KOMISJA ŚLEDCZA W POLSKIM SYSTEMIE POLITYCZNYM

P

ARLAMENTARNĄ KOMISJĘ ŚLEDCZĄ – z uwagi na brzmienie art. 111 Konstytucji RP – należy traktować jako instytucję przewidywaną konstytucyjnie (instytucję konstytucyjną), choć jej powołanie oznaczone jest kwalifi kacją fakultatywności.

Sformułowania ustawy zasadniczej wyraźnie wskazują na wyjątkowość i specyfi czny charakter komisji, zwłaszcza w porównaniu z uprawnieniami i sposobem działania innych komisji parlamentarnych, wobec których kategoria uznaniowości nie ma zastosowania⁵.

1.1. Instytucjonalno-prawne aspekty funkcjonowania komisji śledczej w polskim systemie politycznym

P

IOTR CZARNY DEFINIUJE komisje śledcze jako „organy parlamentu (lub jednej z jego izb), złożone z deputowanych, powołane w celu wyjaśnienia konkretnych okoliczności faktycznych i posiadające w ramach otrzymanego zlecenia władcze uprawnienia, zbliżone do środków będących w dyspozycji sądów i władz admini-stracyjnych”⁶. Z kolei Bogusław Banaszak spośród cech konstytuujących pojęcie komisji śledczej wymienia: 1) status wewnętrznego organu parlamentu, w skład którego wchodzą jego członkowie; 2) wyposażenie w uprawnienia śledcze; 3) spre-cyzowanie celu, jakim jest zbadanie określonego przez parlament stanu faktycznego lub prawnego; 4) uprawnienia władcze wobec podmiotów niebędących poddanymi kontroli systemu władzy wykonawczej (zwłaszcza osób fi zycznych); 5) przygotowa-nie sprawozdania będącego podstawą podjęcia przez parlament decyzji; 6) informo-wanie społeczeństwa o sprawie będącej przedmiotem badania⁷.

Szczególny sposób powoływania komisji fakultatywnych oraz nadzwyczajnych przewidują Regulamin Sejmu oraz Ustawa o komisji śledczej. Zwraca w nich uwagę domniemanie politycznego charakteru działalności komisji, przejawiające się w tro-sce prawodawcy o niewykorzystywanie ich do celów propagandowych, czy bieżących walk politycznych. Określa się zatem minimalną liczbę podpisów parlamentarzystów pod wnioskiem o powołanie komisji śledczej, wyższą niż w przypadku komisji zwykłych⁸. Komisje śledcze od pozostałych komisji odróżnia też cel prowadzonych prac oraz sposób postępowania.

5 Por. M. Grzybowski, Sejmowa Komisja Śledcza, „Przegląd Sejmowy” 2001, nr 3, s. 45.

6 P. Czarny, Komisje śledcze niemieckiego Bundestagu, „Przegląd Sejmowy” 1999, nr 3, s. 56.

7 B. Banaszak, Koncepcje komisji śledczych, „Przegląd Sejmowy” 2006, nr 5, s. 14.

8 Ibidem, s. 21.

Teoretycy prawa wskazują, iż komisja śledcza jest jednym ze sposobów sprawo-wania przez Sejm funkcji kontrolnej, którą wyznacza mu Konstytucja RP w art. 95 ust. 2. Sprawowanie kontroli oznacza w tym kontekście „prawo legislatywy do uzyskiwania informacji o działalności określonych organów i instytucji publicznych oraz prawo wyrażania oceny tej działalności”⁹.

Oprócz funkcji kontrolnej komisja śledcza pełni też funkcję dochodzeniową.

Możliwość zainicjowania dochodzenia w danej sprawie komisja uzyskuje dzięki prowadzeniu działań w trybie kodeksu postępowania karnego. Funkcja dochodze-niowa jest rozszerzeniem funkcji kontrolnej o tyle, o ile prowadzone dochodzenie może dotyczyć nie tylko podmiotów ponoszących odpowiedzialność konstytucyjną, ale także tych podmiotów będących w sferze zainteresowań komisji śledczej, które w uchwale o jej powołaniu przewidział Sejm¹⁰.

Komisja śledcza kończy swoją działalność przekazaniem marszałkowi Sejmu sprawozdania ze swojej działalności, choć ustalenia w nim zawarte nie są wiążące dla innych organów państwa. Pomimo braku faktycznego znaczenia treści przyjętego przez Sejm sprawozdania o jego wielkiej randze świadczy spór, jaki rozgorzał podczas debaty nad różnymi wersjami „raportu”, jaki z prac komisji ds. Rywina sporządzili jej członkowie. Każde z prezentowanych sprawozdań zawierało inne (skrajnie roz-bieżne) wnioski i ustalenia, a debata nad ich rozpatrzeniem ujawniła niejasności prawne w Ustawie o komisji śledczej z 2001 roku. Ustawa nie przewidywała, w jakiej kolejności wnioski powinny być głosowane, jaki jest formalnoprawny status tych sprawozdań, co więcej – pojawiały się też głosy, czy aby na pewno poszczególne

„raporty” powinny być poddawane pod głosowanie¹¹.

