Analiza przedmiotowego ujęcia bezpieczeństwa pozwala wysnuć wniosek, że nie ma w zasadzie strategii (programu) realizowanego wyłącznie przez jeden resort [Kulisz 2008, s. 111]. Jest to zgodne z zapisami art. 34, ust. 1 Ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, która zobowiązuje poszczególnych ministrów do inicjowania i opracowywania polityki Rady Ministrów w stosunku do działów, którym kierują oraz do przedkładania w tym zakresie inicjatyw i projektów aktów normatywnych na posiedzenia Rady Ministrów. Można zatem wyszczególnić pod-miot bezpośrednio odpowiedzialny za inicjowanie wszelkich działań Rady Ministrów w danej płaszczyźnie bezpieczeństwa, a także podmioty bezpośrednio zaangażo-wane w realizację danych strategii czy programów oraz podmioty współpracujące. Ponieważ realizacja strategii czy programu wymaga każdo razowo zaangażowania więcej niż jednego resortu, istotnego znaczenia nabiera współpraca pomiędzy pod-miotami bezpośrednio i pośrednio zaangażowanymi w realizację tych przedsięwzięć dotyczących procedur zapewniania danego rodzaju bez pie czeństwa. Ta swoista zależność pomiędzy różnymi resortami wynika nie tylko ze złożoności problema-tyki poszczególnych rodzajów bezpieczeństwa, ale również z zakresu kompetencji poszczególnych resortów. Przepływ strumieni decyzyjno-informacyjnych pomiędzy resortami tworzy swoistą sieć połączeń przyczynowo-skutkowych, której stopień zagęszczenia uzależniony jest od szczegółowości podziału systemu bezpieczeństwa narodowego na poszczególne podsystemy.
Cechą charakterystyczną, która znacznie utrudnia wdrażanie przyjętych założeń strategicznych, jest brak ciągłości realizacyjnej w przypadku zmiany władzy. W prak-tyce dnia codziennego każdy zmiana na scenie politycznej wiąże się z nową wizją za-rządzania bezpieczeństwem. Jest to z jednej strony prerogatywa każdego nowego organu decyzyjnego, ale z drugiej strony brak rzetelnego określenia, jakie działania będą kontynuowane, jakie dokumenty wymagają nowelizacji, a które zostaną odrzu-cone w całości, z jakich przyczyn i jakie to przyniesie skutki społeczno-ekonomiczne, utrudnia osiąganie wizji bezpieczeństwa.
30
Marek Zbigniew Kulisz
Innym elementem, znacznie utrudniającym implementację dokumentów strate-gicznych, jest brak ich wariantowego opracowania, adekwatnie do dynamicznych zmian środowiska bezpieczeństwa. Tymczasem wariantowość przyjętych rozwiązań realizacyjnych zmniejsza ryzyko zakłóceń finansowania poszczególnych etapów strategii (programów) w trakcie okresowych kryzysów gospodarczych i trudności budżetu państwa. W tym zakresie krokiem w dobrym kierunku było podjęcie przez Radę Ministrów decyzji o rozpoczęciu od 2013 roku planowania strategicznych zamierzeń, w tym także realizowanych w obszarze bezpieczeństwa narodowe-go, w ramach Wieloletniego Planu Finansowego Państwa. Jest to plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów budżetu państwa, sporządzany w ukła-dzie obejmującym 22 funkcje państwa, rozbite na zadania i podzadania, wraz ce-lami oraz miernikami stopnia wykonania danej funkcji (zadania). Plan ten stanowi podstawę do przygotowywania projektu ustawy budżetowej na każdy następny rok budżetowy jako budżetu zadaniowego uwzględniającego również zadania z obszaru bezpieczeństwa narodowego.
Proces implementacyjny jest utrudniony również ze względu na brak możliwości dokonania globalnego porównania poszczególnych programów z punktu widzenia potrzeb funkcjonowania zintegrowanego systemu bezpieczeństwa narodowego oraz ekonomiczności podejmowanych działań. Na szczeblu strategicznym państwa nie ma organu, który analizowałby poszczególne programy wieloletnie i strategie (zwłaszcza w obszarze bezpieczeństwa narodowego) i informował Radę Ministrów o stwierdzonych zagrożeniach lub o hierarchii ważności poszczególnych przedsię-wzięć, planów, programów czy strategii. Tymczasem powinno to mieć szczególne znaczenie dla poprawnie tworzonego budżetu zadaniowego.
Warto również w tym miejscu wspomnieć o procesie kontroli etapu realizacyj-nego strategii i programów wieloletnich. Organ zatwierdzający poszczególne stra-tegie lub programy na ogół wymusza zapis o konieczności składania okresowych sprawozdań z kolejnych etapów realizacji tych dokumentów. Problem polega jednak na tym, że te sprawozdania na ogół ograniczają się do suchego przedstawienia, co zostało zrobione (wykonane) na danym etapie realizacyjnym. Takie sprawozdania nie dają jednak informacji pozwalających jednoznacznie ocenić, na ile wykonane czynności zbliżyły realizatorów do osiągnięcia celów zapisanych w programie. Nie pozwala to zatem na określenie, bez szczegółowej analizy założeń wstępnych, czy działania podążały we właściwym kierunku, czy też konieczna jest modyfikacja.
31
Wybrane wyzwania procesu strategicznego zarządzania bezpieczeństwem RP
Podsumowanie
Konkludując, w procesie zarządzania bezpieczeństwem narodowym w perspektywie długoterminowej, poważnym wyzwaniem jest właściwa analiza środowiska bezpie-czeństwa, umiejętny proces planowania bezpieczeństwa narodowego, a także wła-ściwa implementacja dokumentów planistycznych.
