Obecnie surowce energetyczne stały się zasobem strategicznym. Jednym z celów strategicznych w dziedzinie bezpieczeństwa jest zapewnienie bezpieczeństwa ener-getycznego [Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, s. 12]. Zgodnie z zapisami Ustawy Prawo Energetyczne, bezpieczeństwo energetyczne pań-stwa jest to między innymi stan gospodarki umożliwiający pokrycie bieżącego i per-spektywicznego zapotrzebowania na paliwa [Dz. U. 2012 r. poz. 1059], co gwarantuje pewność dostaw. Wskaźnikiem bezpieczeństwa energetycznego kraju jest jego sa-mowystarczalność energetyczna. Jest on wyrażany jako stosunek energii pozyskiwa-nej na terenie kraju do ilości energii zużytej [Bojarski 2004, s. 1]. Z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa wskaźnik ten powinien być jak najwyższy, jednak od 1996 r. możemy zauważyć, że stopniowo maleje. Prognozuje się dalszy spadek wartości wskaźnika samowystarczalności energetycznej [Ocena realizacji i korekta Założeń polityki energetycznej Polski do 2020 roku, s. 19] i przewiduje się wzrost zależności gospodarki od importu paliw ze wschodu. Możemy więc zauważyć, że aby zapewnić
106
Julia Maria Bagińska
bezpieczeństwo, należy skupić się na ochronie infrastruktury krytycznej, w tym przy-padku na systemie zaopatrzenia w energię i paliwa płynne.
W skład polskiego przemysłu petrochemicznego wchodzą podmioty, które zajmują się wydobyciem ropy naftowej, wytwarzaniem, magazynowaniem oraz dostarczaniem paliw płynnych. Jest to gałąź przemysłu, która stwarza poważne zagrożenia dla swojego otoczenia. Awarie przemysłowe mogą prowadzić do tra-gicznych skutków w obszarach poza zakładami, a ofiarami ich mogą stać się ludzie i środowisko. Możemy sobie wyobrazić, jak poważne byłyby skutki gospodarcze spowodowane długotrwałymi zakłócenia funkcjonowania w tym sektorze. Tego typu sytuacja będzie miała bezpośredni wpływ na komfort życia obywateli i na ich poczucie bezpieczeństwa.
Na terenie naszego kraju znajduje się kilkadziesiąt baz paliwowych. W dziesiąt-kach zbiorników wielkogabarytowych o pojemności od kilku do kilkudziesięciu tysięcy metrów sześciennych każdy, są zgromadzone paliwa silnikowe oraz inne produkty przerobu ropy naftowej wrażliwe na zagrożenia zewnętrzne. Bazy paliw płynnych, operujące substancjami niebezpiecznymi mają również własny potencjał niebezpieczeństwa, mogący bezpośrednio zagrażać ludziom i środowisku.
Ocenia się, że w otaczającej nas rzeczywistości pojawiają się nowe zagrożenia, bezpośrednio związane z rozwojem cywilizacyjnym, napięciami politycznymi i spo-łecznymi, które mają wpływ na bezpieczeństwo. Zaliczyć do nich można między in-nymi zagrożenia hybrydowe, łączące w sobie jednocześnie różne środki i metody przemocy, w tym zwłaszcza działania regularne i nieregularne, operacje w cyber-przestrzeni oraz działania ekonomiczne, psychologiczne czy kampanie informacyj-ne. Tego rodzaju agresja może przejawiać się atakami hackerów, przejmowaniem kontroli nad spółkami strategicznymi dla bezpieczeństwa kraju czy odcinaniem dostaw surowców energetycznych. Może być skierowana przeciwko obiektom waż-nym dla funkcjonowania gospodarki państwa, w tym zaliczaważ-nym do infrastruktury krytycznej np. baz paliw płynnych. Infrastruktura krytyczna w rozumieniu ustawy o zarządzaniu kryzysowym stanowi systemy oraz wchodzące w ich skład powiązane ze sobą funkcjonalnie obiekty, w tym obiekty budowlane, urządzenia, instalacje, usługi kluczowe dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli oraz służące zapewnieniu spraw-nego funkcjonowania organów administracji publicznej, a także instytucji i przedsiębior-ców. Infrastruktura krytyczna obejmuje między innymi system zaopatrzenia w ener-gię, surowce energetyczne i paliwa [Dz. U. 2007, Nr 89, poz. 590 z późn. zm.].
