Informacja sektora publicznego i bariery jej ponownego wykorzystania

Informacje sektora publicznego oznaczają różnego rodzaju treści będące w posiadaniu administracji publicznej16. nie ma przy tym znaczenia ich tematyka

14 A. Rzepka, Cytryny, używane auta i spółki publiczne, czyli: Zaufanie, głupcze!, Forbes, 2014, źródło: www.forbes.pl/jak-rozwiazac-problem-asymetrii-informacji,artykuly,184641,1,1.html.

15 Program otwierania Danych Publicznych, Ministerstwo Cyfryzacji, źródło: mc.gov.pl/aktual-nosci/program-otwierania-danych-publicznych.

16 K. Siewicz, Ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, źródło: wolnyinternet. panoptykon.org/sites/default/files/krzysztof_siewicz_analiza_0.pdf.

i treść17. Zgodnie z wytycznymi Unii europejskiej proponuje się jak najbardziej szerokie rozumienie tego pojęcia. Wytyczne wskazują, iż jest to jakakolwiek treść, niezależnie od zastosowanego nośnika18. Często również informacje te nazywane są danymi publicznymi. Wynika to z faktu, iż kładzie się duży nacisk na charakter tych informacji. Mają one bowiem postać surowych danych nadających się do dalszego przetwarzania i wykorzystywania19.

Czym jest udostępnianie informacji sektora publicznego? Udostępnienie su-rowych danych pochodzących z sektora publicznego to nic innego jak przeka-zywanie możliwości ich wykorzystania dla różnych podmiotów, bez założenia jakiegoś konkretnego celu ich przetwarzania20. Założyć należy przy tym, że or-ganizacje te mogą działać dla celów zarówno komercyjnych, jak i niekomercyj-nych21. W szerszym rozumieniu, udostępnianie danych może uwzględniać zasoby niepubliczne. oznacza to, że informacje będą pochodzić z różnych źródeł, nie tylko z sektora publicznego. Ich podstawową cechą powinna być otwartość. Pozwala to wówczas na większą dostępność i możliwość swobodnego opero-wania. Sama otwartość wyróżnia się trzema aspektami22: ekonomicznym – co oznacza, że dane publiczne powinny być udostępniane bezpłatnie; technicznym – co oznacza umożliwienie ich odczytu oraz możliwość nowego przetwarzania z wykorzystaniem technologii komputerowych; prawnym – co oznacza dostęp do nich bez niepotrzebnych ograniczeń prawnych, przede wszystkim związanych z prawami autorskimi.

Rozwinięciem tej teorii są różnego rodzaju publikowane wytyczne do realizacji tej otwartości. Przykładami mogą być: raport grupy ekspertów wskazujących na 8 warunków otwartość danych23, brytyjskie rozwiązania dotyczące upublicznienia informacji zawierające 14 punktów24 lub pięciostopniowa skala otwartości danych opracowana przez Tima Bernersa-lee25. Problemem tym zajęła się również Unia europejska, publikując w 2104 roku agendę cyfrową, w której zaproponowała

17 Raport: Rynek produktów…, dz. cyt.

18 M. Możejewski, J. Dębski, Sprawozdanie finansowe jako źródło informacji publicznej do

po-nownego użycia, „Zeszyty naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego” nr 829, „Studia Informatica”,

nr 35, Szczecin 2014.

19 Dyrektywa 2003/98/eC z 2013 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego.

20 Tamże.

21 M. Możejewski, J. Dębski, dz. cyt.

22 Raport: Rynek produktów…, dz. cyt.

23 The 8 Principles of Open Government Data, źródło: openGovData.org.

24 Public Data Principles, źródło: data.gov.uk/sites/default/files/Public%20Data%20Principles_

For%20Data.Gov%20%281%29.pdf.

ogólne zasady mające na celu ułatwienie wykorzystania zbiorów danych (Digital Agenda, 2014). Do podstawowych punktów w niej wymienianych zaliczyć można następujące:

• oryginalność i niezmienność formy.

• Jak najwyższy poziom szczegółowości i kompletności.

• Stałość lokalizacji elektronicznej.

• Publikowanie w standardach i formatach, które ułatwiają wyszukiwanie danych.

• Umożliwienie masowego przepływu danych w celu ułatwienia kompute-rowego przetwarzania.

