mieszkaniowych w okresie powojennym
2.2. Instrumenty polityki mieszkaniowej
Realizacja założeń przyjętej polityki mieszkaniowej opiera się na zastosowaniu konkretnych instrumentów, ze względu na ich bardzo duże zróżnicowanie trudno jest dokonać klasyfikacji, która w sposób kompleksowy i jednoznaczny ujęłaby je wszystkie. Jednymi z najczęściej stosowanych kryteriów, pomagających odróżnić poszczególne narzędzia polityki mieszkaniowej jest to, czy działają po stronie po-pytowej, czy podażowej [Clapham i in. 2012]. Nie jest ono jednak bez wad, ponie-waż niektóre instrumenty należą do obydwu klas, w zależności od stosującego je podmiotu. Inne kryteria klasyfikacji to np. wsparcie określonych typów władania czy bezpośredniość, jawność wsparcia [Salvi del Pero i in. 2016].
Zestawienie najważniejszych instrumentów polityki mieszkaniowej zawiera ta-bela 2.2. Największy wybór rozwiązań widoczny jest w kategorii dotyczącej wspar-cia własności, wymieniono tu 8 różnych instrumentów. Według badań OECD wsparcie własności jest najbardziej powszechnym instrumentem polityki miesz-kaniowej, nawet jeśli państwo deklaruje wsparcie mieszkalnictwa czynszowego, to stosuje też narzędzia ułatwiające dostęp do własności [OECD QuASH 2014]. Do poparcia ideologicznego takiego działania stosuje się argumenty przemawiające za dobrostanem gospodarstw domowych – właścicieli i otoczenia nieruchomości [Glaser 2011; McCabe 2016], natomiast nie można nie zauważyć, że dla niezamoż-nych gospodarstw domowych własność może być obciążeniem ponad uzyskiwane korzyści [Norris, Winston 2011; Norris, Coates 2014; Köppe 2017]. Innym argu-mentem o charakterze polityczno-gospodarczo-społecznym popierającym wła-sność jest to, że akumulacja majątku mieszkaniowego przez osoby starsze, które mają problemy finansowe w wieku emerytalnym i niechętnie zmieniają miejsce zamieszkania, pozwala im wzmocnić się finansowo dzięki wykorzystaniu hipoteki odwróconej [European Commission 2015; Müller 2019]. Jednakże istnieją także negatywne strony takiego rozwiązania [Fornero, Rossi, Brancati 2016].
Należy również zauważyć, że wsparcie nabywania własności przy ograniczonej podaży generuje wzrost cen, co ogranicza dostępność mieszkań dla mniej zamoż-nych. Ze względu na niską płynność nieruchomości i wysokie koszty transakcyjne własność ogranicza także mobilność w związku z poszukiwaniem pracy.
Tabela 2.2. Zestawienie instrumentów polityki mieszkaniowej
Kategoria Narzędzia polityki mieszkaniowej
1 2
Wsparcie własności Granty na zakup na własność
Pomoc finansowa w dostępie do własności Ulgi podatkowe w dostępie do własności Dopłaty do nowego budownictwa na własność Wykup częściowy (rent-to-buy)
Ulgi w wypadku problemów ze spłatą kredytu hipotecznego Dopłaty w wypadku modernizacji energetycznej i regeneracji Opodatkowanie nieruchomości mieszkaniowych
Dodatki mieszkaniowe W gotówce lub w formie voucherów Mieszkalnictwo społeczne Zasób społeczny
Opodatkowanie zasobu społecznego
1 2
Kategoria Narzędzia polityki mieszkaniowej
Regulacja czynszów i wsparcie w zakresie opłacania czynszu
Dopłaty do nowego budownictwa czynszowego Opodatkowanie mieszkań czynszowych prywatnych Ulgi podatkowe dla najemców z tytułu opłaconego czynszu Kontrola czynszu w segmencie mieszkań czynszowych Gwarancje wysokości czynszu
Regulacja prawna sytuacji najemców
Źródło: opracowanie na podstawie [Salvi del Pero i in. 2016, s. 29].
Bliższe zapoznanie się z dostępnymi instrumentami polityki mieszkaniowej wy-maga ich krótkiego scharakteryzowania. Jak wskazano już wcześniej, w zasadzie każde państwo spośród badanych wykorzystywało narzędzia promujące własność. W tej grupie wymieniono 8 możliwych rozwiązań: granty na zakup własności mieszkania, pomoc finansowa w dostępie do własności, ulgi podatkowe w dostę-pie do własności, dopłaty do nowego budownictwa na własność, wykup częściowy (rent-to-buy), ulgi w wypadku problemów ze spłatą kredytu hipotecznego, dopłaty w wypadku modernizacji energetycznej i regeneracji, sposób opodatkowania nie-ruchomości mieszkaniowych.
