Miejsce i rola ochrony przeciwpożarowej w systemie bezpieczeństwa państwa
2FKURQDSU]HFLZSRĪDURZDZREURQLHF\ZLOQHM
Zgodnie z postanowieniami ratyfikowanego przez Rzeczpospolitą Polską Protokołu dodatkowego I do konwencji genewskich z 1949 r. dotyczącego ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych (rozdział VI) obro-na cywilobro-na ozobro-nacza wypełnianie wszystkich lub niektórych zadań humani-tarnych20 mających na celu ochronę ludności cywilnej przed
niebezpieczeń-ratowniczego na poziomach: gmina, powiat, województwo, projekt finansowany przez NCBiR, numer umowy projektu: DOBR/0015/R/ID1/2012/03, s. 55–59.
18 PRM zostało utworzone zgodnie z ustawą z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratowni-ctwie Medycznym (Dz. U. nr 191 poz. 1410 z późn. zm.) w celu realizacji zadań państwa polegają-cych na zapewnieniu pomocy każdej osobie znajdującej się w stanie nagłego zagrożenia zdrowotnego.
Ustawa określa zasady organizacji, funkcjonowania i finansowania systemu PRM oraz zasady zapew-nienia edukacji w zakresie udzielania pierwszej pomocy.
19 R. Grosset, Opis wykonanych…, dz. cyt., s. 55–59.
Zadania SPR: 1) bieżąca analiza zasobów ratowniczych; 2) przyjmowanie zgłoszeń alarmowych oraz ob-sługa numeru alarmowego 112; 3) kwalifikacja zgłoszeń; 4) podejmowanie działań zgodnie z określonymi procedurami, w szczególności: a) dysponowania sił ratowniczych i zespołów ratownictwa medycznego, b) koordynowania oraz monitorowania działań ratowniczych i medycznych czynności ratunkowych, c) po-wiadamiania o zdarzeniu szpitalnych oddziałów ratunkowych lub, jeżeli wymaga tego sytuacja na miejscu zdarzenia, jednostek organizacyjnych szpitali wyspecjalizowanych w zakresie udzielania świadczeń zdro-wotnych niezbędnych dla ratownictwa medycznego, d) inicjowania procedur reagowania kryzysowego.
20 Zob. Art. 61, ust. 1 Protokołu dodatkowego I do konwencji genewskich z 1949 r. dotyczącego ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych (PD I).
Są to następujące zadania:
1. służba ostrzegawcza;
2. ewakuacja;
3. przygotowanie i organizowanie schronów;
4. obsługa środków zaciemnienia;
5. ratownictwo;
6. służby medyczne, włączając w to pierwszą pomoc oraz opiekę religijną;
7. walka z pożarami;
8. wykrywanie i oznaczanie stref niebezpiecznych;
9. odkażanie i inne podobne działania ochronne;
10. dostarczanie doraźnych pomieszczeń i zaopatrzenia;
11. doraźna pomoc dla przywrócenia i utrzymania porządku w strefach dotkniętych klęskami;
12. doraźne przywrócenie działania niezbędnych służb użyteczności publicznej;
13. doraźne grzebanie zmarłych;
14. pomoc w ratowaniu dóbr niezbędnych dla przetrwania;
Miejsce i rola ochrony przeciwpożarowej w systemie bezpieczeństwa państwa 81 stwami wynikającymi z działań zbrojnych lub klęsk żywiołowych (katastrof)21 i przezwyciężenie ich bezpośrednich następstw, jak też zapewnienie warunków umożliwiających przetrwanie22. Zadania wypełniane przez obronę cywilną to spektrum przedsięwzięć z dziedziny ochrony ludności w okresie wojny i w cza-sie katastrof wywołujących skutki takie, jak wojna. Stanowią one wzmocnie-nie dla normalwzmocnie-nie funkcjonującego systemu ochrony cywilnej (z wyłączewzmocnie-niem personelu medycznego i duchownego)23. Organizacja ta w okresie wojny jest wzmacniana24 w celu sprostania zwiększonym wymogom związanym z działa-niami zbrojnymi25.
