Krajobraz jest wartością, dobrem wspólnym, a jego ochrona i racjonalne kształtowanie jest ważnym zada-niem zarówno dla jednostek jak i organów administra-cji rządowej i samorządowej. Problematyka ochrony i kształtowania krajobrazu stała się aktualna w okresie przemian ustrojowych jakie dokonały się w Polsce po 1989 r. Zły stan polskiego krajobrazu jest jak zauważa K.
Pawłowska konsekwencją uwolnienia gospodarki prze-strzennej od wszelkich reguł planowania przestrzennego , a obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowa-niu przestrzennym jest przykładem daleko idącej libe-ralizacji3.
2 Zmiana ustaw: ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 z późn.
zm.); ustawa z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń, (Dz. U.
z 2013 r. poz. 482 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 marca 1985 r.
o drogach publicznych,(Dz. U. z 2015 r. poz. 460); ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych,(Dz. U.
z 2014 r. poz. 849 oraz z 2015 r. poz. 528 i 699); ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane,(Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn zm.); ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, (Dz. u. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.) ; ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz. U. 2015 r. poz. 199 i 443); ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,(Dz.
U. z 2014 r poz. 1446 oraz z 2015 r. poz. 397); ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz.
627 z późn. zm.) oraz ustawa z dnia 3 października 2008 r.
o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn.
zm.).
3 K. Pawłowska, Udział społeczeństwa w ochronie i kształtowaniu krajobrazu , „Samorząd Terytorialny” Nr 12 z 2014, s. 22.
Problematyka krajobrazu i jego ochrony jest w stop-niu daleko niezauważalnym w ustawodawstwie pol-skim. W przepisach brak jest definicji legalnej. Ustawa o ochronie przyrody (art. 5 pkt 20) stwierdza jedynie, że krajobraz jest jednym z elementów środowiska przyrod-niczego, równoważnym z innymi komponentami, np.
powietrzem, wodą, powierzchnią ziemi.
Polski system prawny zawiera definicję krajobrazu kul-turowego, sformułowaną w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która określa go jako „przestrzeń historycznie ukształtowaną w wyniku działalności czło-wieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze.
Brak jednolitej definicji powoduje utrudnienia natury praktycznej, dotyczącej jego ochrony. Co powinno być chronione. Odpowiedź na to pytanie może dostarczyć Europejska Konwencja Krajobrazowa, która definiując ochronę krajobrazu stwierdza, że powinna ona obejmo-wać „działania na rzecz zachowania i utrzymania waż-nych lub charakterystyczważ-nych cech krajobrazu tak, aby ukierunkować i harmonizować zmiany, które wynikają z procesów społecznych, gospodarczych i środowisko-wych”. Definicja ochrony krajobrazu zakłada więc dwa podstawowe podejścia do ochrony krajobrazu: bierne – związane z jego zachowaniem i utrzymaniem oraz czyn-ne – polegające na ukierunkowywaniu i harmonizowa-niu zmian krajobrazu4.
Dopiero ustawa krajobrazowa , która zmienia ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wpro-wadza definicję legalną , krajobrazu i krajobrazu priory-tetowego.
Przez krajobraz – należy świetle nowelizacji rozumieć postrzeganą przez ludzi przestrzeń , zawierającą ele-menty przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształ-towaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka (art. 2 pkt 16e), natomiast przez krajobraz priorytetowy – należy rozumieć krajobraz szczególnie cenny dla społeczeństwa ze względu na swo-je wartości przyrodnicze, kulturowe, historyczne, archi-tektoniczne, urbanistyczne, ruralistyczne lub estetycz-no-widokowe, i jako taki wymagający zachowania lub określenia zasad i warunków jego kształtowania (art. 2 pkt 16f).
W polskim systemie prawnym mamy różne formy ochrony krajobrazu , takie jak parki krajobrazowe, ob-szary chronionego krajobrazu i zespoły
przyrodniczo-4 Por. M. Kistowski, Bierna ochrona krajobrazu jako podstawa utrzymania korzystnych warunków życia człowieka, „Przegląd Przyrodniczy”, XXL, 2(2010), s. 24.
