Polityka spójności jako odpowiedź na rosnące nierówności gospodarcze w UE5

5 marca 1957 r. w Rzymie odbyła się konferencja międzyrządowa w sprawie wspól-nego rynku i Euroatomu rozpoczynająca historię Unii Europejskiej (choć pod tą nazwą Unia funkcjonuje dopiero od początku lat 90.6). Na konferencji tej podpi-sano Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą7 – EWG. Trak-tat Rzymski, bo o nim mowa, sygnowany został przez przedstawicieli 6 krajów: Belgii, Francji, Holandii, Luksemburga, Republiki Federalnej Niemiec (RFN) oraz Włoch8. Zadaniem EWG było utworzenie wspólnego rynku oraz stopniowe ujednolicanie polityki gospodarczej państw będących członkami Wspólnoty, cią-głej oraz zrównoważonej ekspansji, stabilizacji, podwyższania poziomu życia, jak

[1996], który sugerował, że stosunkowo stała szybkość konwergencji może być manifesta-cją znanego w małych próbach obciążenia dla procesów zawierających pierwiastek jed-nostkowy. We wspomnianym artykule Quach wygenerował niezależne procesy pierwiast-ka jednostkowego i zastosował do nich test beta konwergencji. W próbach podobnych do Sala-i-Martina otrzymał podobne, dwuprocentowe tempo zbieżności. Sala-i-Martin [1996b, s. 1340–1341] odpiera ten zarzut, dowodząc wiarygodności swoich wyliczeń.

5 Por. Kusideł [2013, s. 146–147].

6 Traktat o Unii Europejskiej, ustanawiający nową nazwę dla Wspólnoty Europejskiej, zo-stał przyjęty na spotkaniu 9–10 grudnia 1991 r. w Maastricht (stąd jego inna nazwa: traktat z Maastricht). Ostatecznie traktat został podpisany 7 lutego 1992 r., a wszedł w życie 1 stycz-nia 1993 r. – stąd różne daty w źródłach informujących o oficjalnej zmianie nazwy Wspólnoty Europejskiej na Unię Europejską.

7 Z nazwy tej wykreślono później przymiotnik gospodarczą, zmieniając nazwę dokumentu na „Traktat o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej”. Drugą umową wieńczącą wspomnianą konferencję był Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Euroatom). Obydwa traktaty noszą nazwę rzymskich, a ich tekst w języku polskim można znaleźć np. na: http://polskawue.gov.pl/files/polska_w_ue/prawo/traktaty/Traktaty_rzymskie.pdf

8 A dokładnie podpisy złożyli reprezentanci Rządu Królestwa Belgii, RFN, Francji, Włoch oraz Wielkiego Księstwa Luksemburga i Królestwa Niderlandów.

również ściślejszych stosunków między państwami członkowskimi9. Zagadnie-nie osiągania spójności ekonomicznej i społecznej w Europie – głównego postulatu dzisiejszej polityki spójności – miało wówczas postać wzmianki w preambule do Traktatu Rzymskiego [por. Rodrigues-Pose i Fratesi 2004, s. 5]. Od początku ist-nienia Wspólnoty zakładano, iż będzie ona poszerzała się o kolejne państwa (choć początkowo kraje tzw. szóstki niechętnie przychylały się do wniosków akcesyjnych, niemniej rozszerzenia stały się faktem). W wyniku pierwszego rozszerzenia w 1973 r. do Wspólnoty przyjęto Wielką Brytanię, Danię oraz Irlandię. 1 stycznia 1981 r. przy-łączono Grecję, zaś 5 lat później, w 1986 r. – Hiszpanię i Portugalię. Czwarte rozsze-rzenie w 1995 r. dotyczyło Austrii, Finlandii i Szwecji. Dotychczasowe rozszerzenia Unii10 miały formalnie miejsce w pierwszym dniu danego roku, dlatego data naj-większego rozszerzenia – z 1 maja 2004 r. – aż o 10 nowych krajów była pewnym wyjątkiem. Kolejne rozszerzenie Wspólnoty miało miejsce 1 stycznia 2007 r., kiedy to przyjęto Bułgarię oraz Rumunię i ostatnie w 2013 r., kiedy to Unia poszerzyła się o Chorwację i od kiedy możemy mówić o UE28.