Wszyscy członkowie tej organizacji w okresie wojny są rozpoznawalni dzięki widocznemu znakowi obrony cywilnej i karcie tożsamości26. Znaki rozpoznawcze muszą być umieszczone na budynkach i materiałach służących obronie cywilnej w taki sposób, aby pozwoliły na ich identyfikację.
Obrona cywilna nie jest zatem strukturą organizacyjną, lecz wypełnianiem za-dań humanitarnych. Przewidziana ustaleniami Protokołu dodatkowego I na okres wojny cywilna organizacja obrony cywilnej w czasie pokoju realizuje wyłącznie zadanie piętnaste27 pod kątem przygotowania programu wzmocnienia systemu ochrony ludności cywilnej podczas wojny. Przygotowuje się wtedy podstawy orga-nizacyjne i formalne funkcjonowania cywilnej organizacji obrony cywilnej w razie konieczności prowadzenia działań wojennych28, której fundamentem w Polsce po-winien być system ochrony przeciwpożarowej, a w przyszłości zintegrowany sy-stem ratowniczy z jego rdzeniem – strażą pożarną (państwową i ochotniczą). Opi-saną ideę funkcjonowania systemu ochrony ludności przedstawiono na rycinie 5.
Zaprezentowano także system ochrony ludności, który w Polsce w takim ujęciu nie istnieje.
15. dodatkowe rodzaje działalności, niezbędne dla wypełnienia któregoś z zadań wyżej wymienio-nych, w tym planowanie i prace organizacyjne.
21 Zob. Protocol Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949, and relating to the Protection of Victims of International Armed Conflicts (Protocol I), 8 June 1977.
W tekście oryginalnym zapisano „disasters”, czyli „katastrofy”. Tłumaczenie, jako „klęski żywiołowe”
nie jest właściwsze.
22 Zob. Art. 61, ust.1 PD I.
23 Cywilny personel medyczny i duchowny korzysta z poszanowania i ochrony na mocy ustaleń art. 15 PD również na terytorium okupowanym, pod warunkiem, że ten personel będzie „rozpozna-walny poprzez znak rozpoznawczy i kartę tożsamości, potwierdzającą jego status” (art.18. ust. 4. PD I).
24 Zgodnie z prawem krajowym, opartym na ustaleniach PD I.
25 Art. 80 PD. I, może być również rozszerzona o niektóre służby, stowarzyszenie i inne struktury (np. z poboru) określone przez kompetentny organ rządowy w czasie pokoju.
26 Art. 66, ust. 4. PD I.
Międzynarodowy znak rozpoznawczy obrony cywilnej składa się z równobocznego niebieskiego trój-kąta na pomarańczowym tle, gdy jest stosowany do ochrony organizacji obrony cywilnej, ich budyn-ków, ich personelu i materiałów albo do ochrony schronów cywilnych.
27 Dodatkowe rodzaje działalności, niezbędne dla wypełnienia któregoś z zadań wyżej wymienio-nych, w tym planowanie i prace organizacyjne.
28 J. Gołębiewski, Anatomia bezpieczeństwa powszechnego…, dz. cyt., s. 234–257.
Ryc. 5. Ogólny schemat założeń systemu ochrony ludności (cywilnej) przed skutkami wojny Źródło: Opracowanie na podstawie rysunku J. Gołębiewski, Anatomia bezpieczeństwa powszechnego…, dz. cyt., s. 253.
Wypełnianie zadań humanitarnych, nazywanych obroną cywilną, odnosi się do przedziału czasowego ograniczonego wybuchem konfliktu zbrojnego lub rozpo-częcia okupacji z jednej strony i całkowitego zakończenia działań zbrojnych lub okupacji z drugiej29.
Obrona cywilna obecnie funkcjonuje w wielu krajach jako program30 (nie zawsze jawny), który jak wiele innych, może być uruchamiany w sytuacji takiej konieczności.
Program obrony cywilnej odnosi się wyłącznie do konfliktu zbrojnego – jest przygo-towywany w czasie pokoju, ale uruchamiany w okresie wojny. Doświadczenia wielu państw wskazują na konieczność wsparcia organizacji obrony cywilnej, najczęściej to wsparcie stanowi straż pożarna i/lub zintegrowany system ratowniczy31.