65 O. Ostaszewska, K. Ostaszewski: Ochrona przestrzeni publicznej w świetle tzw. ustawy krajobrazowej
-krajobrazowe, parki kulturowe oraz ustalenia ochrony w miejscowych planach zagospodarowania przestrzen-nego.
Aby bierna ochrona krajobrazu była bardziej skuteczna, system prawny powinien być dostosowany do przepisów Europejskiej Konwencji Krajobrazowej, zmodyfikowa-ny, a przede wszystkim muszą ulec zmianie przepisy o planowaniu przestrzennym . Konieczna jest również kooperacja między administracją centralną a samorzą-dową w zakresie ochrony krajobrazu 5. Natomiast ochro-na czynochro-na krajobrazu powinochro-na być uzupełniająca dla ochrony biernej.
W ochronę krajobrazu powinni być zaangażowani także obywatele działający poprzez organizacje (partycypacja społeczna) Krajobraz jest wartością dotyczącą wszyst-kich obywateli i dla nich powinien być chroniony. Jest to podstawowy powód podejmowania wysiłków na rzecz ochrony i kształtowania krajobrazu6.
r
eklAmAwprzestrzenipublicznej
W ustawie krajobrazowej wprowadzono do polskiego porządku prawnego nowe rozwiązania , które docelo-wo mają umożliwić skuteczniejszą ochronę krajobrazu.
Ustawa zawiera regulacje w zakresie lokalizacji reklam, pobierania opłat za posiadanie reklamy , określa narzę-dzia ochrony krajobrazu, zwłaszcza audyt krajobrazowy, parki krajobrazowe i obszary krajobrazu chronionego.
Ustawa definiuje czym jest reklama w przestrzeni pu-blicznej. Jest to „umieszczone w polu widzenia użytkow-nika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe (w rozumieniu zapisów ustawy o planowaniu i zagospo-darowaniu przestrzennym), a także każdy inny nośnik in-formacji wizualnej, wraz j z jej elementami konstrukcyj-nymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym (przepisy o ruchu drogowym), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody ( w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody).
To oczywiście jedna z wielu definicji, które wprowadzo-no obok m.in. szyldów, tablic reklamowych czy urządzeń reklamowych.
Tablica reklamowa – należy przez to rozumieć przed-miot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji
5 Tamże, s. 27.
6 K. Pawłowska, Udział społeczeństwa w ochronie i kształtowaniu kra-jobrazu, „Samorząd Terytorialny” Nr 12 z 2014, s. 31.
reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i za-mocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozy-cji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wykorzystywanych zgod-nie z ich przeznaczezgod-niem (art. 2 pkt 16b).
Urządzeniu reklamowym – należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspo-zycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłą-czeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art.
2 pkt 16c).
Szyld – należy przez to rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informujące o działalności pro-wadzonej na nieruchomości, na której ta tablica rekla-mowa lub urządzenie reklamowe się znajdują (art. 2 pkt 16d).
Ustawa pozwala radom gmin ustalić w drodze uchwały (akt prawa miejscowego) zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamo-wych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościo-we oraz rodzaje wyrobów z jakich mogą być wykonane, a także wprowadzić opłatę od reklam
W odniesieniu do szyldów w uchwale określa się zasa-dy i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyl-dów, które mogą być umieszczone na danej nierucho-mości przez podmiot prowadzący na niej działalność.
W uchwale rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamo-wych, z wyłączeniem szyldów.
Uchwała dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu. Uchwała może przewidywać różne regulacje dla różnych obsza-rów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów, w tym przypadku uchwała może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie okre-ślającym ich granice.
Uchwała określa warunki i termin dostosowania istnie-jących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej archi-tektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.
Uchwała może: 1) wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do
za-kazów, zasad lub warunków określonych w uchwale; 2) wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogro-dzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale.
Nowym rodzajem dochodu jednostek samorządu te-rytorialnego będzie opłata reklamowa, pobierana od właścicieli nieruchomości niezależnie od tego, czy na urządzeniach posiadanych przez niego będzie w danym momencie eksponowana jakakolwiek reklama.
