniu decyzja szefa EBC Draghi z 5 września 2012 r. wpłynie na wysokość świadczeń Niemiec w ramach ESM – zostanie rozpatrzona odrębnie w przy-szłości, ale nie może ona stanowić przeszkody w ratyfi kacji paktu fi skalne-go i ESM przez rząd federalny. Dopiero gdyby w przyszłości decyzja Draghi budziła w Niemczech wątpliwości, to rząd federalny musiałby się zwrócić z formalną skargą do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksem-burgu (por. Müller-Neuhof, 2012-09-13). Sytuacja taka ze względu na liczne implikacje międzynarodowe oraz dotychczasowego orzecznictwo FTK nie wchodziła w rachubę.

W konsekwencji w ciągu września 2012 r. rząd federalny notyfi kował zastrzeżenia FTK w formie odpowiedniej noty, która została przyjęta do wiadomości przez 25 sygnatariuszy paktu fi skalnego oraz ESM. Usunęło to

ostateczną przeszkodę w formalnej ratyfi kacji paktu fi skalnego oraz ESM przez Niemcy. Warto w celu podkreślenia złożoności niemieckiej procedu-ry ratyfi kacyjnej dodać, że na tle kontrowersji między rządem CDU/CSU a krajami związkowymi rządzonymi przez SPD i Zielonych 2012/2013 od-nośnie sposobu realizacji obietnic kanclerz Merkel sprzed ratyfi kacji, Bun-desrat 8 marca 2013 r. wstrzymał ustawę implementującą pakt fi skalny do prawodawstwa RFN. Chodziło bowiem o zwiększenie odpowiedzialności federacji, a nie krajów związkowych, w przypadku naruszenia przez Niem-cy limitu defi Niem-cytu strukturalnego narzuconego przez pakt (0,35 PKB) oraz przekazanie przez nią dodatkowych środków na rzecz infrastruktury i edu-kacji. Decyzja Bundesratu była jedynie instrumentem nacisku na centrum decyzyjne federacji w Berlinie i nie podważała zobowiązań prawnomiędzy-narodowych Niemiec. Powołana komisja mediacyjna przedłożyła dopiero na początku lipca 2013 r. możliwy dla obu stron kompromis (zob. Deutsch-landfunk, 2013-07-05, 12 Uhr).

W celu wyjaśnienia zarzutów i krytyki zwłaszcza szefa Banku Federal-nego Jensa Weidmanna, polityków i media niemieckie z tytułu „wykupu bez ograniczeń” krótkoterminowych papierów dłużnych krajów strefy euro przez EBC jego szef Mario Draghi spotkał się 23 października 2012 r. oso-biście z ponad 100 deputowanymi różnych komisji Bundestagu w Berlinie. W wystąpieniu i dyskusji wyjaśniał on zgodność powyższych transakcji fi -nansowych ze statutem i obowiązkami EBC oraz zasady stosowania ostrych kryteriów ich przyznawania. Argumentacja Draghiego uspokoiła większość słuchaczy i spotkała się z pozytywnym odzewem w mediach niemieckich (por. EZB Präsident im Bundestag, 2012-10-24). Warto tu nadmienić, iż już wcześniej działania Draghi znalazły zrozumienie w Niemczech. Przykłado-wo niektórzy wybitni eksperci SWP podnosili, że w aktualnej fazie kryzysu strefy euro, EBC jest jedyną instancją UE, która w powstałej sytuacji może przez wykup papierów dłużnych efektywnie oddziaływać na uspokojenie rynków fi nansowych. Jednak równocześnie wielu ekonomistów niemiec-kich nadal krytycznie oceniało praktyki stosowane przez EBZ (zob. szerzej Schwarzer, 2012-09-28, oraz Illing 2012,158:162).

Zasadniczym elementem działań Niemiec na rzecz stabilizacji strefy euro był ich wkład fi nansowy w pakiety ratunkowe dla zadłużonych krajów (na okres trzech lat) w ramach umów dwustronnych: dla Grecji pierwszy (I) 2010–2013, oraz drugi (II) 2012–2014, dla Irlandii 2010–2013, dla Portugalii 2011–2014, banków hiszpańskich 2013–2016 oraz Cypru 2013–2016. Do-datkowo Niemcy partycypowały procentowo w pomocy MFW, w wykupie papierów dłużnych oraz zobowiązaniach targetowych EBC.

Według danych Federalnego Ministerstwa Finansów ogólny wkład fi -nansowy Niemiec w poszczególne pakiety ratunkowe i formy pomocy przedstawiał się następująco:

1) ogólna wartość niemieckich gwarancji kredytowych: 127,91 mld euro na 440,00 mld euro gwarancji całej strefy euro, czyli 29,07%;

2) udział Niemiec w pakietach ratunkowych MFW: 13,98 mld euro, czyli 5,59%;

3) wpłaty gotówkowe do ESM: 23,26 mld euro;

4) maksymalny pułap potencjalnych gwarancji kredytowych ESM: 190 mld euro;

5) partycypacja w wykupie papierów dłużnych EBC: 26,26 mld euro; 6) udział w zobowiązania targetowych EBC: 98,84 mld euro.