Organizacja obrony cywilnej, powoływana na mocy prawa międzynarodowego, ma do odegrania podczas wojny ważną rolę wzmocnienia funkcjonującego zinte-growanego systemu ochrony ludności. Ochronę ludności w czasie pokoju realizują systemy różnie nazywane w różnych państwach, ale budowane na wspólnych war-tościach i standardach po to, aby w sytuacjach zagrożeń i katastrof mogły efektyw-nie współpracować. Podmiotem ich działań jest zawsze człowiek32. Krajowe re-gulacje prawne, dotyczące obrony cywilnej, tj. ustawa o powszechnym obowiązku obrony oraz akty wykonawcze do niej33, nie są spójne i nie wyczerpują wszystkich
29 Protokół dodatkowy I, stosownie do zapisu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 87 ust. 1, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej.
30 W państwach zachodnich funkcjonuje kilka rodzajów takich programów, jednym z nich jest obrona cywilna.
31 W Polsce były rozważania i prace (m.in. lata 2002–2003) zmierzające do utworzenia takiego systemu.
32 Zob. J. Gołębiewski, Anatomia bezpieczeństwa powszechnego… dz. cyt., s. 234–257.
33 Zob. Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 241, poz. 2416 z późn. zm.).
Miejsce i rola ochrony przeciwpożarowej w systemie bezpieczeństwa państwa 83 obszarów zadaniowych obrony cywilnej wymienionych w Protokole Ustalenia tej ustawy, odnoszące się do obrony cywilnej, nie są spójne z jego treścią, zatem moż-na sformułować wniosek zgodnie z art. 9134 Konstytucji RP, iż nie mają one mocy prawnej. Obrona cywilna jako program powinna być zgodna z art. 80 ust. 2 Pro-tokołu dodatkowego I i określona w odrębnych dokumentach35, a także zgodnie z art. 83 ust. 1 upowszechniana już w czasie pokoju, ale wykorzystywana tylko do wykonywania zadań humanitarnych, o których mowa w Protokole.
Zagadnienia te mają istotne znaczenie dla funkcjonowania systemu ochrony przeciwpożarowej w szczególności w czasie walk, a także okupacji (wojny). Mimo iż zadania, jakie potencjalnie będą stały przed jednostkami ochrony przeciwpożarowej, co do zasady nie ulegną istotnej zmianie, to jednak nastąpi zmiana m.in. w zakresie:
– rodzaju i skali zagrożeń36;
– zakresu i standardów udzielanej pomocy i prowadzonych działań ratowni-czo-gaśniczych37;
– warunków, w jakich prowadzone będą czynności ratownicze: prawnych, formalnych, organizacyjnych, technicznych itd.38;
– dostępności zasobów39;
– statusu prawnego, także pod okupacją40.
3RGVXPRZDQLH
W systemie bezpieczeństwa państwa ważny jest podsystem ochrony przeciw-pożarowej ze względu na realizowane zadania i faktyczną skuteczność w okresie pokoju, w sytuacjach kryzysowych i wojny. Aktualnie funkcjonujące w Polsce roz-wiązania, odnoszące się do ochrony przeciwpożarowej, w rzeczywistości trudno
34 Zob. Art. 91 ust. 2 Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.
35 Praktyka wskazuje, że reguluje się te kwestie w drodze odrębnych ustaw.
36 Znacząco większa liczba zdarzeń, pożary, zawalenia budynków. Nowe zdążenia takie, jak wy-buchy, niewypały, zagrożenia chemiczne, biologiczne itp. Istotnej zmianie również ulegnie skala (ma-sowość zdarzeń) poszkodowanych i rannych w wyniku tych zdarzeń.
37 Większa i bardziej różnorodna liczba zdarzeń, przy innych warunkach i możliwościach dzia-łania jednostek ochrony przeciwpożarowej, a także przy innych zasobach, jakimi będzie dysponować straż pożarna będzie wpływać na faktyczną gotowość operacyjną i możliwość niesienia pomocy i ra-tunku. Tym samym standardy czasu, zakresu pomocy ratowniczej i jej dostępność ulegną istotnym zmianom.