Powyższe wytyczne zaprezentowane przez Komisją europejską, jak również wiele podmiotów działających w sferze udostępniania i przetwarzania danych, wskazują na kierunki rozwoju tego sektora. Wiele opinii ekspertów, zarówno w europie, jak i na świecie, wskazuje na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego jako istotną część procesów gospodarczych zachodzących we wszystkich gospodarkach. Także w Polsce udostępnianie informacji sektora publicznego jest już na wysokim poziomie, jednak wciąż niższym niż w krajach wysokorozwiniętych26. Analiza istniejących opracowań pozwala na wyciągnięcie wniosków dotyczących różnego rodzaju barier rozwoju możliwości powtórnego wykorzystania informacji sektora publicznego27. Bariery te są ze sobą powiązane, co powoduje, że konieczne jest wielokierunkowe działanie w celu ich ograniczenia lub likwidacji. Ważne jest przy tym zaangażowanie różnych grup interesariuszy całego procesu, na których składają się między innymi urzędnicy udostępniający informacje, ich użytkownicy oraz także osoby korzystające z końcowych rozwią-zań z wykorzystaniem IPS.

Podstawowe bariery wymieniane przez ekspertów podzielić można na kilka grup. Zaliczyć do nich należy28:

3.1. Bariery organizacyjne

W Polsce bariery te objawiają się głównie poprzez niezmiernie niski poziom dostępności do informacji sektora publicznego. należy przy tym wskazać, iż wynika to zarówno z braku wiedzy instytucji posiadających informacje, jak i

insty-26 Raport: Rynek produktów…, dz. cyt.

27 K. Siewicz, Obowiązek korzystania z otwartych standardów w informatyzacji podmiotów

realizujących zadania publiczne, [w:] J. Gołaczyński (red.), Informatyzacja postępowania sądowego i administracji publicznej, C.H. Beck, 2010.

tucji przetwarzających oraz użytkowników końcowych. Problemem jest również zrozumienie infrastruktury gromadzonych informacji oraz bardzo często ich duże rozproszenie pomiędzy urzędy, jak i osoby na nich pracujące29.

3.2. Bariery techniczne

Rozwój technologiczny związany z organizacją gromadzenia i udostępnienia danych wymaga jednolitych standardów ich przechowywania i udostępniania. Brak takich standardów powoduje, że nawet w sytuacji dostępności do informacji jej wartość i możliwości wykorzystania są znacząco ograniczone. Kolejnym pro-blemem są różnorodne systemy informatyczne wykorzystywane przez urzędy do zarządzania danymi oraz ich udostępniania. Powoduje to ograniczenie możli-wości związanych z przetwarzaniem. Konieczne są w tym przypadku właściwie sporządzone metadane zawierające szczegółowe informacje o metodologii gromadzenia danych, ich celu i kontekście danych publicznych.

3.3. Bariery legislacyjne

Bariery te odnoszą się w Polsce do problemu braku jednoznacznych wytycz-nych związawytycz-nych z informacją sektora publicznego. odnosi się to choćby do zakre-su obowiązków instytucji w kwestii gromadzenia, utrzymywania i udostępniania danych. Jednym z negatywnych efektów tego stanu jest niska jakość danych. Są one gromadzone na różne sposoby i różnie udostępniane30. Ważną kwestią związaną z barierami legislacyjnymi jest również problematyka praw autorskich do danych. Podobnie, problemem jest cykliczność udostępniania zbiorów infor-macji. Bardzo często informacje są przekazywane w różnych odstępach czasu, niepozwalających na ich porównywalność.

3.4. Bariery kompetencyjne i motywacyjne

Jednym z najważniejszych problemów związanych z powtórnym wykorzy-stywaniem danych są podstawy i kompetencje kadry administracji publicznej.

29 M. Gumkowska, J. Herbst, J. Kołaczyński, K. Kościelecka, A. Miazga, Dostęp do danych

pu-blicznych w Polsce Raport z monitoringu Stowarzyszenia Klon/Jawor, 2013.

30 S. Buchholtz, M. Bukowski i A. Śniegocki, Big and open data in Europe A growth engine or

Wśród ekspertów panuje przekonanie, że większość pracowników administracji ma negatywne podejście do publicznego udostępniania informacji. Wynika to zapewne z braku zrozumienia celowości i korzyści wynikających z takich działań. Podejmo-wane decyzje są wówczas zachowawcze i minimalistyczne, co nie ułatwia rozwoju tego sektora. Istnieje również przekonanie przedstawicieli administracji publicznej, że negatywnym jest możliwość osiągania korzyści finansowych z przetwarzania i udostępniania IPS. Jedną z przyczyn tego stanu są bariery legislacyjne oraz brak jednoznacznego wskazania, co można i wolno zrobić z dostępnymi danymi.

