W obecnej perspektywie finansowania Polityki Spójności na szczeblu regionalnym w formie instrumentów finansowych, głównym podmiotem dystrybuującym środki finansowe na poziom pośredników jest Bank Gospodarstwa Krajowego, który w województwach pełni rolę Menadżera Funduszy Funduszy (w 13 województwach jest Menadżerem samodzielnym, a w dwóch kolejnych pełni te funkcje obok innych podmiotów). Szacować można, że BGK pełniąc rolę Menadżera Funduszy Funduszy w regionach odpowiada za zaangażowanie blisko 80% środków na instrumenty finansowe uwzględnionych w regionalnych programach operacyjnych perspektywy 2014-2020.
Wyłanianie pośredników finansowych odbywa się na zasadach publicznych postępowań przetargowych, prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy o zamówieniach publicznych. BGK przeprowadza postępowania przetargów, których celem jest wybór pośrednika lub pośredników finansowych do wdrażania poszczególnych typów instrumentów (głównie pożyczek, w mniejszej skali poręczeń i wejść kapitałowych). Głównym kryterium wyboru pośredników jest cena za zbudowanie portfela produktowego, a następnie zarządzanie nim.
W stosowanym systemie oceny ofert waga tego kryterium opiewa najczęściej na 50-60%. Poza tym, w przetargach występuje jeszcze kilkanaście innych kryteriów, w tym najczęściej kryterium czasu budowy portfela oraz zdolności pośrednika finansowego do zgromadzenia dodatkowego wkładu do instrumentu finansowego159.
159 W opracowaniu: M. Mika, P. Rogowiecki, K. Sabarańska „Fundusze pożyczkowe w Polsce – Raport 2017”, PZFP, 2018, s. 50, wskazano na występowanie 15 kryteriów wyboru uzupełniających kryterium ceny. W całym zestawie najczęściej wykorzystywano: (1) okres budowy portfela (kryterium preferujące oferty o krótszym od maksymalnego okresie budowy portfela), (2) dodatkowy wkład pośrednika do instrumentu finansowego (ponad
Analiza rozstrzygnięć w sprawie wyboru ofert pośredników finansowych umożliwia sformułowanie wniosków co do kształtowania się cen (stawek) za wdrażanie instrumentów finansowych. Najpełniejszy wyraz może mieć ona w przypadku instrumentów dłużnych – przetargów na dystrybucję pożyczek, bowiem instrument ten dominuje pośród form instrumentów finansowych, na które dystrybuowane są środki wsparcia160. Inaczej jest w przypadku postępowań na instrumenty poręczeniowe lub kapitałowe, bowiem jak dotąd zdarzały się one zdecydowanie rzadziej (po kilka rozstrzygnięć w każdej z tych grup instrumentów).
Główne wnioski, dotyczące kształtowania się stawek wynagrodzeń za wdrażanie instrumentów finansowych – pożyczkowych są następujące:
średnia stawka wynagrodzenia w badanym okresie wyniosła 8,6% (przy medianie wynoszącej 7,9%)161; do pewnego poziomu wartości portfeli pożyczkowych widoczna jest tendencja, że wraz ze wzrostem wartości portfela stawka wynagrodzenia wykazuje tendencję malejącą, po czym – w przypadku portfeli wysokowartościowych (powyżej 30 mln zł) – ponownie wzrasta (jednak okazuje się, że tendencja ta wynika nie tylko z wielkości portfela, ale także jego ukierunkowania na określoną dziedzinę finansowania – chodzi tu o instrumenty specjalistyczne),
Stawki wynagrodzeń wzrastają w przypadku, gdy instrument pożyczkowy ma charakter specjalistyczny tj. gdy jego celem nie jest wyłącznie finansowanie przedsięwzięć podnoszących konkurencyjność firm sektora MŚP (przykładowo:
pożyczki na wspieranie przedsięwzięć w zakresie efektywności energetycznej, pożyczki na termomodernizację, pożyczki na finansowanie prac badawczo-rozwojowych wraz z finansowaniem wdrożeń) – równolegle, często, w przypadku instrumentów specjalistycznych wymagane jest zbudowanie portfeli o znaczącej wartości (w granicach 60-120 mln zł); opisywaną sytuację obrazują dane poniższej tabeli.
Tabela 32. Rozkład wynagrodzeń w ujęciu przedmiotowym (przedmiot finansowania)
minimum) i (3) zasięg terytorialny sieci dystrybucji, którą dysponuje pośrednik finansowy. Dwa pierwsze kryteria występowały w każdym przeanalizowanym przez autorów postępowaniu przetargowym, natomiast trzecie kryterium w 28 spośród 42 przetargów (czyli w 2/3 z nich).
