W okresie programowania 2021-2027 zapowiadane są pewne zmiany i uproszczenia, dotyczące stosowania instrumentów finansowych w ramach Polityki Spójności UE180.
Przede wszystkim, zgodnie z art. 52 ust. 5 projektu Rozporządzenia Ogólnego181 łatwiejsze ma być łączenie wsparcia bezzwrotnego z instrumentami finansowymi. Pośrednik wdrażający instrumenty finansowe będzie mógł również udzielać „wspierającego” wsparcia dotacyjnego, które będzie udostępniane w ramach tej samej operacji, co instrumenty finansowe, a w dodatku do tego wsparcia będą znajdować zastosowanie przepisy dotyczące instrumentów finansowych182. Niestety w chwili obecnej trudno jest powiedzieć, czy będzie istniała realna możliwość finansowania projektu zarówno w sposób zwrotny, jak i bezzwrotny (pozyskanie od tej samej instytucji dotacji i pożyczki na ten sam projekt, oczywiście na oddzielne koszty kwalifikowalne i respektując przepisy dotyczące pomocy publicznej), czy też wsparcie dotacyjne będzie miało tylko charakter wspierający projekt realizowany za pomocą instrumentu finansowego (użycie pojęcia ‘ancillary programme support’ wydaje się wskazywać na tę drugą możliwość). Tak jak obecnie, suma wszystkich form wsparcia nie będzie mogła przekraczać kwoty wydatków kwalifikowalnych, a instrumenty finansowe pochodzące ze środków unijnych nie będą mogły być używane do prefinansowania projektów grantowych.
Jak się wydaje, w tej sferze zasadnicze wyzwania będą następujące:
część pośredników finansowych ma ograniczone doświadczenia w oferowaniu wsparcia bezzwrotnego, choć pewna ich część może się takim doświadczeniem pochwalić, szczególnie w sferze dotyczącej wspierania rozpoczynania działalności gospodarczej.
w sytuacji, w której wsparcie w formie zwrotnej i bezzwrotnej miałoby dotyczyć elementów projektu realizowanych w tym samym czasie, bardzo trudne może być zaprojektowanie sankcji za niedotrzymanie warunków umowy. Przykładowo, jeżeli 50% danego projektu byłoby finansowane dotacją (razem z udziałem własnym), a pozostałe 50% pożyczką, natomiast projekt miałby jednolity charakter (z zachowaniem podzielności kosztów kwalifikowalnych), to powstaje pytanie, czy w przypadku poważnych nieprawidłowości w części projektu
180 Zob. np. ‘Simplification Handbook. 80 simplification measures in Cohesion Policy 2021-2027’, Regional and Urban Policy, Brussels 29.06.2018
181 Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council laying down common provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund Plus, the Cohesion Fund, and the European Maritime and Fisheries Fund and financial rules for those and for the Asylum and Migration Fund, the Internal Security Fund and the Border Management and Visa Instrument, Strasbourg, 29.5.2018, COM(2018) 375 final, 2018/0196 (COD),
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2018%3A375%3AFIN
182 Naturalnie, ciekawe jak zostanie rozwiązana kwestia trwałości wsparcia, która obecnie nie jest wymagana w
„czystych” instrumentach finansowych.
finansowanej dotację i konieczności rozwiązania umowy, automatycznie rozwiązaniu podlegałaby umowa pożyczki, a pożyczka byłaby stawiana w stan natychmiastowej wymagalności?
w sytuacji oferowania przez ten sam podmiot wsparcia zwrotnego i bezzwrotnego powstaje też pytanie o tryb wyboru takich podmiotów oraz zasady ich wynagradzania.
wyzwaniem może być również tryb naboru projektów; w przypadku instrumentów finansowych nabór nie ma charakteru sformalizowanego a jest realizowany na bieżąco, podczas gdy w przypadku wsparcia bezzwrotnego nabór jest realizowany w bardzo sformalizowanej formie w drodze konkursów, o szczegółowo opisanej procedurze wyboru oraz kryteriach oceny projektów.
Wydaje się zatem, że o ile nie zostaną zaprojektowane dość precyzyjne i przejrzyste zasady łączenia obu typów instrumentów, a także wyboru instytucji finansujących, może się okazać, że – de facto tak jak obecnie – zakres zastosowania tego rozwiązania będzie bardzo niewielki lub w ogóle tego typu rozwiązanie nie znajdzie zastosowania.
