Jawność informacji

Przepisy, w których mówi się o uprawnieniach obywateli do informacji o działaniach władzy publicznej, możemy odnaleźć już w Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 roku. Artykuł 5 nakładał na wszystkie organy władz i administracji państwowej obowiązek „zdawania narodowi sprawy ze swej działalności”. W obecnej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku obowiązuje zasada jawności (lub inaczej mówiąc dostępności) informacji, dotyczącej działalności władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania tej władzy. W Rozdziale II, zatytułowanym Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela, w dziale Wolności i prawa polityczne wprowadzono zasadę ogólną dostępu (art. 61 ust. 1) oraz określone wyjątki od reguły (art. 61 ust. 3), które mogą zostać ustanowione wyłącznie w drodze ustawy. Przesłankami ograniczenia mogą być m.in. ochrona wolności i praw innych osób, ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Należy podkreślić, że umiejscowienie tego artykułu nie jest przypadkowe. Potwierdza ono status prawa do informacji jako prawa politycznego o

takim samym znaczeniu, jak prawo do udziału w wyborach (art. 62) czy prawo do zrzeszania się (art. 58 i 59).

Podstawowe zasady dostępu do informacji i jego ograniczenia określone są w ustawie z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.). Ułatwia ona egzekwowanie prawa zapisanego w artykule 61 Konstytucji oraz wskazuje sposoby jego realizacji. Pamiętać jednak trzeba, że konstytucyjna zasada jawności przenika cały system prawny i znajduje odzwierciedlenie w wielu aktach prawnych. Uprawnienie do otrzymania informacji może wynikać np. z przepisów prawa prasowego, przepisów ustaw samorządowych czy innych regulacji szczególnych. Jak trafnie zauważa Piotr Szkudlarek w Komentarzu do ustawy o dostępie do informacji publicznej, „ustawodawca dopuszcza taką możliwość, że informacje można otrzymać, posługując się różnymi ustawami”.¹⁶⁰ W powszechnej praktyce ! także orzeczniczej ! kluczowe miejsce zajmuje jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej. Reguluje ona przede wszystkim kwestie jawności informacji (i powiązanego z nią prawa do informacji) oraz ochrony informacji.

Ustawa przewiduje cztery tryby udostępniania informacji publicznej. Podstawowy sposób to obligatoryjne ogłaszanie określonych w ustawie informacji publicznych w Biuletynie Informacji Publicznej. Kolejny sposób to wyłożenie lub wywieszenie informacji w miejscach ogólnie dostępnych. Jeśli poszukiwane informacje nie są dostępne w żaden z powyższych sposobów, zainteresowany może złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wszystkim zainteresowanym przysługuje także prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów.

Przyjęte w ustawie rozwiązanie, przyznające prawo dostępu do informacji publicznej każdemu, bez konieczności wykazania interesu faktycznego lub prawnego, dobrze wpisuje się w filozofię otwartego rządu. Łatwość, przynajmniej formalna, dostępu do informacji sprzyja przejrzystości funkcjonowania administracji. Dzięki temu, że ustawa nie wprowadza żadnych wymagań dotyczących formy, wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być złożony w dowolny sposób: ustnie,

160 Piotr Szkudlarek, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Kraków: Wydawnictwo „Zielone Brygady”, 2002.

pisemnie, za pośrednictwem poczty elektronicznej lub jeszcze innych środków komunikacji. Nie mamy także obowiązku podawać żadnych danych ! poza tymi, które są niezbędne organowi, aby przekazać nam informacje, o które wnioskowaliśmy. Pozytywnie należy także ocenić zobowiązanie podmiotów publicznych do proaktywnego udostępniania informacji poprzez publikowanie ich w Biuletynach Informacji Publicznej.