Opłata taka będzie mogła zostać ustanowiona na pod-stawie wspomnianej wcześniej uchwały dotyczącej wa-runków sytuowania takich obiektów, wprowadzonej przez radę gminy. Dodatkowo samorządom przyzna-no uprawnienia do karania finansowego za nielegalne umieszczanie reklam w przestrzeni publicznej objętej uregulowaniem. Z punktu widzenia gmin, ustawa ta bę-dzie funkcjonować barbę-dziej jako ustawa „reklamowa”
bowiem te jednostki samorządu terytorialnego zyskają uprawnienia do regulowania otoczenia właśnie w takim zakresie – normować będą nawet najmniejsze wycinki otoczenia.
Opłata reklamowa będzie mogła być wprowadzona przez radę gminy. Danina dotyczyć ma umieszczonych tablic reklamowych albo urządzeń reklamowych – jeżeli w danej gminie obowiązują, przyjęte przez radę zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych/urządzeń reklamowych i ogrodzeń.
Oplata reklamowa pobierana będzie od właścicieli nie-ruchomości lub obiektów budowlanych z wyłączeniem nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste, użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych, posiadaczy samoistnych nieruchomości lub obiektów budowlanych oraz posiadaczy nierucho-mości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części stanowiących własność Skarbu Państwa lub jed-nostki samorządu terytorialnego .
Zwolnione z opłat będą te tablice/urządzenia reklamo-we, które nie są widoczne w przestrzeni dostępnych publicznie, stanowią szyld lub stanowią realizację obo-wiązku nałożonego prawem. Opłacie nie będą podlegać również wszelkie tablice/urządzenia reklamowe związa-ne z działalnością kościołów albo innych związków wy-znaniowych.
W skład nowej opłaty wejdzie część stała i część zmien-na. Ta pierwsza ma stanowić zryczałtowaną wysokość, którą będzie niezależna od pola powierzchni tablicy/
urządzenia reklamowego. Druga część ma być z kolei bezpośrednio zależna od wielkości pola powierzchni.
Opłata stała będzie mogła wynieść do 2.50 zł dziennie, Oplata zmienna będzie mogła wynosić do 20 gr za każ-dy 1 metr kwadratowy powierzchni. Jak łatwo obliczyć, przeciętnej wielkości bilbord będzie mógł wygenerować dla gminy przychód w postaci podatku o wysokości ok. 2 tyś. zł rocznie. Przepisy spotkały się ze sprzeciwem bran-ży reklamowej, która prognozuje spadek zysków spowo-dowanych wejściem w życie nowych regulacji.
Ustawa wprowadza też do Kodeksu wykroczeń karę grzywny i ograniczenia wolności za zamieszczanie re-klam niezgodnych ze wspomniana uchwałą.
Kto umieszcza reklamę , o której mowa w art. 4 pkt 23 ustawy z drogach publicznych z naruszeniem warunków jej sytuowania określonych w art. 42a tej ustawy , o gaba-rytach większych niż dopuszczalne lub wykonane z wy-robów innych niż dopuszczalne, podlega karze ograni-czenia wolności albo grzywny (art. 63b §1 i 2 Kodeksu wykroczeń). W razie popełnienia wykroczenia można orzec przepadek przedmiotów służących lub przezna-czonych do popełnienia wykroczenia, choćby nie sta-nowiły własności sprawcy, lub obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego (art. 63b §). Karalne również jest podżeganie i pomocnictwo (art. 63b § 2).
Podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządze-nie reklamowe urządze-niezgodurządze-nie z przepisami uchwały (art.
37a ust.1) podlega karze pieniężnej. W przypadku , gdy nie jest możliwe ustalenie podmiotu, karę pieniężną wy-mierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nierucho-mości lub obiektu budowlanego, na których umieszczo-no tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. Karę pieniężną wymierza w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu.
Wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia rekla-mowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w me-trach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gmi-ny stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgod-ności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami.