Jeżeli natomiast możliwe byłoby łączenie dotacji i instrumentów finansowych, bądź też instrumentów dłużnych z poręczeniowymi, to do rozważenia byłyby na przykład następujące rozwiązania:
w przypadku projektów o dużym znaczeniu z punktu widzenia polityki regionu (na przykład dla projektów inwestycyjnych w sferze regionalnych inteligentnych specjalizacji) można by oferować pożyczki z elementem dotacji (np. wkład własny beneficjenta 10%, pożyczka na 70% wartości projektu, a dotacja na 20%)183.
Analogicznie, dotacje łączone z pożyczkami mogłyby znaleźć zastosowanie w innych sferach jak na przykład efektywność energetyczna (wsparcie działań na rzecz efektywności energetycznej dla firm lub też w sektorze mieszkaniowym – dla wspólnot i spółdzielni), czy też wsparcie szkoleń pracowników.
Dodatkowo można by rozważyć łączenie poręczeń z pożyczkami, na przykład dla osób rozpoczynających działalność gospodarczą. Naturalnie w takiej sytuacji instytucje udzielające obu instrumentów musiałby być odmienne, a maksymalny udział poręczenia w pożyczce obniżony (np. do 50%).
Przewiduje się, że także pewnym uproszczeniom mają ulec zasady dokonywania oceny ex ante instrumentów finansowych, nadal jednak niezbędne będzie jej przygotowanie w celu zastosowania instrumentów finansowych w ramach danego programu operacyjnego. Zgodnie z założeniami, ocena niedoskonałości rynku, potrzeb inwestycyjnych oraz komplementarności instrumentów finansowych z innymi formami wsparcia, ma być częścią analizy potrzeb
183 W takiej sytuacji warto pamiętać, że gdy pomoc ma charakter regionalnej pomocy inwestycyjnej, zgodnie z regulacjami rozporządzenia 651/2014 beneficjent musi wnieść co najmniej 25% udziału własnego w formie
„wolnej od wszelkiego publicznego wsparcia finansowego”. Wkład własny może pochodzić ze środków zwrotnych, byle tylko oprocentowanie takiej pożyczki było na poziomie co najmniej właściwej stopy referencyjnej.
opracowywanej na etapie przygotowywania programu operacyjnego, natomiast ocena ex ante instrumentów finansowych ma się koncentrować głównie na ocenie i zaproponowaniu wielkości wkładu programu w celu oferowania instrumentów finansowych, ustaleniu wielkości efektu mnożnikowego, zaproponowaniu konkretnych produktów finansowych mających być oferowanych w programie, doprecyzowaniu ich ostatecznych odbiorców, a także określeniu wpływ wkładu w instrumenty finansowe na osiąganie konkretnych celów danego programu184. Limity kosztów zarządzania instrumentami finansowymi (zarówno dla pożyczek i kredytów, poręczeń, jak inwestycji kapitałowych) zostały zaproponowane w jednolitej wysokości 5%
wkładu programu operacyjnego. W sytuacji zgody na taką wysokość kosztów zarządzania nie będzie konieczności (o ile nie wynika to z innych przepisów) konkurencyjnego wyboru pośrednika finansowego. W przypadku zaś wyboru w drodze konkurencyjnej (np. w ramach przetargu), powyższe limity nie będą obowiązywać (tak jak ma to miejsce obecnie).
Istotne zmiany mają też nastąpić, jeżeli chodzi o instrumenty finansowe oferowane z poziomu europejskiego. Instrument gwarancji portfelowych, dotąd „rozbity” pomiędzy poszczególne programy, ma być oferowany w ramach jednego programu o nazwie InvestEU, który będzie oferował różne rodzaje gwarancji w ramach odpowiednich „okienek”185 i na który proponowane jest wsparcie ze środków unijnych w wysokości 38 miliardów euro (co według szacunków Komisji powinno pozwolić na mobilizację około 650 miliardów euro finansowania dłużnego). Dodatkowo, kraje członkowskie będą mogły (w ramach własnych programów operacyjnych) wesprzeć ten instrument w celu zapewnienia środków dla firm lub innego rodzaju ostatecznych odbiorców z danego kraju lub regionu. Wyzwaniem pozostaną jedynie przepisy dotyczące pomocy publicznej – jak dotąd wsparcie z poziomu europejskiego było wolne od pomocy publicznej (co było zresztą jego wielką zaletą i co raczej pozostanie bez zmian), w sytuacji gdy będzie ono mogło być łączone z wkładem z poziomu krajowego, niewykluczone, że będą musiały zostać dokonane zmiany w rozporządzeniu o wyłączeniach grupowych i zaprojektowanie nowego rodzaju pomocy horyzontalnej (na to wskazują materiały Komisji).
