Media społeczne/ komunikacja

Wszystkie opisane w poprzednich podrozdziałach przepisy dotyczą, w różnym zakresie, kwestii komunikacji organów administracji z innymi podmiotami,

obywatelami, organizacjami społecznymi albo innymi instytucjami publicznymi. Normy te są uzupełniane regulacjami (czasem chronologicznie wcześniejszymi) o charakterze ogólnym, takimi jak ustawa Prawo prasowe, rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej czy statuty organizacyjne poszczególnych jednostek administracji. Po wejściu w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej znowelizowano ustawę Prawo prasowe w ten sposób, że obecnie w zakresie dostępu dziennikarzy do informacji publicznej odsyła ona wprost do ustawy o dostępie do informacji publicznej156. Szczególne uprawnienia dziennikarzy wynikające z Prawa prasowego obejmują między innymi prawo do tajemnicy zawodowej, obowiązek udzielenia przez organy odpowiedzi na krytykę prasową czy, w przypadku odmowy udzielenia informacji, obowiązek organów sporządzenia odmowy w formie pisemnej. Przepisy wewnętrzne regulują z kolei formalne aspekty działania jednostek wewnętrznych, odpowiedzialnych za politykę komunikacyjną danego urzędu: określają zadania rzeczników prasowych, organizację biur prasowych, zasady postępowania w sprawach skarg i wniosków itp.

Istniejące przepisy nie pozwalają jednak na wykorzystanie potencjału drzemiącego w nowych narzędziach komunikacyjnych, szczególnie w mediach społecznościowych. Ani przepisy, ani - jak się wydaje - same urzędy nie są przygotowane na przejście od modelu komunikacji urząd-obywatel do modelu komunikacji dwustronnej. Nie ma wytycznych, które wskazywałyby, w jaki sposób urzędnicy mają się zachowywać i reagować na aktywność innych użytkowników. Jeśli nawet urzędy są obecne na takich portalach, jak Nasza-Klasa, Facebook, Blip czy Twitter, to odbywa się to ad hoc, na zasadzie uznaniowości. Nie istnieją standardy publikowania informacji w poszczególnych portalach. Nie ma strategii, które określałyby cele, jakie mają być realizowane za ich pomocą. Tymczasem różnorodność celów istotnie wpływa na skuteczność przekazu: innego rodzaju informacje można publikować na Twitterze, portalu YouTube czy Facebooku. Z uwarunkowań tych zdają sobie sprawę inne kraje. W Stanach Zjednoczonych, Wielkiej Brytanii, Szwecji, Finlandii czy Australii znajdziemy

szczegółowe wytyczne157, które z jednej strony umożliwiają lepsze wykorzystanie danego medium, z drugiej zaś ułatwiają pracę samym urzędnikom: nie tylko wyjaśniają charakter i sposób funkcjonowania poszczególnych portali, lecz dają także szczegółowe wskazówki na temat na przykład jakości lub formatu publikowanych materiałów multimedialnych, identyfikacji urzędników, sposobu reagowania na różnego rodzaju wypowiedzi czy tego, jakich informacji można, a jakich nie powinno się udzielać. W zaleceniach podkreśla się, że odbiorcy komunikatów nadawanych przez administrację za pośrednictwem nowych środków komunikacji nie są tylko biernymi odbiorcami. Traktują administrację jak każdego innego użytkownika. Przyzwyczajeni do ciągłej interakcji komentują, oceniają, odpowiadają na zamieszczane informacje ! i oczekują reakcji na swoje działania. Tymczasem w Polsce media społecznościowe są traktowane przez urzędników jako kolejny kanał komunikacji jednokierunkowej. Wypowiedziom, komentarzom innych użytkowników (czasem bardzo licznym) na „urzędowe” publikacje najczęściej nie towarzyszy ze strony administracji żadna informacja zwrotna ! w postaci odpowiedzi, wyjaśnienia, nawiązania interakcji z użytkownikiem. W naszym przekonaniu bezpośrednią przyczyną takiego stanu rzeczy jest brak odpowiednich przepisów. O ile bowiem można znaleźć w istniejących przepisach podstawę prawną do publikowania informacji w różnych serwisach158, o tyle nie ma w nich zasad regulujących postępowanie urzędników wykraczające poza proste zamieszczenie materiałów. Nie dziwi zatem odpowiedź udzielona przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów. Na pytanie, jakie przepisy obowiązują przy publikowaniu informacji na stronach innych niż kprm.gov.pl (a więc na przykład na Facebooku lub Blipie), stwierdzono, że „nie ma odrębnych przepisów w zakresie publikowania informacji poza dwiema głównymi stronami stworzonymi przez KPRM 157 Por.http://agimo.govspace.gov.au/files/2010/04/social-media-101.pdf, http://digitaldiplomacy.fco.gov.uk/en/guidance/content/social-media/, http://www.seattle.gov/pan/SocialMediaPolicy.htm, http://blog.usa.gov/roller/govgab/page/policies, http://www.datainspektionen.se/Documents/faktablad-sociala-medier.pdf, http://government.fi/ajankohtaista/tiedotteet/tiedote/en.jsp?toid=1928&c=0&moid=4552&oi d=306945