67 O. Ostaszewska, K. Ostaszewski: Ochrona przestrzeni publicznej w świetle tzw. ustawy krajobrazowej
A
udytkrAjobrAzowyW świetle zmian wprowadzonych przez tzw. ustawę kra-jobrazową najbardziej doniosłym zadaniem nałożonym na wojewódzki szczebel samorządu terytorialnego jest sporządzenie audytu krajobrazowego . Na przygotowa-nie pierwszych audytów samorządy wojewódzkie otrzy-mały 3 lata od chwili wejścia w życie ustawy. Audyt kra-jobrazowy – sporządzany nie rzadziej niż raz na 20 lat – ma być głównym narzędziem realizacji przewidzianej w ustawie powszechnej identyfikacji i waloryzacji typów krajobrazów na terenie województwa, ich waloryzacja i wskazanie krajobrazów priorytetowych oraz określenie zagrożeń dla krajobrazów priorytetowych.
Audyt krajobrazowy w szczególności określa : krajobra-zy występujące na obszarze danego województwa, loka-lizację krajobrazów priorytetowych, wskazuje lokaloka-lizację i granice: parków kulturowych, parków narodowych , rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych, obsza-rów chronionego krajobrazu, obiektów znajdujących się na listach Światowego Dziedzictwa UNESCO, obszarów Sieci Rezerwatów Biosfery UNESCO (MaB) oraz obsza-rów i obiektów proponowanych do umieszczenia na tych listach, wskazuje: zagrożenia dla możliwości zachowania wartości krajobrazów oraz wartości krajobrazów w ob-rębie obszarów lub obiektów, rekomendacje i wnioski dotyczące kształtowania i ochrony krajobrazów oraz krajobrazów w obrębie obszarów lub obiektów, w szcze-gólności poprzez wskazanie obszarów , które powinny zostać objęte formami ochrony przyrody , lokalne formy architektoniczne zabudowy w obrębie krajobrazów (art.
38a ust. 3).
Szczegółowe wytyczne sporządzania audytu krajobrazo-wego, tj. dotyczące klasyfikacji krajobrazów, sposobów oceny zidentyfikowanych krajobrazów oraz wskazywa-nia krajobrazów priorytetowych, sposób uwzględwskazywa-niawskazywa-nia obiektów, krajobrazów , oraz szczegółowy zakres i meto-dologię ma określić Rada Ministrów w drodze rozporzą-dzenia (art. 38s ust. 6).
Projekt audytu krajobrazowego sporządza zarząd woje-wództwa, a uchwala sejmik województwa.
Ustawa krajobrazowa wprowadza również w strefie ochrony objętych miejscowym planem zagospodarowa-nia przestrzennego zakazy lokalizowazagospodarowa-nia nowych obiek-tów budowlanych i zalesiania, natomiast na obszarze stref ochrony nieobjętych miejscowym planem zagospo-darowania przestrzennego zakazane jest, podobnie jak wcześniej, lokalizowanie nowych obiektów budowlanych i zalesianie, ale także lokalizowanie nowych obiektów
budowlanych odbiegających od lokalnej formy architek-tonicznej lub nowych obiektów budowlanych o wysoko-ści przekraczającej 2 kondygnacje lub 7 metrów.
Istniejące już obiekty budowlane wzniesione przed dniem wejścia w życie uchwały wprowadzającej strefę ochrony a naruszające jej przepisy nie wymagają dosto-sowania, choć na wniosek właściciela, którego obiekt budowlany rażąco narusza przepisy, samorząd woje-wództwa może pokryć koszty dostosowania obiektu bu-dowlanego do wymagań uchwały wprowadzającej strefę ochrony, co przenosi z kolei ciężar finansowy na organy administracyjne.
Przy tworzeniu stref ochrony organ samorządu woje-wódzkiego powinien zapewnić możliwość udziału oby-wateli w sporządzaniu projektu uchwały.
Kierując się względami bezpieczeństwa drogowego, wprowadzono liczne regulacje dotyczące pasa drogowe-go. I tak właściwe organy samorządu (gminne, powiato-we, wojewódzkie) od tej pory będą wydawać zezwolenia na sytuowanie obiektów reklamowych w pobliżu drogi, oczywiście uprzednio zbadawszy, czy nie będą one sta-nowić zagrożenia dla ruchu.