Granty na nabycie własności mają postać jednorazowej pomocy finansowej w związku z uzyskaniem prawa własności do mieszkania. Pomoc finansowa na-tomiast jest związana z korzystaniem z kredytu hipotecznego przez beneficjenta i może polegać na niższym niż rynkowe oprocentowaniu kredytu mieszkanio-wego, gwarancji dla kredytodawcy udzielonej przez podmiot publiczny, pomocy w zgromadzeniu wkładu własnego przez kredytobiorcę. Inny obszar, w którym występuje publiczne wsparcie własności, to polityka podatkowa. Może ona mieć postać ulg podatkowych w podatkach i opłatach płaconych z tytułu przeniesienia własności (np. podatek od czynności cywilnoprawnych, opłaty sądowe) oraz możliwo-ści dokonania odliczeń od dochodu przed opodatkowaniem lub odliczeń od podatku płatności związanych z obsługą kredytu mieszkaniowego. Niskie stawki podatkowe oraz ulgi mogą także być stosowane w odniesieniu do opodatkowania nierucho-mości mieszkalnych w porównaniu z innymi rodzajami nieruchonierucho-mości.
Pomoc dla strony podażowej to dofinasowanie budownictwa mieszkaniowego na własność, obwarowana jest ona wieloma zastrzeżeniami o charakterze prawnym, ponieważ nie może prowadzić do zaburzenia konkurencyjności i wystąpienia po-mocy publicznej.
Inny sposób wsparcia – nabywanie udziałów we własności użytkowanego miesz-kania pozwala na stopniowe dojście do własności bez konieczności jednorazowego i znacznego wydatku lub zaciągnięcia zobowiązania finansowego. Ma to szczególne
znaczenie dla tych gospodarstw domowych, które nie mają zdolności kredytowej, a aspirują do bycia właścicielami.
Światowy kryzys gospodarczy zwrócił uwagę na problem niemożności wywią-zania się z zaciągniętych długów, także hipotecznych w wypadku dekoniunktury gospodarczej. W odpowiedzi na ten problem można zastosować instrumenty po-zwalające na „przeczekanie” złej sytuacji przez gospodarstwa domowe obciążone kredytami mieszkaniowymi. Konkretne regulacje prawne mogą zamrozić sprzedaż licytacyjną za długi lub w inny sposób wspomóc właścicieli w trudnym położeniu. Dofinansowanie poprawy efektywności energetycznej i rewitalizacji (regenera-cji) to następny instrument wśród wspierających własność. Ma to znaczenie dla zapobiegania katastrofie klimatycznej i szczególnie dotyczy mniej zamożnych go-spodarstw domowych, które nie byłyby w stanie finansowo sprostać wymianie lub modernizacji urządzeń grzewczych.
Druga grupa instrumentów pomocy to dodatki mieszkaniowe w postaci go-tówkowej albo specjalnych vaucherów. Stosuje się je, aby wspomóc gospodarstwa domowe w pokrywaniu kosztów użytkowania mieszkania. Wysokość dodatków uzależniona jest od ponoszonych kosztów mieszkaniowych i składu gospodarstwa domowego. Uprawnione są do niej podmioty spełniające określone kryteria, naj-częściej ich dochód nie może przekraczać określonego limitu, często także wielkość mieszkania nie może przekraczać określonego metrażu. W niektórych państwach pomoc w postaci dodatków mieszkaniowych jest przyznawana niezależnie od formy władania mieszkaniem przez beneficjenta, czyli może ją otrzymać również właściciel. Różnice pomiędzy poszczególnymi regulacjami dotyczą także sposobu wypłaty, często dodatki są przekazywane z pominięciem beneficjenta, bezpośred-nio właścicielowi mieszkania lub zarządcy. Ten instrument polityki mieszkabezpośred-niowej ma wiele odmian, skutki, jakie wywołuje, także różnią się między sobą [McCrone, Stephens 2017; Howenstine 2017]. Można wskazać, że jego stosowanie nie ozna-cza stygmatyzacji, jaka często jest związana z zamieszkiwaniem w zasobie społecz-nym. W przypadku dodatków mieszkaniowych beneficjent dokonuje swobodnego wyboru miejsca zamieszkania. W literaturze wskazuje się na pewne negatywne aspekty, przede wszystkim związane z niebezpieczeństwem wzrostu stawek czyn-szu pod wpływem świadomości właścicieli zasobu mieszkaniowego, że koszty te poniesie podmiot publiczny [Laferrère, Le Blanc 2004].
Trzecia grupa instrumentów polityki mieszkaniowej dotyczy zasobu mieszkań społecznych. Wyróżniono tutaj narzędzia dotyczące udostępniania, opodatko-wania i wspierania aktywności budowlanej mieszkań społecznych. Jak wskazano w punkcie 2.1, w ramach różnych modeli mieszkaniowych wyodrębniono dwa główne systemy dotyczące miejsca zasobu społecznego w zasobie całkowitym – powszechny i rezydualny, jednak w praktyce obserwuje się przemieszanie wła-ściwych dla nich elementów. Pierwszy charakteryzowała powszechna dostępność mieszkań społecznych, co miało swój wyraz w wielkości zasobu mieszkań społecz-nych oraz cenie ich udostępniania, a także konkurencji z prywatnym segmentem
mieszkań na wynajem [szerzej: Kemeny 1995]. Najpełniej model ten był realizo-wany w Szwecji, jego elementy widoczne były także w Holandii i Danii. Zale-tą tego modelu był zmniejszony rozmiar stygmatyzacji wynikającej z mieszkania w zasobie społecznym (przemieszanie najemców z różnych grup społecznych, o zróżnicowanych dochodach). Natomiast system rezydualny polegał na przydzia-le mieszkań społecznych tylko ograniczonej grupie osób [Szelągowska 2011].