158 Np. na podstawie ogólnego przepisu, że dana jednostka „realizuje zadania w zakresie (...) kreowania zadań z zakresu relacji z mediami oraz opinią publiczną” (par. 22 Statutu organizacyjnego KPRM).

(tj. premier.gov.pl i bip.kprm.gov.pl)”. Istniejące przepisy odnoszą się zaś właśnie ! i jedynie ! do publikowania informacji. Dobrym przykładem może tu być działalność samorządu województwa śląskiego. Pod adresem www.slaskie.pl znajdziemy zawierający mnóstwo informacji portal, z odnośnikami do oficjalnych kont urzędu marszałkowskiego w portalach YouTube i Facebook, umożliwiający lokalizację siedziby urzędu na kilku (co zdarza się bardzo rzadko) konkurujących ze sobą mapach. Słowem: choć daleko mu do ideału, to na tle innych urzędów portal przedstawia się w sposób dobrze zorganizowany i nowoczesny. Niestety, taka „nowoczesność” mogłaby budzić podziw 5!10 lat temu i być stawiana za absolutny wzór dla innych organów administracji, jednak obecnie ograniczenie możliwości działania użytkownika do zapisania się na listę mailingową oraz złożenia „skargi i wniosku” za pośrednictwem poczty elektronicznej to zbyt mało. Swoistą rewolucją w tym zakresie jest inicjatywa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z 12 marca 2011 roku, umożliwiająca osobom odwiedzającym stronę Kancelarii głosowanie na najważniejsze wprowadzone „zmiany na lepsze” lub zgłaszanie własnych postulatów. Jakościową różnicę pomiędzy tymi dwoma modelami obrazuje liczba interakcji podjętych przez użytkowników. Oficjalny kanał wideo Kancelarii na YouTube, funkcjonujący od 7 lipca 2009 roku, ma 291 stałych widzów. Łączna liczba wyświetleń wszystkich 381 nagrań, opublikowanych od początku funkcjonowania kanału, wynosi 147 518, przy czym jest to zachowanie bierne, polegające jedynie na obejrzeniu przygotowanego przez Kancelarię materiału. Możliwość dodawania komentarzy przez użytkowników wyłączono. Tymczasem w głosowaniu „Zmiany na lepsze” w ciągu zaledwie kilkunastu dni wzięło udział kilkadziesiąt tysięcy osób, a zgłoszono w nim kilkaset propozycji159.

Powyższe problemy są w dużej mierze spowodowane zmianami, jakie zaszły w sferze komunikacji na skutek rozwoju technologii informacyjnych. Media przestały być jedynym źródłem informacji i jedynym ich przekaźnikiem. Nie tylko pojedyncze osoby fizyczne, lecz również organy administracji skutecznie przejmują część zadań,

159 ŹΏródło: http://www.youtube.com/user/KancelariaPremiera#p/a; Kancelaria Premiera

Rady Ministrów;

http://www.premier.gov.pl/centrum_prasowe/wydarzenia/50_tysiecy_glosow_kilkaset_po,62 36/