Generalnie, bardzo trudno jest, w sytuacji, gdy dostępne są tylko projekty aktów prawnych dla okresu 2021-2027, a także w sytuacji, gdy nie są znane ostateczne alokacje finansowe dla poszczególnych krajów członkowskich, a także liczba i zakres krajowych i regionalnych programów operacyjnych, zaproponować konkretne wnioski i wskazania, jeżeli chodzi o zakres i sfery zastosowania instrumentów finansowych w ramach RPO WiM 2021-2027, jest na to po prostu jeszcze za wcześnie. Tym niemniej można wskazać pewne możliwe problemy i dylematy.
184 W rzeczywistości może się jednak okazać, że przyszły zakres analizy ex ante będzie zbliżony do obecnego zakresu, gdyż podział tych obu sfer analiz na dwa oddzielne dokumenty wydaje się być nieco wątpliwy.
185 Obecnie zakłada się cztery takie obszary: Sustainable Infrastructure (Zrównoważona infrastruktura), Research, Innovation and Digitisation (Badania, innowacje i cyfryzacja), Small and Medium-Sized Companies (Małe i średnie przedsiębiorstwa), Social Investment and Skills (Inwestycje społeczne i umiejętności).
1) Przede wszystkim nie można wykluczyć tego, że instrumenty finansowe w ramach Polityki Spójności 2021-2027 będą w znacznie większym niż dotąd stopniu oferowane w ramach krajowych programów operacyjnych186. Może to być skutkiem kilku podstawowych czynników, przede wszystkim zaś obserwowanych obecnie tendencji do centralizacji państwa, ale także chęci do większego wykorzystania potencjału sektora bankowego, który w znacznym stopniu (dominujące na rynku banki sieciowe) ma charakter ogólnopolski.
2) Nie można też wykluczyć, że narastać będzie (widoczna już obecnie) tendencja do odgrywania kluczowej roli w sferze instrumentów finansowych przez państwowy Bank Gospodarstwa Krajowego. W tym celu BGK może też poszerzać swoją ofertę gwarancji, z wykorzystaniem programów oferowanych bezpośrednio ze szczebla europejskiego, w tym wspomnianego już wcześniej programu Invest EU187.
3) Bardzo poważnym wyzwaniem, tak jak miało to miejsce w okresie 2014-2020, będzie także skłonność odpowiednich podmiotów do pełnienia roli pośrednika finansowego, przede wszystkim w sferze instrumentów dłużnych. O ile bowiem w przypadku instrumentów kapitałowych nie ma, przynajmniej na poziomie krajowym, większych problemów z wyborem odpowiednich podmiotów, to problemy takie pojawiały, szczególnie w przypadku bardziej złożonych instrumentów, na poziomie regionalnym.
W związku z tym, bardzo ważnym czynnikiem określającym prawdopodobieństwo skutecznego wdrażania instrumentów finansowych w ramach RPO WiM 2021-2027 będzie także prowadzenie (naturalnie w sposób przejrzysty i zachowaniem reguł wolnej konkurencji) działań prowadzących do utrzymania obecnego potencjału pośredników finansowych aktywnych w regionie, a także (idealnie) do wzmocnienia tego potencjału, na przykład poprzez wzmacnianie potencjału finansowego pośredników finansowych, o czym piszemy niżej, bądź też identyfikację nowych pośredników (na przykład banków spółdzielczych).
4) W szczególności warto podjąć działania ułatwiające zapewnienie wkładu krajowego w odpowiedniej wysokości (np. poprzez oferowanie pożyczek na wkład własny), obecnie pośrednicy mają pewne problemy z zapewnieniem wkładu własnego i jest wysoce prawdopodobne, że tego typu problemy pojawią się także w okresie 2021-2027.
5) Warto też (w ramach obowiązujących przepisów) promować rozwiązania, związane z upraszczaniem procesu udzielania finansowania i zwiększaniem jego atrakcyjności
186 W okresie 2014-2020 instrumenty finansowe były oferowane przede wszystkim w ramach regionalnych programów operacyjnych oraz Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój (instrumenty kapitałowe oraz instrument gwarancyjny), w ramach pozostałych programów operacyjnych znaczenie instrumentów finansowych było minimalne.