Ze względu na bardzo ogólną definicję, w praktyce trudno jest jednoznacznie określić, co stanowi infrastrukturę krytyczną. Duże trudności napotykają podmio-ty odpowiedzialne za jej idenpodmio-tyfikowanie. Świadczyć może o podmio-tym fakt, że od 2013
107
Ochrona baz paliw płynnych jako elementu infrastruktury krytycznej w aspekcie wybranych aktów normatywnych
roku liczba obiektów infrastruktury krytycznej znajdującej się na wykazie Rządo-wego Centrum Bezpieczeństwa, stale się zmienia. Ze względu na nieprecyzyjne kryteria przekrojowe i systemowe, trudno jednoznacznie zdecydować, które obiek-ty i urządzenia powinny wchodzić w jej skład. Trudność tę dostrzega również W. Wójtowicz, który twierdzi, że pomimo wieloletnich prób, nadal nie udało się osta-tecznie sformułować definicji określającej, jakie obiekty zalicza się do infrastruk-tury krytycznej [Wójtowicz 2006, s. 8]. Ich właściwy wybór może być dokonany tylko poprzez doprecyzowanie i uszczegółowienie kryteriów decydujących o ich zakwalifikowaniu do infrastruktury krytycznej.
Zagrożenia ukierunkowane na infrastrukturę krytyczną, a szczególnie należące do sektora ropy naftowej, mogą w konsekwencji prowadzić do poważnych sytuacji kryzysowych na szczeblu państwa. Ich rozwiązywanie wymaga sprawnie funkcjo-nującego systemu zarządzania kryzysowego. Zarządzanie kryzysowe doskonali się poprzez: zapobieganie powstawaniu sytuacji kryzysowych, zapewnianie sprawności struktur decyzyjnych na wszystkich szczeblach zarządzania, utrzymanie gotowości sił i środków do podejmowania działań, sprawne reagowanie oraz likwidację skutków. Kluczowym elementem zarządzania kryzysowego jest zaplanowanie działań mają-cych na celu zapobieganie i rozwiązywanie sytuacji kryzysowych. W odniesieniu do infrastruktury krytycznej, pomocniczą rolę w tym zakresie odgrywa Narodowy Pro-gram Ochrony Infrastruktury Krytycznej1 (NPOIK). Jest dokumentem wskazującym na priorytety w zakresie zapobiegania zakłóceniom, przygotowania się na sytuacje kryzysowe, reagowania w sytuacjach zniszczenia i odtwarzania infrastruktury kry-tycznej. Celem programu jest stworzenie warunków do poprawy bezpieczeństwa infrastruktury krytycznej. Zaproponowane w nim bezsankcyjne podejście, zakłada współpracę i współodpowiedzialność właścicieli infrastruktury krytycznej oraz ad-ministracji publicznej z zakresie ochrony IK. Praktyka wskazuje jednak, że podejście to jest sprzeczne z przepisami karnymi ustawy, gdyż każdy, kto wbrew obowiązkowi nie zapewni ochrony fizycznej lub technicznej obszaru, obiektu lub urządzeń bę-dzie podlegał grzywnie, karze ograniczenia lub pozbawienia wolności nawet do 2 lat [Dz.U. 1997 Nr 114 poz. 740]. Ryzyko poniesienia kary za niedopełnienie obowiązku ochrony infrastruktury, bezpośrednio dotyczy operatorów baz paliw płynnych, gdyż ze względu na posiadanie magazynów rezerw strategicznych zobowiązani są do przestrzegania zapisów ustawy. Trudno więc zaakceptować treści programu, w któ-rym czytamy, że jest on zgodny z obowiązującymi aktami prawnymi i nie narusza
1. Narodowy Program Ochrony Infrastruktury Krytycznej opracowany został przez dyrektora Rządowego Centrum Bezpieczeństwa przy współpracy z ministrami i kierownikami Urzędów Centralnych, uchwalo-ny przez Radę Ministrów. Został przyjęty 26 marca 2013 r. i aktualizowauchwalo-ny jest najrzadziej co dwa lata.