160 Prezentowane dalej wyniki analiz odwołują się do 49 przetargów na wdrażanie instrumentów pożyczkowych, przeprowadzonych przez BGK w od początku 2017 do końca marca 2019 roku, obejmujących 116 części, w których doszło do wyboru pośrednika finansowego. Wykorzystujemy tu wyniki opublikowane w opracowaniu:
M. Gajewski, J. Szczucki „Zagospodarowanie środków na instrumenty finansowe w województwie śląskim”, Bank Światowy, 2019, w którym przeprowadzono ogólnopolską analizę przetargów organizowanych przez BGK w regionach.
161 Poziom ten odnieść można do wielkości stawek maksymalnych określonych w Rozporządzeniu Delegowanym Komisji (UE) Nr 480/2014, art. 13. Mianowicie, w przypadku instrumentów pożyczkowych suma kosztów zarządzania i opłat za zarządzanie wynosi 8% całkowitej kwoty wkładów z programu wpłaconych do instrumentu finansowego. Poziom rynkowy pozostaje więc zbliżony do stawki maksymalnej z Rozporządzenia Delegowanego.
Przeznaczenie pożyczek / przedmiot finansowania
Liczba wybranych ofert
Udział w wartości globalnej portfela
Średnia stawka wynagrodzenia
Efektywność energetyczna 3 4% 12,2%
Badania i rozwój 3 5% 11,2%
Rozpoczęcie działalności gospodarczej 10 4% 10,6%
Finansowanie rozwoju MŚP 91 75% 8,4%
Termomodernizacja 6 7% 8,1%
Dostęp do Internetu 1 1% 5,9%
Nieruchomości 2 4% 5,5%
Razem 116 100% 8,59%
Źródło: M. Gajewski, J. Szczucki „Zagospodarowanie środków na instrumenty finansowe op. cit., s. 57.
analiza rozstrzygnięć przetargowych w przekroju czasowym (rozstrzygnięcia 2017 r. vs. 2018 r.) uwidacznia tendencję wzrostu stawek wynagrodzeń;
przeciętny poziom wynagrodzenia w przetargach rozstrzyganych w 2017 r. (86 części przetargowych) wyniósł ok. 8,4%, gdy dla przetargów z roku 2018 (30 części przetargowych) osiągnął poziom 9,25%; oczywiście, trudno jest na tej podstawie wyrokować o trendzie, jednak można wskazać na czynniki, które mogą prowadzić do wzrostu oczekiwanych wynagrodzeń, takie jak: w sumie ograniczona liczba pośredników finansowych w sytuacji, gdy część z nich zaangażowana jest już w dystrybucję środków finansowych z wcześniejszych przetargów, czy też – wskazywany już problem – ograniczonej zdolności pośredników do zapewnienia wkładu własnego (wyczerpywanie się tej zdolności w miarę pozyskiwania kolejnych instrumentów do dystrybucji); w tych warunkach, podjęcie decyzji o pozyskaniu dodatkowego zamówienia będzie zapewne rekompensowane wielkością oczekiwanego wynagrodzenia (i jest to strategia całkowicie zrozumiała),
z dość zróżnicowaną sytuacją mamy również do czynienia w przypadku analizy wielkości stawek wynagrodzeń w przekrojach wojewódzkich. Dane na ten temat obrazują dwa kolejne wykresy. Jak widać (…) stawki pośredników wybieranych w przetargach w województwie warmińsko-mazurskim należą do umiarkowanych (poniżej średniej krajowej). Trzeba jednak pamiętać, że w regionie nie było dystrybuowane wsparcie na finansowanie sfer specjalistycznych, a przedmiotowe portfele lokowały się przeważnie na niższych poziomach.
Wykres 43. Średnie stawki wynagrodzenia w województwach (od min. do max.)
Źródło: M. Gajewski, J. Szczucki „Zagospodarowanie środków na instrumenty finansowe op. cit., s. 59.
Wykres 44. Średnie stawki wynagrodzenia w podziale na województwa z uwzględnieniem wielkości „wojewódzkich” portfeli przetargowych
Źródło: M. Gajewski, J. Szczucki „Zagospodarowanie środków na instrumenty finansowe op. cit., s. 59.
Jak zaznaczyliśmy wcześniej, analizy podobne do wyżej zaprezentowanych, w odniesieniu do instrumentów poręczeniowych i kapitałowych, są wątpliwe z uwagi na bardzo ograniczoną liczbę przetargów rozstrzygniętych na poziomie regionalnym. Tym niemniej można i tu poczynić kilka bardziej generalnych uwag.