Istotnym czynnikiem, który pojawił się w ostatnich latach i znacząco wpływa na podejście podmiotów publicznych do realizacji zadań w postaci pomocy mieszka-niowej, było sformułowanie przez Komisję Europejską definicji mieszkań społecz-nych [Communication from the Commission 2012]. Definicja ta zawęziła je do mieszkań dla najbardziej potrzebujących, takie ujęcie pozwala na sklasyfikowa-nie mieszkalnictwa społecznego jako usługi w ogólnym interesie gospodarczym, a pomoc publiczna, rekompensując straty wywołane przede wszystkim zreduko-wanymi stawkami czynszu, może przyjmować postać obniżonej ceny za grunt pod budownictwo społeczne, przywilejów podatkowych czy specjalnych gwarancji kredytowych. Definicja przyjęta przez KE była wynikiem problemów, jakie po-jawiały się na styku konieczności zachowania konkurencji i pomocy publicznej [Priemus, Gruis 2011]. Oznaczało to jednak konieczność wprowadzenia zmian w istniejących systemach.
Różnice pomiędzy poszczególnymi rozwiązaniami wykorzystania zasobu spo-łecznego dotyczą, poza samą jego wielkością i dystrybucją, także tego, kto ma go dostarczać oraz w jakiej jakości i za jaką cenę. W wielu państwach obecnie prowa-dzi się prowa-działania zmierzające do ograniczenia znaczenia podmiotów publicznych jako właścicieli zasobu i zachęcania prywatnych inwestorów do udziału w dostar-czaniu mieszkań społecznych. Od lat budują i zarządzają takimi mieszkaniami podmioty non-profit [Fields, Uffer 2016; Poggio, Whitehead 2017].
W wielu państwach podmiotami odpowiedzialnymi za pomoc w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych są samorządy lokalne, mogą się starać o dofinansowanie tworzenia nowego zasobu i modernizacji istniejącego. Dofinansowanie może być także przyznawane bezpośrednio podmiotom prywatnym, które dostarczają za-sobu społecznego (może mieć również formę obniżenia ceny gruntu, przyznania niekomercyjnych kredytów, ulg podatkowych).
Samo wytworzenie zasobu społecznego nie kończy problemów z nim zwią-zanych, pojawia się bowiem pytanie o cenę udostępniania – związane jest to także z systemem dodatków mieszkaniowych. Użytkownicy to obecnie z założenia gospo-darstwa domowe o ograniczonych możliwościach finansowych, z drugiej strony niezbędne są środki na zarządzanie i podtrzymanie standardu technicznego bu-dynków [Scanlon, Fernández, Arrigoitia, Whitehead 2014].
Ostatnią wyróżnioną grupą instrumentów polityki mieszkaniowej jest regulacja czynszów i wsparcie w zakresie opłacania czynszu, wymieniono tu dopłaty do no-wego budownictwa czynszono-wego, opodatkowanie mieszkań czynszowych prywat-nych, ulgi podatkowe z tytułu opłaconego czynszu dla najemców, kontrolę czynszu
w segmencie mieszkań czynszowych, gwarancje wysokości czynszu i regulację prawną sytuacji najemców. Ogólnie można podsumować wymienione środki jako istniejące w zróżnicowanym wymiarze od dziesięcioleci, uzależnione od przyję-tych założeń politycznych i modeli mieszkaniowych. Kwestie związane z limito-waniem wysokości czynszu, jego kontrolą podlegały zmianom wynikającym ze zmian ideowo-politycznych oraz gospodarczych. Podobnie różne rozwiązania polityki podatkowej mogą stymulować lub destymulować powstawanie i funkcjo-nowanie zasobu prywatnych mieszkań czynszowych [Arnott 1995; Balchin 2013; O’Sullivan, De Decker 2007].
Realizacja założeń polityki mieszkaniowej wymaga wykorzystania jednocze-śnie co najmniej kilku instrumentów, według badań OECD przeprowadzonych w 29 państwach najmniejsza liczba stosowanych w jednym kraju rozwiązań to 6 instrumentów, wskazuje to wyraźnie na kompleksowość problematyki [OECD QuASH 2014].
Najczęściej używanymi instrumentami były dodatki mieszkaniowe, dofinanso-wanie poprawy efektywności energetycznej i rewitalizacji oraz pomoc finansowa w nabyciu mieszkań na własność. Najrzadziej korzystano z przywilejów podat-kowych dla najemców, stopniowego dochodzenia do własności, dofinansowania budownictwa społecznego i gwarancji wysokości czynszu [OECD QuASH 2014].