108
Julia Maria Bagińska
postanowień żadnego z nich. Oczekiwanym efektem wprowadzenia Narodowego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej jest ustalenie zakresu wsparcia opera-tora IK przez administrację publiczną w sytuacjach kryzysowych. Ocenia się, że pomi-mo deklaracji partnerstwa ze strony administracji publicznej, problem zapewnienia bezpieczeństwa niemalże w całości pozostaje w rękach operatorów IK. To oni mają największą wiedzę, doświadczenie i narzędzia do doskonalenia metod ochrony czy minimalizowania skutków zagrożeń. Program zakłada, że sprawdzenie skuteczno-ści systemu ochrony IK będzie realizowane przez operatorów w formie audytu we-wnętrznego. Praktyka wskazuje, że brak mechanizmów nadzoru, kontroli i sankcji prawnych w przypadku nienależytego wykonania obowiązków powoduje, że ochro-na jest zapewniaochro-na ochro-na minimalnym poziomie. Ograniczanie współpracy jedynie do wsparcia merytorycznego ze strony administracji publicznej jest niewystarczające, gdyż pozostawia operatorowi swobodę w doborze formy i jakości ochrony. Operator IK w większości przypadków będzie kierował się rachunkiem ekonomicznym. Priory-tetem są zyski z prowadzenia działalności, rzadziej nakłady na inwestycje związane z zapewnieniem bezpieczeństwa poprzez należytą ochronę.
Kolejnym z oczekiwanych efektów wprowadzenia Narodowego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej jest generowanie i upublicznianie dobrych prak-tyk z zakresu ochrony IK. Zgodnie z tytułem, Załącznik nr 2 do Programu powinien zawierać praktyki, rekomendacje oraz standardy służące zapewnieniu sprawnego funkcjonowania infrastruktury krytycznej. Natomiast z treści jasno wynika, że nie za-wiera kompletu zasad i informacji dotyczących ochrony infrastruktury krytycznej. Nie zawiera również szczegółowych instrukcji technicznych. Obejmuje przedsię-wzięcia służące do organizowania systemu ochrony IK. Autorzy NPOIK dość niefor-tunnie wprowadzili do treści programu nowe pojęcia. Wzorując się na nazewnictwie zachodnim zastosowano odmienne rozumienie ochrony, co jest kolejnym przykła-dem braku spójności z obowiązującymi aktami normatywnymi dotyczącymi ochro-ny obiektów. Na przykład znaczenie pojęcia ochroochro-ny fizycznej i technicznej odbiega od przedstawionych w ustawie o ochronie osób i mienia. Trudno zgodzić się z za-pisami programu, w którym czytamy, że kieruje się on między innymi zasadą kom-plementarności, zgodnie z którą rozwiązania i przyjęte praktyki wynikające z obo-wiązującego prawa nie będą powielane. Niestety są one nie tylko powielane, ale też zmianie ulega ich pierwotne, stosowane powszechnie znaczenie, co niejednokrotnie wprowadza operatora IK w błąd. Program z założenia miał w sposób syntetyczny i kompleksowy określać wizję oraz cele ochrony obiektów. Miał także określać za-sady współpracy w realizacji zadań, role uczestników i zawierać praktyki ochrony IK. Oczekiwanym efektem Programu miało być wprowadzenie w aktach prawnych
109
Ochrona baz paliw płynnych jako elementu infrastruktury krytycznej w aspekcie wybranych aktów normatywnych
niezbędnych zmian, które ułatwią ochronę i odtworzenie IK w przypadku jej uszko-dzenia. Pomimo dobrych intencji powstał kolejny dokument, który tylko częściowo dokonuje uregulowań problematyki ochrony infrastruktury krytycznej. Niestety nie wnosi on nowych wartości i rozwiązań systemowych. Nie wprowadza komplekso-wych zmian prowadzących do poprawy bezpieczeństwa.