Nikłe zainteresowanie Polaków sprawami publicznymi i małe poczucie

Dotychczasowe doświadczenia we wprowadzaniu w życie przepisów otwierających polską administrację (jak ustawa o dostępie do informacji publicznej czy obowiązek konsultowania planów zagospodarowania miejscowego) pokazują, że ogromny pozytywny wpływ na funkcjonowanie administracji ma aktywne działanie ze strony samych obywateli. Na przykład poprawa zawartości Biuletynów Informacji Publicznej wynika w dużym stopniu także z tego, że łatwiej jest udostępnić informacje w internecie niż odpowiadać na dziesiątki zapytań telefonicznych, listownych czy mailowych o te same informacje. Gdy obywatele są bierni i nie mają konkretnych, konstruktywnych wymagań od administracji, „nauka” otwartości idzie znacznie wolniej i oporniej.

Wprowadzane i planowane reformy ku większej otwartości

Nie znaczy to jednak, że tych trudności nie da się przezwyciężyć. Polski aparat państwowy i administracja publiczna ciągle podlega bardzo gwałtownym i głębokim przemianom i nieustannym reorganizacjom: od reformy samorządowej po próby wprowadzania e-rządu.

Polscy urzędnicy muszą reagować na szybkie, głębokie, szeroko zakrojone zmiany i nieustannie podlegają wielkim napięciom ! dobrze pokazują to reformy, które weszły w życie tylko w okresie pisania tego raportu lub nad którymi prace trwają nadal. Są to między innymi:

• uruchomienie systemu informacji „Rządowy Proces Legislacyjny“ (luty 2011); • wejście w życie nowej instrukcji kancelaryjnej dla samorządu terytorialnego i

administracji zespolonej w województwie (od stycznia 2011);

• nowelizacja ustawy o dostępie do informacji publicznej, która ureguluje kwestię ponownego wykorzystania danych publicznych (połowa 2011); • uruchomienie Scentralizowanego Systemu Dostępu Do Informacji Publicznej

(SSDIP) (koniec 2011);

• planowana głęboka nowelizacja ustawy o lobbingu, która powinna mieć duży wpływ na przejrzystość stanowienia prawa w Polsce;

• rozbudowa elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (ePUAP) w ramach projektu ePUAP2;

• uruchomienie platformy konsultacji online w Ministerstwie Gospodarki; • przygotowanie rozporządzenia w sprawie Krajowych Ram

Interoperacyjności;

• utworzenie, na mocy zasad ponownego wykorzystania informacji publicznej, centralnego repozytorium danych publicznych.

Wprowadzają one kluczowe dla funkcjonowania otwartego rządu zmiany, które omówimy obszerniej w dalszej części raportu.

O czym będzie diagnoza

Diagnozę rozpoczyna zarys kontekstu działań administracji polskiej w odniesieniu do wartości otwartego rządu. W pierwszym punkcie omówiono kontekst społeczny i dwie cechy, które mogą utrudniać wprowadzanie otwartego rządu w Polsce: niski poziom zaangażowania obywatelskiego Polaków oraz wykluczenie cyfrowe dużych grup społecznych, zwłaszcza ludzi starszych i słabo wykształconych. Drugi punkt stanowi ogólna charakterystyka działania administracji publicznej w Polsce.

W dalszej części opisano poszczególne aspekty realizacji wartości otwartego rządu w praktyce działania administracji publicznej w Polsce:

• współpraca wewnątrz administracji, problemy z wymianą informacji i współpracą pomiędzy urzędami, a także ich informatyzacją;

• dostęp do informacji publicznej w Polsce, zarówno poprzez Biuletyny Informacji Publicznej, jak i na wniosek kierowany do urzędu;

• problemy z przejrzystością stanowienia prawa oraz dostępem do prawa dla obywateli;

• konsultacje społeczne na poziomie centralnym.

Diagnoza powstała na podstawie dostępnych raportów i analiz, wywiadów z ekspertami zewnętrznymi, przedstawicielami administracji, nieformalnych rozmów z „szeregowymi” pracownikami urzędów oraz obserwacji własnych. Metoda taka

pozwoliła połączyć perspektywę decydentów oraz zwykłych pracowników, którzy de facto realizują założenia reform. Poszczególne rozdziały poprzedzono anonimowymi wypowiedziami rozmówców należących do wymienionych trzech grup. Pełna lista rozmówców, z którymi przeprowadzono formalne wywiady, znajduje się na końcu raportu.