6,9% 7,2% 7,6% 7,7% 7,8% 8,0%
8,6% 8,7% 8,7% 9,0% 9,2% 9,3% 9,5%
10,6%
11,7%
12,6%
19,6%
12,3%
8,8% 8,7% 7,8% 7,4%
5,6% 5,4% 5,3% 5,2%
3,6% 3,5% 3,3% 3,0% 0,6%
7,8% 8,7% 9,5%
7,2%
9,0% 9,3%
7,6% 8,6%
10,6%
9,2% 8,7%
6,9% 7,7%
12,6%
8,0%
11,7%
0,0%
4,0%
8,0%
12,0%
16,0%
20,0%
Udział w portfelu globalnym (wszystkie przetargi) Średnia stawka wynagordzenia
Jeśli chodzi o instrumenty kapitałowe dystrybuowane przez pośredników regionalnych, to w puli przeprowadzonych dotąd przetargów, w których wyłoniono wehikuł inwestycyjny – pośrednika finansowego, stawki wynagrodzenia były zróżnicowane i kształtowały się w granicach od 14% do blisko 37% wartości wkładu z programu162. Średnia dla siedmiu obserwacji (części przetargowych, w których wybrano pośrednika – w ramach pięciu przetargów) wynosi blisko 25%. Natomiast oferta pośrednika finansowego, wybranego w celu wdrażania instrumentu kapitałowego w województwie warmińsko-mazurskim, wyniosła 20%163, tj. wyraźnie poniżej średniej, Warto zatem zauważyć, że w przypadku instrumentów kapitałowych stawki wynagrodzeń dość często przewyższają oczekiwany poziom maksymalny164 wskazany w regulacjach unijnych (20% wkładu programu na instrument finansowy165) – z sytuacją taką mamy do czynienia w trzech częściach przetargowych, w dwóch poziom ten jest niższy (14% i 18%), a w dwóch wynosi dokładnie 20%.
W przypadku instrumentów poręczeniowych średnia stawka wynagrodzenia (10 części przetargowych w ramach czterech przetargów) kształtowały się na poziomie ok. 7% wartości wymaganego do zbudowania portfela poręczeń. Zróżnicowanie tych stawek było raczej umiarkowane – wszystkie mieściły się w przedziale od 5,8% do 7,9%166. Oferta pośrednika finansowego wybranego w województwie warmińsko-mazurskim określiła stawkę wynagrodzenia na poziomie 5,9% i 7,9% (odpowiednio dla dwóch części zamówienia).
W przypadku instrumentów poręczeniowych widać dodatnią korelację wielkości wynagrodzenia i wielkości wartościowej portfela – stawki rosną wraz ze wzrostem wartości portfeli. Odniesienie stawek wynagrodzeń do wkładu z programu wskazuje na udziały oscylujące w granicach od blisko 50% do nawet około 75%. Jest to zdecydowanie więcej (co jest dopuszczalne167) od oczekiwanej wielkości maksymalnej wskazanej w regulacjach unijnych (10%). W przypadku pośrednika wybranego w województwie warmińsko-mazurskim, odpowiednie wartości osiągnęły poziom: 56% i 74%.
162 W przypadku instrumentów kapitałowych warto też zwrócić uwagę na przetarg z 2018 r. przeprowadzony w województwie pomorskim, obejmujący dwie części przetargowe. W jego wyniku wybrany został pośrednik finansowy, który jednak odstąpił od zawarcia umowy. Wartość wsparcia wynosiła 60 mln zł (+100% opcja).
Wynagrodzenie zaoferowane przez pośrednika wynosiło (średnio dla obu części przetargowych) 33% wkładu z programu.
163 Ten sam pośrednik został wybrany do wdrażania instrumentu kapitałowego w województwie kujawsko-pomorskim. W przypadku tego przetargu jego oferta wynosiła 18% wartości wsparcia z programu, przy czym była to wartość znacznie większych rozmiarów w porównaniu do województwa warmińsko-mazurskiego – wynosiła 15,6 mln zł (31,2 mln zł z prawem opcji).
164 Sytuacja taka jest oczywiście dopuszczalna. Regulacje unijne dopuszczają większy poziom wynagrodzenia, o ile wynikać on będzie z przeprowadzonego postępowania przetargowego.
165 Art. 13 ust. 3 lit. (b) Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) Nr 480/2014. Jak wskazywaliśmy wcześniej, poziom bliski wielkości stawki maksymalnej dotyczy także instrumentów pożyczkowych (średnio 8,6% vs.
maksymalnie 8% według Rozporządzenia Delegowanego), aczkolwiek w instrumentach pożyczkowych występuje również znaczna liczba ofert wyraźnie przekraczająca ten limit.