Wśród podstawowych wad ustawy o dostępie do informacji publicznej należy wskazać nieprecyzyjne określenie jej zakresu przedmiotowego. „Informacja publiczna” jest w ustawie zdefiniowana jako „każda informacja o sprawach publicznych”. Teoretycznie¹⁶¹ tak szerokie ujęcie powinno ułatwiać dostęp do informacji publicznej, w praktyce jednak brak precyzyjnej definicji bywa wykorzystywany przez podmioty publiczne w celu ograniczania dostępu. Choć mogłoby się wydawać, że na przykład w przypadku informacji o podpisanych przez gminę umowach, o decyzjach o warunkach zabudowy czy informacji o umorzonych zaległościach podatkowych nie powinno być wątpliwości, że stanowią one informację publiczną, to sprawy te zostały jednoznacznie rozstrzygnięte dopiero przez sądy¹⁶². Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w wyroku z 30 października 2002 roku, że „informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują w zakresie tych kompetencji”¹⁶³. Podobną argumentację przyjął w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie: „Organy publiczne, a precyzyjniej określając organy uprawnione do wykonywania zadań publicznych, z założenia nie podejmują innych czynności jak załatwianie spraw publicznych. Wykonywanie zadania publicznego nie może polegać na realizacji sprawy prywatnej i stąd pod pojęciem informacji o sprawie publicznej należy rozumieć również każdą czynność i każde działanie organu władzy publicznej tak w sferze prawa administracyjnego, jak i np. w sferze prawa cywilnego”¹⁶⁴. W praktyce, dzięki orzecznictwu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wiemy, że informacją publiczną są między innymi testy, pytania i zadania symulacyjne

162 Por. wyroki II SAB/Ke 14/08, IV SA/Po 545/07, IV SA/Po 12/06. 163 Por. II SA 1956/02.

wykorzystywane do konkursów¹⁶⁵, zasady prowadzenia przetargów, informacje (w tym nagrania audio i wideo) z sesji rady miasta/gminy i nagrania audio z sesji rady dzielnicy¹⁶⁶ , akty notarialne sprzedaży nieruchomości należącej do jednostki samorządu terytorialnego¹⁶⁷, podpisane przez gminę umowy¹⁶⁸, decyzje o warunkach zabudowy¹⁶⁹, informacje o umorzonych zaległościach podatkowych¹⁷⁰, informacje o składzie osobowym, warunkach rekrutacji oraz poniesionych kosztach wyjazdu delegacji jednostki samorządu terytorialnego¹⁷¹ czy orzeczenia dyscyplinarne uczelni wyższej¹⁷².

Bardziej precyzyjnie regulowany jest zakres podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z artykułem 4 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a również związki zawodowe i partie polityczne. Także i na tym tle pojawiają się jednak rozstrzygnięcia sądowe. Problemów interpretacyjnych przysparza szczególnie określenie podmiotów wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Warto zwrócić uwagę, że z podmiotów, które podlegają reżimowi ustawy, sądy administracyjne wyłączają spółki komunalne, argumentując, że zasady dostępu do dokumentacji spółek (których jedynym udziałowcem są podmioty publiczne) regulowane są jedynie przepisami Kodeksu spółek handlowych173. Jak się wydaje, właściwszym rozwiązaniem byłoby raczej uznanie przedmiotowych dokumentów za 165 Por. II SA/Wa 46/04. 166 Por. II SA/Kr 1356/04. 167 Por. IV SAB/Gl 4/08. 168 Por. II SAB/Ke 14/08. 169 Por. IV SA/Po 545/07. 170 Por. IV SA/Po 212/06. 171 Por. II SAB/Łd 10/09. 172 Por. IV SAB/Gl 66/09. 173 Por. I OSK 1059/07.

informację publiczną i ewentualne odmówienie jej udostępnienia z powołaniem się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.

Mimo obszernego dorobku sądów administracyjnych (częściowo opisanego powyżej), zmierzającego w stronę szerokiego określenia zakresu tak przedmiotowego, jak i podmiotowego ustawy¹⁷⁴, w codziennych działaniach administracji wciąż brakuje ducha otwartości¹⁷⁵. Nadal powszechne jest całkowite ignorowanie wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Zachowanie takie cechuje, w zależności od badania, od 10 do 40% badanych jednostek. Jak wynika z analizy orzecznictwa oraz literatury przedmiotu, podmioty zobowiązane utrudniają uzyskanie informacji w rozmaity sposób: formalnie ! przekraczając ustawowe terminy, żądając dodatkowych informacji od wnioskodawcy, wprowadzając nieuzasadnione opłaty, oraz merytorycznie ! odmawiając udostępnienia informacji z uwagi na (rzekome) wyłączenia przewidziane w ustawie. Szerzej o tych barierach piszemy w rozdziale 2.