Dotychczasowy udział Niemiec w powyższych gwarancjach kredyto-wych i pakietach ratunkokredyto-wych oblicza się łącznie na 392,40 mld euro (zob. obliczenia własne na podstawie Europäische Finanzhilfen im Ueberblick, 2013-05-31).

Zestawienie powyższe nie obejmuje udziału Niemiec w pakiecie ra-tunkowych dla Cypru wiosną 2013 r., który był jednak o wiele mniejszy niż wcześniejsze. Na 10 mld euro przyznanych Cyprowi, Niemcy partycypo-wały w wysokości 29%. Rząd chadecko-liberalny z kanclerz Merkel odegrał jednak istotną rolę w ustaleniu szczegółowych warunków jego przyznania Cyprowi. Wywiad niemiecki BND dostarczył bowiem szczegółowe informa-cje o ulokowaniu w bankach cypryjski ok. 26 mld dolarów amerykańskich przez oligarchów rosyjskich oraz przekształcenia ich w „pralnie pieniędzy” i „raje podatkowe”. Stąd też minister fi nansów Schäuble podczas dysku-sji nad pakietem ratunkowym dla Cypru usilnie forsował opodatkowanie depozytów powyżej 100 000 euro. Decyzja wywołała szereg kontrowersji wśród niektórych krajów strefy euro i doprowadziła do ostrych protestów mieszkańców Cypru (zob. Zypern, 2013-03-25 oraz załącznik 3.6).

Dalsze szczegółowe dane na temat udziału Niemiec w pakietach ratun-kowych dla poszczególnych krajów strefy euro w latach 2010–2012 przed-stawiają tabele na końcu monografi i (zob. aneks, załącznik 3.1–6).

W licznych analizach i ocenach niemieckich podaje się szacunkowo, że całkowite ryzyko strat Niemiec z tytułu udzielonych kredytów oraz gwa-rancji kredytowych dla wszystkich krajów GIIPS na wypadek bankructwa, czy niewypłacalności może wynieść łącznie ok. 732 mld euro. Za straty po ewentualnym załamaniu się nieograniczonego wykupu papierów dłużnych krajów GPIIPS przez EBC w okresie od lutego 2010 do lutego 2012 w wyso-kości ok. 220 mld euro przyszłoby Niemcom zapłacić 1/3 własnego wkładu, czyli ponad 70 mld euro. Największe ryzyko Niemiec obejmuje rozliczenia bilansów płatniczych z EBC w ramach skomplikowanego systemu operacji bankowych target. Tylko od 30 stycznia 2010 do 12 maja 2012 r. roszcze-nia Niemieckiego Banku Federalnego (Bundesbank) wobec EBC wzrosły z tego tytułu z 466 do 644 mld euro. Stanowi to jedno z istotnych źródeł sygnalizowanych już wyżej kontrowersji między szefami EBC Draghim oraz

Niemieckiego Banku Federalnego – Weidmanem. Dodatkowo w pakiecie ratunkowym UE dla Grecji w wysokości 80 mld euro udział Niemiec wynosił 27 mld euro (zob. Hintegrund zur Eurorettung, 2012-07-16).

Przytoczone wyżej dane na temat świadczeń Niemiec na rzecz pakie-tów ratunkowych są w części mediów niemieckich wykorzystane dla kry-tyki polikry-tyki rządu chadecko-liberalngo oraz popierających jego decyzje polityków.

Równocześnie niektórzy analitycy niemieccy zwrócili uwagę na prze-milczany fakt, że Niemcy doraźnie poważnie korzystają na kryzysie krajów GIIPS, zwłaszcza w Grecji, Portugalii i Hiszpanii. Korzyści powyższe można sprowadzić do płaszczyzny fi nansowej, gospodarczej, a nawet demogra-fi cznej. W aspekcie demogra-fi nansowym za same odsetki z tytułu kredytów dla kra-jów zadłużonych, Niemcy uzyskały w 2012 r. kilkaset milionów euro. W tym samym roku na wartości zyskały zarówno niemieckie papiery dłużne, jak też doszło do znacznych transferów pieniężnych do banków niemieckich z Południa Europy, w wysokości ok. 60 mld euro. Niemiecka gospodarka podniosła swą zdolność konkurencyjną, co można przykładowo odnoto-wać w zyskach ze wzrostu sprzedaży samochodów Volkswagena w Europie zachodniej o 20–25%. Niemcy stały się także atrakcyjne dla migracji zarob-kowej, w tym fachowców i specjalistów z Włoch, Grecji, Hiszpanii, Portugalii oraz krajów Europy Środkowo-Wschodniej. Łącznie w 2012 r. do Niemiec migrowało ok. 200 000 osób głównie w poszukiwaniu pracy (por. Bonse, 2013-01-21 oraz Was kostet uns der Euro, 2012-09-05). W tym kontekście Bonse stwierdza w konkluzji między innymi, że Niemcy w żadnym wypad-ku nie straciły na kryzysie strefy euro po 2009 r. Dlatego też RFN nie należy traktować jako głównego „płatnika” (Zahlmeister) UE, lecz jako największe-go „wygranenajwiększe-go kryzysu” (Kriesengewinner) strefy euro.