166 Wielkości te mieszczą się w granicach wskazywanych jako uzasadnione w opracowaniach doradczych.
doradczych dla Kujawsko-Pomorskiego Funduszu Rozwoju Sp. z o.o.
167 Zob. przypis 139 powyżej.
Warto przy tym zaznaczyć, że wysoki poziom wynagrodzenia w odniesienia do wkładu programu jest wynikiem przyjętych rozwiązań wdrożeniowych, wynikających z regulacji europejskich, zgodnie z którymi wkład programu miał być przeznaczony na pokrycie strat z tytułu wypłaconych poręczeń, a szacowane ryzyko wynosi 25% wartości udzielonych poręczeń. Gdyby zaś odnosić koszty zarządzania do całego portfela poręczeń ich poziom byłby znacznie niższy.
Uzupełniająco do ww. analiz kształtowania stawek wynagrodzeń można również spróbować określić listę czynników, które decydują (po pierwsze) o wysokości oferowanych wynagrodzeń, jak również (po drugie), które wpływają na gotowość pośredników finansowych do udziału w przetargach na wdrażanie instrumentów finansowych. Kluczowe w tym zakresie uwagi wskazują, iż nie ma jednego dominującego czynnika skłaniającego do udziału w przetargach – przeciwnie w rzeczywistości występują „mieszanki” rozmaitych czynników, przy czym należy pamiętać, że niektóre z nich mogą mieć różne znacznie w przypadku konkretnego pośrednika (wiele zatem zależy od sytuacji konkretnego pośrednika finansowego). Zatem, czynniki te to:
wielkość wymaganego kontraktowo portfela, który ma zbudować pośrednik finansowy – jest to oczywiście jeden z kluczowych czynników, ale – z drugiej strony – na pewno nie jedyny; generalnie, większe wartość oczekiwanego portfela zmuszają do głębszego zastanowienia co do wykonalności / możliwości zbudowania portfela w wymaganym rozmiarze (kwestia ta jest zawsze rozważana w zestawieniu z innymi parametrami, o których poniżej),
parametry produktów finansowych, które mają być dystrybuowane – w tym zakresie kluczowe znaczenie ma ocena dokonywana przez pośrednika, dotycząca specyfiki tych parametrów; naturalnie jest tak, że gotowość do budowy portfeli rośnie w sytuacji parametrów standardowych (zwykle znanych już pośrednikom z poprzednich przetargów),
okres budowy portfela – (j.w.) wymóg ten ma również duże znaczenie, przy czym parametr „okresu budowy portfela” oceniany jest zawsze z uwzględnieniem aktualnie realizowanych zadań (pośrednicy budujący portfele w ramach podjętych już zobowiązań są raczej mniej skłonni do akceptowania wymagających warunków w tym zakresie – najogólniej mówiąc preferowane są terminy dłuższe),
wymagana wielkość wkładu własnego – to również bardzo ważny parametr (o niezwykle uniwersalnym znaczeniu), wynikający zwykle z ograniczonej zdolności pośredników do asygnowania wkładu własnego; wszelkie mniej wymagające warunki w tym zakresie, generalnie podnoszą zainteresowanie udziałem w przetargu (natomiast, w pewnych sytuacjach, mogą wręcz eliminować zainteresowanie wdrażaniem instrumentu finansowego),
subiektywna ocena pośrednika finansowego, co do konieczności poczynienia określonych nakładów na budowę sieci dystrybucji danego produktu, a także podobieństwem lub odmiennością produktu w stosunku do produktów już
oferowanych przez pośrednika, jak również subiektywna ocena specyfiki i trudności związanych z wdrożeniem określonego produktu finansowego (szczególnie w przypadku produktów uznawanych za specjalistyczne)168,
indywidualne strategie pośredników finansowych uwzględniające ponoszone koszty stałe, czy też wyrażające poszukiwanie okazji do zapewnienia sobie wysokiej rentowności wdrożenia określonego produktu,
Dodatkowo, na wysokość wynagrodzeń wpływają także specyficzne wymogi natury operacyjnej związane z realizacją poszczególnych instrumentów finansowych (np. zakres i pracochłonność oceny wniosków o finansowanie i kwalifikowalności projektów / wnioskodawców, zakres i pracochłonność procedur sprawozdawczych, wymogi dotyczące kontroli prawidłowości wykorzystywania finansowania przez ostatecznych odbiorców).
5.4 Model zarządzania środkami zwracanymi z instrumentów finansowych RPO