Początkowo (tzn. do początku lat 80.) polityka rozwoju regionów nie zajmowała wiele miejsca w politykach Wspólnoty (w 1980 r. przeznaczano na nią zaledwie 11% całości budżetu). Należy jednakże zauważyć, że do tego czasu rozbieżności w poziomie dochodu poszczególnych krajów tworzących Wspólnotę nie stano-wiły problemu, bowiem nie tylko nie narastały, lecz malały – por. rys. 6.2. Wi-doczny na tym wykresie rosnący trend od lat 80. we współczynniku mierzącym nierówności w dochodzie per capita krajów Wspólnoty Europejskiej, jak i wzrost poziomu tego współczynnika po kolejnych rozszerzeniach (por. rys. 6.3) stworzy-ły potrzebę działań skierowanych na przygotowanie słabiej rozwiniętych państw i regionów do spełnienia warunków członkostwa. W tym celu w 1989 r. doko-nano zarówno reformy funduszy strukturalnych polegającej na przebudowie za-sad ich przydzielania, jak i przeznaczanego na nie budżetu (którego udział wzrósł dwukrotnie na przestrzeni zaledwie kilku lat: 1988–1992). Ostatecznie, wynikiem reformy było skoordynowanie działań finansowanych w ramach trzech funduszy (EFRR, EFS, EFOiG) oraz utworzenie nowego Funduszu Spójności (w celu zła-godzenia obciążeń krajów przystępujących do Unii Gospodarczej i Walutowej). Po przeprowadzaniu reformy ponad 2/3 wydatków z funduszy strukturalnych skoncentrowanych było w tzw. regionach zaliczanych do celu 1, którego nazwy zmieniały się w różnych okresach programowania, lecz zawsze dotyczył on wy-równywania nierówności gospodarczych11. Kryterium kwalifikacji regionów do 9 Por. Łastawski [2006, s. 116–119] na podstawie Traktatu w sprawie utworzenia Europejskiej

Wspólnoty Gospodarczej.

10 W których pominięto niepełne rozszerzenia, jak np. o wschodnie Niemcy z 3 października 1990 r.

11 W latach 1988–1993 cel 1 polityki spójności miał nazwę „wspieranie rozwoju i dostosowa-nie strukturalne regionów słabo rozwiniętych (zacofanych)”, w latach 1994–1999: „rozwój i strukturalne dostosowanie regionów zacofanych”, w latach 2000–2006: „wsparcie regionów

objęcia funduszami przeznaczanymi na realizację celu 1, to regiony, których PKB per capita mierzone według parytetu siły nabywczej nie przekracza 75% średniej unijnej. Taka koncentracja środków oznaczała istotny zastrzyk funduszy dla kra-jów objętych tych celem. Liczba regionów celu 1 w kolejnych okresach progra-mowania rosła; w 1989 r. należały do niego 44 regiony (wszystkie regiony Grecji, Portugalii i Irlandii, południe Włoch, południowo-zachodnie regiony Hiszpanii, a po zjednoczeniu Niemiec landy byłej NRD i wschodni Berlin), zaś w okresie pro-gramowania 2000–2006 było to już 167 regionów [por. Rodrigues, Fratesi 2004, s. 8]. Z rys. 6.3. wynika, że od roku 2004 r. polityka regionalna UE stanęła przed największym wyzwaniem od początku funkcjonowania. Przyjęcie 10 nowych kra-jów odwróciło rosnący od lat 80. trend w nierównościach dochodowych w UE, lecz kosztem wzrostu ich poziomu.

Po głębokiej recesji z roku 2008 i potem 2011 gospodarki krajów UE po-nownie rosną. Kryzys głęboko odczuły prawie wszystkie kraje członkowskie, co zmieniło długookresowy trend w redukcji nierówności pomiędzy PKB per capi-ta krajów członkowskich. Od kilku oscapi-tatnich lat nierówności ponownie maleją, przy obserwowanym wszędzie wzroście gospodarczym [My Region, My Europe,

Our Future2017].

zapóźnionych w rozwoju”, a w ostatnim okresie programowania 2007–2013 cel 1 nosi nazwę „konwergencja”.

Rysunek 6.3. Zróżnicowanie (mierzone współczynnikiem zmienności) PKB per capita pomiędzy krajami tworzącymi Wspólnotę Europejską w różnych momentach jej istnienia Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ameco (od 1960) i Penn World Table

6.2.2. Beta konwergencja gospodarcza wśród krajów UE