2.1.2. Kontekst Kontekst społeczny

Aktywność społeczna i obywatelska w Polsce

Analiza społecznego otoczenia administracji wskazuje, że mamy do czynienia z dwoma niekorzystnymi dla wprowadzania narzędzi otwartego rządu czynnikami.

Pierwszy to bierność Polaków jako obywateli; postrzegają się oni bardziej jako „klienci” państwa socjalnego, a nie jako aktywni członkowie wspólnoty lokalnej i państwowej. Liczne badania przeprowadzone na ten temat pokazują, że Polacy są bierni, nieufni i nie cenią pracy na rzecz dobra wspólnego. Według szacunków ekspertów Pracowni Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia”, tylko około 10% dorosłych Polaków angażuje się w jakiekolwiek działania obywatelskie¹¹³.

Przejrzystość i równość dostępu niekoniecznie muszą się zatem spotkać z entuzjastycznym przyjęciem ze strony społeczeństwa. Praktyka pokazuje niestety, że istotne narzędzia służące zapewnieniu przejrzystości i równości w dostępie, takie jak wymóg organizowania konkursów na stanowiska pracy w administracji czy zasady ustawy o zamówieniach publicznych, są przez obywateli obchodzone albo ignorowane. Dostęp do komputerów, internetu i kompetencje cyfrowe Polaków

113 Badania przeprowadzone w ramach Diagnozy społecznej 2009 pokazują, że poza wrzucaniem kart do urny w ostatnich latach 70% Polaków nie miało żadnych doświadczeń obywatelskich, to znaczy nie należało dobrowolnie do żadnej organizacji ani nawet nie angażowało się w niesformalizowaną działalność na rzecz społeczności lokalnej.

Drugi czynnik społeczny, który może ograniczać sukcesy we wprowadzaniu otwartego rządu, to ograniczone kompetencje cyfrowe Polaków i duża skala wykluczenia cyfrowego. Nieumiejętność korzystania z internetu praktycznie uniemożliwia obywatelom korzystanie z takich narzędzi otwartego rządu, jak internetowy dostęp do prawa, informacji publicznych czy konsultacje społeczne online.

Tymczasem z komputera regularnie korzysta zaledwie niecałe 58% Polaków powyżej 16 roku życia, chociaż w roku 2010 70% gospodarstw domowych miało co najmniej jeden komputer114.

Co więcej, coraz częściej to nie „twarde” bariery infrastrukturalne czy finansowe, lecz inne czynniki, takie jak brak umiejętności, motywacji czy zainteresowania, sprawiają, że Polacy nie korzystają z internetu. Już ponad połowa przedstawicieli gospodarstw bez dostępu do internetu deklaruje, że nie ma podłączenia, bo nie widzi konieczności korzystania z sieci.

Należy przy tym założyć, że w perspektywie najbliższych kilku lat dostęp do internetu stanie się powszechny, a wraz z nim wzrośnie skala regularnego korzystania (problemem długoterminowym może pozostać kwestia kompetencji i motywacji).

Kontekst administracyjny

Struktura działania administracji i przepisy regulujące te działania podlegają nieustannym zmianom, co sprawia, że w polskiej administracji generalnie brak większej ciągłości oraz wizji celów, jakie mają być osiągnięte. Według Teresy Górzyńskiej, reformy Służby Cywilnej były w większym stopniu wstrząsami, które wprowadzały niestabilność, niż prawdziwymi reformami¹¹⁵. W ciągu 12 lat od przełomu 1989 roku cztery razy zasadniczo zmieniano ustawę o służbie cywilnej, a szykowane są kolejne poprawki. Kolejne zmiany nie przynoszą niestety lekarstwa na bolączki administracji publicznej. Słabości te omówimy pokrótce poniżej, gdyż na ich tle można łatwiej zrozumieć problemy związane ze skutecznym wcielaniem w życie wartości otwartego rządu.

114 GUS, Społeczeństwo informacyjne 2006!2010, s. 75. 115 http://www.ksap.gov.pl/ksap/content/view/397/94/

1. Krótka perspektywa i niezawieranie układów z opozycją w kwestii