Z przedstawionych konstatacji wynika, że rzetelna ocena środowiska bezpie-czeństwa ma ogromne znaczenie dla właściwego zaplanowania działań, nie tylko przez poszczególne podmioty odpowiedzialne za realizację bezpieczeństwa dzie-dzinowego, ale w skali makro ma ogromne znacznie dla poprawności funkcjonowa-nia całego procesu zapewfunkcjonowa-niafunkcjonowa-nia bezpieczeństwa państwa, w tym dla niezakłócone-go funkcjonowania społeczeństwa we wszystkich dziedzinach jeniezakłócone-go aktywności.
Istotnym wyzwaniem dla organów decyzyjnych jest proces planowania bezpie-czeństwa narodowego. Tu metodologiczny tok postępowania (od polityki przez stra-tegię do programu i planu działania) niestety nie zawsze znajduje odzwierciedlenie w poszcze gólnych obszarach (płaszczyznach) bezpieczeństwa.
Ponadto funkcjonowanie powszechnego poglądu, że SBN dotyczy tylko bez-pieczeństwa zewnętrznego państwa oraz brak formalnych zapisów dotyczących konieczności korelacji SBN z ŚSRK sprawia, że na szczeblu Rady Ministrów podej-mowane były i są doraźne działania dotyczące różnych płaszczyzn bezpieczeństwa. Zarówno w obszarze bezpieczeństwa publicznego, ekonomicznego, ekologicznego czy zdrowotnego i innych płaszczyzn, opracowywane są dokumenty, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio bezpieczeństwa narodowego, zwłaszcza w wymiarze wewnętrznym, ale nie mają powiązania co do celów, horyzontu czasowego, sposo-bów realizacji, jak i spososposo-bów finansowania.
Nic więc dziwnego, że w podejmowanych działaniach poszczególnych ministrów oraz kierowników centralnych organów administracji publicznej brakuje efektu sy-nergii i niewiele tu zmieni zapisanie w nowej SBN RP obowiązku podejmowania wy-siłków na rzecz optymalnego wykorzystania na potrzeby bezpieczeństwa wszyst-kich zasobów pozostających w dyspozycji państwa w sferze obronnej, ochronnej, społecznej i gospodarczej, gdzie kluczową rolę ma odgrywać ich właściwa integracja w systemie bezpieczeństwa narodowego [SBN 2014, s. 7]. Już dzisiaj Rada Ministrów na mocy zapisów konstytucji odpowiada za bezpieczeństwo państwa w wymiarze zewnętrznym i wewnętrznym, nie tworzy jednak swoistego sytemu zarządzania bezpieczeństwa, rozumianego jako zintegrowany zbiór wzajemnie powiązanych elementów, wydzielonych w celu przeciwdziałania zagrożeniom bezpieczeństwa we wszystkich sferach zewnętrznej, jak i wewnętrznej działalności państwa.
Popra-32
Marek Zbigniew Kulisz
wa tego stanu jest możliwa w sytuacji, gdy zmieni się mentalne myślenie podmiotów decyzyjnych o istocie bezpieczeństwa narodowego.
33
Wybrane wyzwania procesu strategicznego zarządzania bezpieczeństwem RP
Bibliografia
Buzan B. (1991), People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era, Harvester Wheatsheaf, Hemel Hempstead.
Krzyżanowski L. (1985), Podstawy nauki zarządzania, Wydaw. Naukowe PWN, Warszawa. Kulisz M.Z. (2007), Proces planowania bezpieczeństwa państwa w okresie transformacji ustro-jowej, Wydaw. Zakład Wydawnictw Statystycznych, Radom.
Kulisz M.Z. (2008), Analiza bezpieczeństwa państwa na płaszczyźnie przed miotowej, Wydaw.
Zakład Wydawnictw Statystycznych, Radom.
Kulisz M.Z. (2011), Zarządzanie strategiczne bezpieczeństwem Rzeczypospolitej Polskiej. Roz-prawa habilitacyjna, Wyd. Akademia Obrony Narodowej, dodatek do Zeszytów Naukowych, Warszawa.
Kulisz M.Z. (2014), Wyzwania procesu realizacji usługi bezpieczeństwa państwa, „ZN Wyższej
Szkoły Finansów i Prawa w Bielsku-Białej”, Nr 4 (2014), ss. 245–267.
Sałajczyk S.P. (1994), Strategia w polityce współczesnych państw. Aspekty teoretyczne [w:] R. Kuź niar, Między polityką a strategią, Wydaw. Fundacja Studiów Między naro dowych UW,
Warszawa.
Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego (2002), Akademia Obrony Narodo-wej, Wyższe Kursy Obronne, Warszawa.
Stańczyk J. (2007), Wielowymiarowość bezpieczeństwa – zarys problematyki [w:] Bezpieczeń-stwo człowieka, a proces wsparcia społecznego, praca zbiorowa pod red. naukową J. Dębow-skiego, E. Jarmocha, A.W. ŚwiderDębow-skiego, wyd. Akademii Podlaskiej, Siedlce.
Stańczyk J. (1996), Współczesne pojmowanie bezpieczeństwa, Instytut Studiów Politycznych
PAN, Warszawa.
Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej (2007), Warszawa. Strategia Rozwoju Kraju 2020 (2012), Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa.
34
Marek Zbigniew Kulisz
Strategia Rozwoju Systemu Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej 2022, (2013), Warszawa.