187 Pośrednio może o tym świadczyć ogłoszony niedawno przez BGK przetarg na badanie luki finansowej – zob.
https://bgk.eb2b.com.pl/open-preview-auction.html/124355/badanie-rynku-dotyczace-mozliwosci-efektywnego-wykorzystania-funduszu-unijnego-przez-potencjalnego-partnera-wdrazajacego.
dla pośredników finansowych, takie jak na przykład rynkowe wynagradzanie wkładu własnego pośredników, czy też ograniczenie wymogów związanych z udzielaniem poręczeń.
6) Ważnym wyzwaniem będzie też wzmacnianie intensywności działań promocyjnych i informacyjnych (m.in. poprzez oddzielne budżety na finansowanie takich działań w ramach ogłaszanych przetargów), aby realny dostęp do finansowania miały podmioty z terenu całego regionu, a także ewentualne premiowanie pośredników finansowych za udzielanie finansowania w częściach województwa o słabszym dostępie do finansowania.
Jeżeli chodzi o obszary stosowania instrumentów finansowych w ramach RPO WiM 2021-2027 (a także – odpowiednio - środków z perspektyw 2007-2013 i 2014-2020), to – ze świadomością powyżej przedstawianych zastrzeżeń i ograniczeń- warto wskazać następujące obszary ich zastosowania:
W zależności od zasad dalszego wykorzystywania środków pochodzących ze zwrotów instrumentów finansowych w ramach RPO WiM 2007-2013 i 2014-2020188, należy utrzymać ofertę proinwestycyjnych instrumentów finansowych dla firm sektora MŚP, ze szczególnym uwzględnieniem mikro i małych firm.
Warto też, mimo pewnych problemów wdrożeniowych, oferować instrumenty finansowe dla młodych firm ( w tym firm rozpoczynających działalność gospodarczą), które z definicji mają utrudniony dostęp do finansowania zwrotnego. Można też rozważyć, szczególnie w sytuacji spowolnienia gospodarczego, uruchomienie, ze środków z poprzednich perspektyw, niewielkich wartościowo pożyczek obrotowych dla mikro i małych firm.
Dodatkowo, warto rozważyć ofertę pożyczek na wspieranie projektów ukierunkowanych na zwiększenie efektywności energetycznej w firmach, przy czym warto w sposób przemyślany określić zakres takiego instrumentu, na przykład na podstawie doświadczeń z ich stosowania w ramach innych regionalnych programów operacyjnych. Z jednej bowiem strony jakikolwiek nowy sprzęt będzie zapewne bardziej oszczędny niż sprzęt kilku, czy kilkunastoletni, z drugiej zaś ograniczanie typów finansowanych wydatków na pewno niekorzystnie wpłynie na poziom zainteresowania instrumentem.
W zależności od doświadczeń pilotażu instrumentu kapitałowego oraz oferty ze szczebla krajowego, należy podjąć decyzję o jego ewentualnej kontynuacji lub rezygnacji z niego.
O ile będzie to możliwe (biorąc przede wszystkim niską skłonność banków do współpracy z funduszami regionalnymi) warto utrzymać regionalną ofertę
188 Kluczową kwestią jest to w jakim stopniu będą one wykorzystywane na zapewnienie wkładu własnego pośrednikom finansowym.
poręczeniową, być może w stosunkowo najprostszej, a bardzo efektywnej formie reporęczeń189.
W zależności od sytuacji na rynku pracy można rozważać uruchomienie instrumentu pożyczek na rozpoczęcie działalności gospodarczej, szczególnie biorąc pod uwagę wycofanie z regionów środków pozostałych z wdrażania pożyczek w ramach Działania 6.2 PO KL. Naturalnie, tego typu decyzja powinna być uwarunkowana analizą potencjalnego popytu na taki instrument, a także ofertą ze szczebla krajowego. Należy też wziąć pod uwagę ewentualne konkurencyjne wsparcie bezzwrotne. Alternatywnie, można przyjąć, że tę rolę może pełnić instrument pożyczki rozwojowej (jako skierowany do młodych firm), w takim jednak przypadku powinien on zostać uzupełniony wsparciem doradczym i szkoleniowym dla (potencjalnych) przedsiębiorców.
Ostatnią godną, naszym zdaniem, rozważenia sfera w której zastosowanie mogłyby znaleźć instrumenty finansowe, są projekty rewitalizacji terenów miejskich. Tego typu kierunek wsparcia można poważnie rozważyć, przy czym poważnym zagrożeniem z tego puntu widzenia są obniżki w podatku dochodowym dla osób fizycznych, które (obok innych czynników) powinny znacząco pogorszyć sytuacją finansową wielu samorządów190.