tradycyjnie wykonywanych jedynie przez media zorganizowane w formie redakcji, wydawnictw, stacji radiowych i telewizyjnych. Jeszcze na początku istnienia internetu wydawało się, że będą nim rządziły podobne zasady. Pięć czy dziesięć lat temu regularne tworzenie przekazu internetowego wymagało dużej wiedzy technologicznej, nakładów na utrzymanie infrastruktury itp. Rozwój technologii sprawił, że monopol informacyjny mediów został poważnie zagrożony. Ograniczeniu uległa także funkcja mediów jako pośrednika w kontaktach pomiędzy administracją a obywatelami. Zmianom tym jedynie w niewielkim stopniu towarzyszą zmiany w prawie. Prawo prasowe z roku 1984 odnosi się przecież jedynie do dziennikarzy „etatowych”. Tymczasem przynajmniej część ich funkcji przejęły inne podmioty, które – choć nie nazywają siebie dziennikarzami ! wykonują podobne zadania. Przekazują informacje, komentują, wyrażają opinie i reprezentują zdania różnych środowisk. Osoby prywatne nie potrzebują do takich działań żadnych przepisów, jednak odpowiednie przepisy są niezbędne, aby organy administracji mogły brać te działania pod uwagę (a w pewnym zakresie wręcz je wykonywać).

Podsumowanie

Wnioski na temat perspektyw i ograniczeń wprowadzania otwartego rządu w Polsce są jednocześnie optymistyczne i pesymistyczne.

Z jednej strony wydaje się, że urzędnicy generalnie dostrzegają potrzebę większego otwarcia się na wkład ze strony obywateli i trzeciego sektora, zwiększenia przejrzystości działania władz i poszerzenia pól współpracy. Pogodzili się także z tym, że obywatele, organizacje pozarządowe oraz media mają prawo „patrzeć im na ręce”, nawet jeśli zdarza się - niestety, wcale nie tak rzadko - zamykanie dostępu do jakiś konkretnych informacji o działaniach administracji. Powstaje również coraz więcej narzędzi umożliwiających efektywniejszą komunikację obywatel-urząd, jak na przykład coraz powszechniejsze platformy konsultacji online, stosowane przez administrację na szczeblu lokalnym. Można wymienić mnóstwo przykładów efektywnej współpracy pomiędzy urzędami i partnerami zewnętrznymi.

Z drugiej jednak strony uderzają brak wizji, złe planowanie i organizacja oraz bezwład, który powoduje niesterowność systemu administracji na różnych poziomach i uniemożliwia skuteczne wdrażanie reform oraz efektywną działalność na co dzień. Polskie urzędy wkładają też zbyt wiele energii w wykonywanie „ruchów pozorowanych” i działań fasadowych, zmierzając do wypełnienia obowiązków ustawowych czy przynajmniej pozornego zaspokojenia oczekiwań organizacji trzeciego sektora lub mediów.

Jest to widoczne w działalności pojedynczych urzędów gminy, w których na przykład tworzy się Biuletyn Informacji Publicznej, bo wymaga tego ustawa, ale ma on więcej zakładek pustych niż pełnych. Albo buduje się skrzynkę podawczą na ePUAP-ie, ale nikt nie sprawdza jej zawartości. Urządza się konsultacje społeczne 27 grudnia o godzinie 16.00, a ogłoszenie o nich wiesza się w gablocie w zaułku korytarza urzędu, gdzie nie zagląda żaden interesant.

Często nie lepiej, a nawet gorzej, wygląda sytuacja na poziomie centralnym, gdzie złe lub niekonsekwentne wdrażanie reform generuje ogromne koszty i przynosi niewielkie korzyści. Przykładem może być budowanie odrębnych zamkniętych systemów informatycznych w resortach, co utrudnia wymianę danych. Nagminne jest też nieprzestrzeganie regulaminów i wytycznych, które rząd sam ustalił dla siebie, na przykład ministerstwa wyznaczają dwa dni na konsultacje ważnych rozporządzeń, bo źle zaplanowano cały proces uchwalania aktu, a „czas goni, bo nie wyrabiają się z planem”. Albo lekceważy się obowiązek prowadzenia rzetelnej Oceny Skutków Regulacji, z czego nikt ich nie rozlicza.

Taki bezwład sprawia, że nie wprowadza się nie tylko głębokich reform systemowych, ale ogromne trudności występują nawet przy niewielkich korektach. Obserwatorzy na zewnątrz i wewnątrz administracji od dawna podkreślają, że jest wiele punktów, w których wprowadzenie stosunkowo niewielkich zmian w prawie czy wydanie konkretnych decyzji mogłoby zasadniczo poprawić sytuację. Zmiany takie to na przykład wydanie jednego obowiązującego standardu informacyjnego i informatycznego dla Biuletynów Informacji Publicznej, wprowadzenie obowiązku merytorycznego odnoszenia się do nieuwzględnionych uwag partnerów w

konsultacjach projektów aktów prawnych czy publikowanie projektów aktów legislacyjnych na poziomie centralnym w formacie XML. Postulaty te nie są kontrowersyjne pod względem politycznym, nie budzą też szczególnego oporu wśród urzędników, a mimo to ciągle nie zostają uwzględnione.