We wspomnianym wyżej raporcie „mędrców” z lipca 2012 r. przytoczono też dane na temat ogólnego stanu wierzytelności niemieckich na obszarze strefy euro ze strony banków, przedsiębiorstw i osób prywatnych oraz środ-ków publicznych pod konie 2011 r. Ilustruje to tabela 2.2 na s. 90.

Z zestawienia powyższego wynika, że ogół wierzytelności RFN w kra-jach strefy euro osiągnął w 2012 r. stan 2790,1 biliona euro, z czego na kraje PIIGS przypadała niespełna 1/3 wierzytelności w wysokości 777,7 mld euro. Suma powyższa nie obejmowała wierzytelności Niemieckiego Banku Fede-ralnego, która dodatkowo opiewała na ok. 700 mld euro. Biorąc pod uwagę zarówno wysokość powyższych wierzytelności niemieckich, jak też interesy gospodarcze i polityczne w strefi e euro, rzeczoznawcy zdecydowanie po-parli projektowaną politykę udziału RFN w ratowaniu strefy euro. Równo-cześnie wypowiedzieli się przeciwko postulatom niektórych niemieckich środowisk naukowych w sprawie rezygnacji z wspólnej waluty euro oraz powrotu do marki niemieckiej.

Tabela 2.2. Zagraniczne wierzytelności Niemiec w stosunku do strefy euro na koniec 2011 r. w mld euro* Kraj ^Instytucje fi nansowe Przedsięwzięcia gospodarcze i prywatne Budżet państwowy ^Razem Belgia 43,8 97,0 0,8 141,7 Estonia 0,3 0,3 0,0 0,6 Finlandia 33,6 28,2 0,7 62,5 Francja 222,6 328,2 9,5 560,3 Grecja 25,3 6,5 3,9 35,7 Irlandia 82,8 74,2 45,5 202,5 Włochy 125,2 88,0 20,6 233,8 Luksemburg 220,7 362,4 1,9 585,0 Malta 7,0 13,3 0,0 20,2 Holandia 159,7 251,5 7,5 418,6 Austria 85,8 108,6 3,1 197,5 Portugalia 16,8 10,4 4,2 31,3 Słowacja 3,1 7,6 0,2 10,9 Słowenia 2,9 2,5 0,4 5,8 Hiszpania 127,5 137,1 9,9 274,4 Cypr 5,9 3,2 0,2 9,3 Łącznie 1 162,9 1 518,8 108,4 2 790,1 Kraje problematyczne** ^{377,5 316,1 84,0 777,7}

Źródło: Sachverständigenrat, op. cit. (2012-07-05, 10).

Wysoka wartość wierzytelności niemieckich w strefi e euro na początku drugiej dekady XXI stanowiła dodatkową przesłankę prowadzenia przez rząd CDU/CSU/ FDP bardzo intensywnych działań na rzecz przezwycięże-nia występujących w niej trudności. Tylko doprowadzenie do stabilizacji wewnętrznej i wzrostu gospodarczego może skutkować ograniczeniem, a następnie przezwyciężeniem kryzysu zadłużenia krajów PIIGS oraz przy-wróceniem stabilności całej strefy euro. Od powodzenia realizacji niemiec-kiej strategii antykryzysowej zależy w ostatecznym rozrachunku także moż-liwość odzyskania przez poszczególne instytucje prywatne i państwowe zainwestowanych tam wierzytelności.

2.3. Dyskusje i kontrowersje wewnętrzne wokół polityki

rządu CDU/CSU/FDP wobec kryzysu strefy euro

Przedstawiona wyżej strategia i taktyka rządu CDU/CSU/FDP wobec kry-zysu strefy euro w latach 2010–2013 wywoływała dyskusje i kontrowersje wewnętrzne. Ze względu na rozległość zagadnienia ograniczam się poniżej wyłącznie do zasygnalizowania ich w ujęciu problemowym:

A. główne tendencje i kierunki debat publicznych, B. stanowisko i rola partii politycznych,

C. ogólne funkcje wybranych grup interesu, D. ocena roli mediów oraz reakcji opinii publicznej.