Projekt w pierwotnej wersji przewidywał m.in. wpro-wadzenie do ustawy pojęcia „dominanty przestrzen-nej” w celu zaostrzenia zasad lokalizacji np. elektrowni wiatrowych, wieżowców i wszystkich innych obiektów, które byłyby uznane za „dominantę przestrzenną”. Tego rodzaju obiekty miałyby powstawać – wg projektu – tyl-ko w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania prze-strzennego, przyjmowany przez gminy. Zrezygnowano z tego rozwiązania, tym samym zaniechała wprowadze-nia do ustawy przepisów ograniczających budowę takich obiektów.
Rozwiązania prawne uregulowane w tzw. ustawie kra-jobrazowej poddawane były krytyce w całym procesie legislacyjnym. Część uwag została przyjęta, niestety liczne opinie eksperckie zostały przez ustawodawcę zi-gnorowane. Krytyka dotyczyła: 1) niezgodności z Eu-ropejską Konwencją Krajobrazową poprzez pominięcie nadrzędnej dla niej zasady subsydiarności; 2) naruszenie Konstytucji RP oraz dublowanie zapisów szeregu regu-lacji prawnych powodując nadregulacje i chaos legisla-cyjny; 3) generowanie bezzasadnych kosztów oraz brak określenia źródeł ich finansowania; 4) brak rzetelnych kalkulacji szacujących potencjalne koszty sporządzania nowych narzędzi ochrony krajobrazu w oparciu o jed-nostkowe warunki przyrodnicze poszczególnych woje-wództw; 5) wartość sporządzania audytu
krajobrazowe-go oszacowaną na ok. 150 mln do nawet ok. 750 mln zł, wobec niewspółmiernej wartości zawartej w UK rzędu 6,4 mln zł.7
z
AkończenieZaproponowane w ustawie rozwiązania wzmacniają ochronę polskich krajobrazów przed postępującą degra-dacją. Wprowadzenie obowiązku powszechnej identyfi-kacji i waloryzacji krajobrazów należy ocenić pozytyw-nie. Korzystne wydają się również przepisy porządkujące kwestie związane z lokalizacją tablic i urządzeń
reklamo-7 Opracowanie eksperckie dotyczące skutków wdrażania tzw. usta-wy krajobrazowej – Dr Robert Zajdler, Opinia prawna na temat zgodności z Konstytucją RP prezydenckiego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu [druk 1525], Instytut Sobieskiego, Warszawa 31.11.2013.
wych. Projekt przewiduje również wdrażanie (częściowe) postanowień Europejskiej Konwencji Krajobrazowej.
Tzw. ustawa krajobrazowa ma pomóc w walce z rekla-mowym chaosem. Jak będzie wyglądało to w rzeczywi-stości? Po długich bojach udało się wprowadzić dość rygorystyczne, jak na polskie warunki zasady lokalizacji reklam. Zgodne to jest z oczekiwaniami społecznymi , które potwierdziły badania, gdzie na pytanie – czy pań-stwo powinno ingerować w formę reklamy w przestrzeni publicznej? Odpowiedziało twierdząco aż 87% .
Urbaniści, uważają, że w polskiej przestrzeni panuje chaos i każdą inicjatywę mającą przywrócenie porządku należy przyjąć pozytywnie, niemniej większe możliwości w tym zakresie dają zmiany w ustawie o planowaniu i za-gospodarowaniu przestrzennym, ale reforma tej ustawy jest opóźniona.
b
ibliogrAfiA/r
eferences• Kistowski M., Bierna podstawa utrzymania korzystnych warunków życia człowieka, „Przegląd Przyrodniczy” XXL, 2(2010);
• Pawłowska K., Udział społeczeństwa w ochronie i kształtowaniu krajobrazu, „Samorząd Terytorialny” Nr 12, 2014;
• Zajdler R., Opinia prawna na temat zgodności z konstytucją RP prezydenckiego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu [druk 1525], Instytut Sobieskiego, Warszawa 31.11.2013.