38 Zmiana warunków prowadzenia działań będzie miała również wpływ na ich zakres i skutecz-ność.
39 Wpływ na działanie systemu ochrony przeciwpożarowej będzie miała także dostępność zaso-bów: ludzkich, ale i sprzętowych, w tym choćby zaopatrzenia – paliwo, woda itp., infrastruktury.
40 Zgodnie z art. 62 i 63 PD I, Organizacje cywilne obrony cywilnej, jak też ich personel i wska-zane współpracujące z nimi osoby cywilne powinny być szanowane i chronione. Mają one prawo do wypełniania swych zadań obrony cywilnej, do budynków i materiałów używanych w celach obrony cywilnej, jak też do schronów przeznaczonych dla ludności cywilnej. Prawa te dotyczą również na terytoriach okupowanych.
nazwać systemem, są to jedynie potencjalne jego ogniwa (elementy). Analiza stanu faktycznego daje podstawę do stwierdzenia, że jest to bliższe zbiorowi elementów jeszcze niestanowiących systemu41. Wyniki analizy pozwalają stwierdzić, że zakres ochrony przeciwpożarowej znacząco wykracza poza walkę z pożarami, która sta-tystycznie absorbuje straż pożarną w około 38%42. Większość (62%) interwencji to ratownictwo, ewakuacja, pomoc przedmedyczna itd. Walka z pożarami, katastrofy i inne miejscowe zagrożenia to obecne zadania ochrony przeciwpożarowej. Analiza porównawcza danych43, dotyczących zdarzeń i ich rodzaju, prowadzi do wniosku, iż w kolejnych latach widoczny jest trend zmniejszania się udziału procentowego interwencji straży pożarnej związanych z walką z pożarami w odniesieniu do po-zostałych interwencji. W związku z powyższym zmianie ulega również znaczenie ochrony przeciwpożarowej w systemie bezpieczeństwa państwa.
Wzrost roli i znaczenia ochrony przeciwpożarowej wiąże się z potrzebą jej doskonalenia i zmian44. Dotychczas opiera się ona na trzech tzw. filarach: filar pierwszy – prewencja – zapobieganie, filar drugi – działania ratownicze – zdol-ność operacyjna i usuwania skutków, a także filar trzeci – profilaktyka i eduka-cja społeczna – wiedza o zagrożeniach i kształtowanie zachowań. Doskonale-nie składników ochrony przeciwpożarowej powinno uwzględniać równocześDoskonale-nie wszystkie jej trzy filary. Zmianom organizacyjnym, funkcjonalnym, technicz-nym i technologicztechnicz-nym musi towarzyszyć aktualizacja terminologii oraz często ponowne definiowanie wielu pojęć związanych z ochroną przeciwpożarową.
Współczesna ochrona przeciwpożarowa w Polsce to prewencja, profilaktyka, pla-nowanie, gotowość, ratownictwo, skuteczność, efektywność i racjonalne gospo-darowanie zasobami oraz użyteczność. Trudno wszystkie te elementy w naszym prawie odnaleźć w jednym komplementarnym systemie. Kierunki zmian powin-ny uwzględniać również ten aspekt.
41 Zob. T. Kotarbiński, Traktat o dobrej robocie, Ossolineum, Łódź 1955, s. 18–23, C. Cempel, Teoria i inżynieria systemów – zasady i zastosowania myślenia systemowego, Wydawnictwo Naukowe ITE PIB, Poznań 2008, s. 259.
42 „Biuletyny Informacyjne Państwowej Straży Pożarnej” – wydania coroczne – dane za 2011 rok:
Działania ratowniczo-gaśnicze: 37,6% stanowiły pożary, 62% miejscowe zagrożenia, 0,4% inne (fał-szywe alarmy).
43 „Biuletyny Informacyjne Państwowej Straży Pożarnej”.
44 C. Cempel, Teoria i inżynieria systemów…, dz. cyt., s. 25. […] cokolwiek czynisz, czyń roztrop-nie i patrz końca (celowość, efektywność, przyszłość), a także Arystoteles już mówił, że całość (sy-stem) to więcej niż suma części. Zaś każdy myślący słuchacz wie, że to wszystko wokół nas to myśmy wytworzyli, lepiej lub gorzej, a narzekanie na innych to oddawanie im w ten sposób mocy sprawczej nad nami […]