3.5. Bariera popytowa

Jednym z efektów szybkiego rozwoju technologii przetwarzania danych jest pojawiająca się luka w wiedzy o tym, co i jak można wykorzystać oraz jakie tech-nologie zastosować. W Polsce objawia się to niewystarczającą świadomością w zakresie potencjału oraz szerokiego wykorzystania informacji sektora publicz-nego. Zgodnie z zasadami prawa, urzędy w Polsce mają obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Jak pisano już wyżej, obowiązek ten jest realizowany jedynie częściowo, powodując, że obywatele mają niskie poczucie faktycznego dostępu do potrzebnych informacji. nie wiedzą na przykład, że można uzyskać informacje oraz gdzie można je znaleźć. obecnie także popyt na IPS wśród przedsiębiorstw i różnych organizacji jest bardzo niski. Pokazuje to między innymi bardzo niewielka liczba projektów związanych z przetwarzaniem IPS.

opisane powyżej bariery powinny być sukcesywnie przełamywane. Pozwoli to na szybszy rozwój różnego rodzaju projektów wykorzystujących IPS. Trzy najważniejsze działania, jaki należałoby podjąć, odnoszą się do następujących obszarów:

• Organizacji działań – ma na celu, przede wszystkim, przygotowanie

tech-niczne i legislacyjne możliwości powtórnego wykorzystania informacje sektora publicznego.

• Standaryzacji informacji – to zadanie głównie techniczne, ale również

legi-slacyjne. Jego celem jest wpłynięcie na sposób przygotowywania danych, tak aby były one najbardziej wartościowe.

• Jakości informacji – istotnym jest tutaj podjęcie działań związanych

z jak najszerszym udostępnieniem informacji. Powinny być one również przedstawione w odpowiedni sposób, pozwalający na pełne prze-twarzanie. Ważna jest również cykliczność i powtarzalność procesu udostępniania. W tym kierunku powinny pójść projektowane nowe rozwiązania.

Pomimo przedstawionych powyżej problemów związanych z powtórnym wykorzystaniem informacji sektora publicznego, także i w Polsce, znane są przykłady podjętych działań. Z wielu, które można wymienić, ciekawymi roz-wiązaniami są między innymi:

• Wykorzystanie danych GPS do nawigacji pojazdów przez osoby kie-rujące pojazdami. Sam sygnał GPS jest jedynie nośnikiem informacji, w którym miejscu znajduje się dana osoba lub pojazd. Dopiero dołożenie do tego danych geograficznych, jak np. mapy dróg, lokalizacje stacji paliwowych lub sklepów, powoduje wysoką użyteczność tego systemu technologicznego.

• Yanosik jest rozwiązaniem technologicznym, którego zasadniczym celem jest bezpieczna i bezproblemowa jazda samochodem, odnosząca się między innymi do wskazywania lokalnych patroli policji lub radarów. System ten wykorzystuje zarówno sygnał GPS, jak i mapy dróg z otwartego dostępu danych.

• legeo.pl to aplikacja internetowa wykorzystująca bazę polskich aktów prawnych. Dzięki niej użytkownicy (prawnicy, przedsiębiorcy, osoby prywat-ne) mogą tworzyć teczki, w których grupowane są akty prawne dotyczące tego samego zagadnienia. W zależności od wybranej usługi aplikacja jest bezpłatna lub płatna.

• ZnajdzKsiege.pl to polski serwis internetowy, dzięki któremu można znaleźć i pobrać dowolną księgę wieczystą, podając adres nieruchomości lub numer działki. Przeznaczony jest on dla osób działających na rynku nieruchomości, a także dla wszystkich podmiotów zainteresowanych informacjami na te-mat nieruchomości w Polsce. Finansowanie serwisu jest oparte na opłatach za każdorazowe ściągnięcie księgi wieczystej.

Pokazane powyżej przykłady powtórnego wykorzystania informacji sektora publicznego wskazują, że także w Polsce następuje rozwój w tym obszarze. Powstają podmioty gospodarcze, które realizują pomysły na podstawie właśnie takiego wykorzystania informacji. niewątpliwie świadczy to o tym, że działa-nia takie przynoszą więcej korzyści niż kosztów. Wynika z tego także, że są one ekonomicznie opłacalne dla podmiotów, które się ich podjęły. Analizując rozwiązania światowe, należy stwierdzić, że w krajach wysokorozwiniętych przykładów podmiotów wykorzystujących powtórnie IPS jest znacznie wię-cej. niemniej liczba takich instytucji w Polsce stale rośnie. Prognozy są więc optymistyczne i warto jest podjąć działania ograniczające wymienione wyżej bariery rozwoju tego obszaru gospodarki.