Jednym z argumentów, na który powołują się organy administracji, odmawiając dostępu do informacji publicznej, jest ochrona prawnoautorska dokumentów będących przedmiotem wniosków. Wnioskodawcy często spotykają się z tłumaczeniem, że żądana informacja stanowi utwór w rozumieniu prawa autorskiego, a zatem jest chroniona prawem autorskim i z tego powodu nie może zostać udostępniona. Z sytuacją taką mamy do czynienia szczególnie w przypadkach, gdy zapytanie o udostępnienie informacji publicznej dotyczy treści dostarczanych przez osoby trzecie na zamówienie instytucji publicznej. Przyjęcie takiej argumentacji zdaje się wynikać z faktu, że dysponenci informacji publicznej odmawiający dostępu nie zauważają różnicy pomiędzy prawem dostępu do informacji a prawem do jej ponownego wykorzystania. Dokładniejszy opis tego zagadnienia znajduje się w kolejnym rozdziale, warto natomiast przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2011 roku. Czytamy w nim:

„Udostępnieniu na podstawie przepisów o informacji publicznej podlegają wszystkie dokumenty, choćby zostały wytworzone przez prywatne podmioty ! np.

174 Centralna Baza Orzeczeń Administracyjnych pod hasłem „dostęp do informacji publicznej” wyświetla 1115 orzeczeń.

kancelarie prawne ! jeśli tylko dotyczą one sfery publicznej i służą wykonywaniu zadań publicznych. Nie ma przy tym znaczenia, czy treść dokumentu powstała bezpośrednio w urzędzie, czy też autorem jest osoba trzecia i jej też przysługują ewentualne prawa autorskie”176. Więcej o problematyce prawnoautorskiej piszemy w punkcie 2.2.3.

Poważnym utrudnieniem w dostępie do informacji publicznej jest także nadużywanie przez podmioty publiczne możliwości pobierania opłat za jej udostępnienie. Zgodnie z ustawą, zasadą jest bezpłatne udostępnianie informacji. Ewentualna opłata może pokrywać jedynie „dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępniania lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku” (art. 15 ustawy). Wysokość opłaty powinna być ustalana w każdym przypadku indywidualnie i odpowiadać rzeczywiście poniesionym kosztom. Tymczasem nie należy do rzadkości sytuacja, w której organy zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej tworzą stałe cenniki udostępnienia informacji lub w sposób sprzeczny z ustawą uznają za koszt jej udostępnienia koszty pracy swoich pracowników.

Kontroli działań administracji nie sprzyja także podwójna właściwość sądów przewidziana w ustawie. Zgodnie z przepisami w przypadku odmowy udostępnienia informacji, niemożności jej udostępnienia w sposób oczekiwany przez wnioskodawcę czy bezczynności organu, właściwe są sądy administracyjne. Jeśli zaś podmiotowi odmówiono prawa dostępu ze względu na wyłączenie jawności informacji publicznej, właściwy jest sąd powszechny. Podział przesłanek odmowy jest mało klarowny i dodatkowo wydłuża procedurę kontroli dostępu do informacji. Przebieg postępowania komplikują zarówno wnioskodawcy (zwracając się do niewłaściwego sądu), jak i same organy (rozstrzygając sprawy w niewłaściwej formie).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej obowiązuje już blisko dziesięć lat. W tym czasie, dzięki dorobkowi orzecznictwa i doktryny, zlikwidowano niektóre z jej wad. Małgorzata Jaśkowska, Sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzi: „Orzeczenia sądowe wypełniły ustawę treścią, mimo że przyjęte w nich praktyki są

nieraz odwrotne niż zapisane w ustawie”¹⁷⁷. Choć uzyskanie dostępu do informacji publicznej bywa utrudnione, trwa czasem długo lub okazuje się zgoła niemożliwe, ustawę tę należy uznać za narzędzie skuteczne, choć jedynie w zakresie uzyskania dostępu. O jej ograniczeniach z punktu widzenia innych elementów otwartego rządu piszemy poniżej.

Polski sektor pozarządowy to kilkadziesiąt tysięcy stowarzyszeń i fundacji działających na wielu polach. W 2010 roku było zarejestrowanych 92 044 stowarzyszeń i organizacji społecznych oraz 12 444 fundacji¹⁷⁸. Aktywność wielu z tych organizacji dotyczy – mniej lub bardziej bezpośrednio – życia publicznego, choć niekoniecznie w ten sposób określają one przedmiot swojej działalności. Podobnie jak w innych państwach, również i w Polsce wiele inicjatyw zawierających się w szeroko rozumianym modelu otwartego rządu realizuje właśnie trzeci sektor. Istnieje szereg organizacji, które działają w obrębie promowania dostępu do informacji publicznej, jej ponownego wykorzystania, a także w obszarze określanym w tym dokumencie jako zaangażowanie – na polu partycypacji i konsultacji. W tym rozdziale chcemy zaprezentować niektóre inicjatywy organizacji pozarządowych, które stanowią przejaw „oddolnego”, obywatelskiego ruchu otwierania rządu.