Podsumowanie

Wnioski na temat perspektyw i ograniczeń wprowadzania otwartego rządu w Polsce są jednocześnie optymistyczne i pesymistyczne.

Z jednej strony wydaje się, że urzędnicy generalnie dostrzegają potrzebę większego otwarcia się na wkład ze strony obywateli i trzeciego sektora, zwiększenia przejrzystości działania władz i poszerzenia pól współpracy. Pogodzili się także z tym, że obywatele, organizacje pozarządowe oraz media mają prawo „patrzeć im na ręce”, nawet jeśli zdarza się ! niestety, wcale nie tak rzadko ! zamykanie dostępu do jakiś konkretnych informacji o działaniach administracji. Efektywnego otwierania polskiej administracji nie blokują też jakieś wyjątkowo złe i szkodliwe przepisy, choć oczywiście nie wszystkie uregulowania są doskonałe. Powstaje również coraz więcej narzędzi umożliwiających efektywniejszą komunikację obywatel-urząd, jak na przykład coraz powszechniejsze platformy konsultacji online, stosowane przez administrację na szczeblu lokalnym. Można wymienić mnóstwo przykładów efektywnej współpracy pomiędzy urzędami i partnerami zewnętrznymi.

Z drugiej jednak strony uderzają brak wizji, złe planowanie i organizacja oraz bezwład, który powoduje niesterowność systemu administracji na różnych poziomach i uniemożliwia skuteczne wdrażanie reform oraz efektywną działalność na co dzień. Polskie urzędy wkładają też zbyt wiele energii w wykonywanie „ruchów pozorowanych” i działań fasadowych, zmierzając do wypełnienia obowiązków ustawowych czy przynajmniej pozornego zaspokojenia oczekiwań organizacji trzeciego sektora lub mediów.

Jest to widoczne w działalności pojedynczych urzędów gminy, w których na przykład tworzy się Biuletyn Informacji Publicznej, bo wymaga tego ustawa, ale ma on więcej zakładek pustych niż pełnych. Albo buduje się skrzynkę podawczą na ePUAP-ie,

ale nikt nie sprawdza jej zawartości. Urządza się konsultacje społeczne 27 grudnia o godzinie 16.00, a ogłoszenie o nich wiesza się w gablocie w zaułku korytarza urzędu, gdzie nie zagląda żaden interesant.

Często nie lepiej, a nawet gorzej, wygląda sytuacja na poziomie centralnym, gdzie złe lub niekonsekwentne wdrażanie reform generuje ogromne koszty i przynosi niewielkie korzyści. Przykładem może być budowanie odrębnych zamkniętych systemów informatycznych w resortach, co utrudnia wymianę danych. Nagminne jest też nieprzestrzeganie regulaminów i wytycznych, które rząd sam ustalił dla siebie, na przykład ministerstwa wyznaczają dwa dni na konsultacje ważnych rozporządzeń, bo źle zaplanowano cały proces uchwalania aktu, a „czas goni, bo nie wyrabiają się z planem”. Albo lekceważy się obowiązek prowadzenia rzetelnej Oceny Skutków Regulacji, z czego nikt ich nie rozlicza.

Taki bezwład sprawia, że nie wprowadza się nie tylko głębokich reform systemowych, ale ogromne trudności występują nawet przy niewielkich korektach. Obserwatorzy na zewnątrz i wewnątrz administracji od dawna podkreślają, że jest wiele punktów, w których wprowadzenie stosunkowo niewielkich zmian w prawie czy wydanie konkretnych decyzji mogłoby zasadniczo poprawić sytuację. Zmiany takie to na przykład wydanie jednego obowiązującego standardu informacyjnego i informatycznego dla Biuletynów Informacji Publicznej, wprowadzenie obowiązku merytorycznego odnoszenia się do nieuwzględnionych uwag partnerów w konsultacjach projektów aktów prawnych czy publikowanie projektów aktów legislacyjnych na poziomie centralnym w formacie XML. Postulaty te nie są kontrowersyjne pod względem politycznym, nie budzą też szczególnego oporu wśród urzędników, a mimo to ciągle nie zostają uwzględnione.

2.3. Działania polskich organizacji pozarządowych w obszarze