Nowelizacja Ustawy o komisji śledczej z dnia 3 stycznia 2005 roku ostatecznie określiła sposób procedowania nad sprawozdaniem z działalności komisji i dzięki temu zlikwidowała kolejną możliwość politycznego (i medialnego) starcia, którego źródłem mógłby być każdy następny „raport” przygotowany przez członków komi-sji śledczych. Sprawozdanie – wedle nowego stanu prawnego – sporządza i przed-stawia przewodniczący komisji, a poszczególni członkowie mogą złożyć na piśmie konkretne poprawki. Kolejność głosowania poprawek jest ustalana poprzez

9 P. Radziewicz, Informacja na temat statusu prawnego komisji śledczej – zagadnienia ogólne,

„Przegląd Sejmowy” 2003, nr 2, s. 91.

10 Por. R. Piotrowski, W sprawie możliwości wezwania prezydenta RP przez sejmową komisję śledczą,

„Studia Iuridica” 2004, nr 43, s. 192–194.

11 Zwracano na przykład uwagę na to, iż debatowanie nad różnymi projektami sprawozdania z prac komisji śledczej jest w rzeczywistości debatą nad prawdziwością konkretnych zdarzeń, bo przecież do ich ustalenia i przedstawienia komisja śledcza została powołana. Trudno w takim przypadku głosować czterystu sześćdziesięciu posłom nad tym, czy ktoś danego dnia „był w teatrze, czy gdzie indziej”. Por.

M. Bil, A. Błoński, A. Małkiewicz, Komisja Rywina. Próba spojrzenia politologicznego, Wrocław 2005, s. 78–79.

cie przez komisję odpowiedniej uchwały. Do tak przyjętego sprawozdania członko-wie komisji mogą złożyć zdanie odrębne. Na posiedzeniu plenarnym poseł-sprawoz-dawca przedstawia sprawozdanie komisji śledczej wraz ze zdaniami odrębnymi.

Natomiast nad przedstawionym sprawozdaniem komisji Sejm, wedle nowelizacji ustawy z 2005 r., nie przeprowadza głosowania.

Na istotny aspekt funkcjonowania komisji śledczych w systemie politycznym wskazuje Marek Zubik. Pisze on, iż skuteczność działań podejmowanych przez komisję zależy od dwóch czynników: prawnego i politycznego. Pierwszy z nich to całokształt regulacji prawnych, według których obraduje i pracuje komisja śledcza oraz zakres przedmiotowy prac komisji wynikający z uchwały sejmowej o jej powo-łaniu. Drugi czynnik to z kolei fakt podległości komisji śledczej innym organom Sejmu, który prowadzi do tego, iż skuteczność komisji uzależniona jest w głównej mierze od determinacji oraz sposobu działania poszczególnych jej członków, dele-gowanych przez partie polityczne¹².

1.2. Praktyczne aspekty funkcjonowania komisji śledczych w polskim systemie politycznym

Z

NOWELIZOWANA W 2005 ROKU Ustawa o komisji śledczej reguluje zakres dzia-łania komisji, prawa i obowiązki osób wzywanych przez komisję do złożenia zeznań, a także możliwość rozpatrywania sprawozdania komisji przez Sejm¹³. Z kolei sposób powoływania komisji oraz procedurę wyboru jej członków precyzyjnie określa Regulamin Sejmu. Artykuł 136a wskazuje, iż projekt uchwały powołującej komisję śledczą winien wniesiony być przez co najmniej czterdziestu sześciu posłów, a także uzasadniać potrzebę i cel powołania komisji.

Ustawodawca zawarł także w art. 2 ustawy dyrektywę, według której skład komi-sji powinien odwzorowywać reprezentację klubów i kół poselskich mających swoją reprezentację w Konwencie Seniorów. „Tym samym ogólna reguła praktyki parla-mentarnej ustalania składu komisji w oparciu o klucz polityczny, tj. odpowiednie do liczebności klubu poselskiego reprezentowanie klubu w składzie komisji stałych (i nadzwyczajnych), z zachowaniem proporcji pomiędzy większością parlamentarną a opozycją, uległa tu ustawowej petryfi kacji”¹⁴.

12 Por. M. Zubik, O zakresie i formach działania sejmowych komisji śledczych, „Studia Iuridica”

2005, nr 44.

13 Por. P. Radziewicz, op.cit., s. 92.

14 M. Grzybowski, op.cit., s. 46.

Najistotniejszym problemem prawnym, przed którym stanęła komisja śledcza ds.

sektora bankowego, była kwestia ustalenia zakresu przedmiotowego jej prac. Uchwała o powołaniu komisji z dnia 24 marca 2006 r. wskazywała następujące problemy, których wyjaśnieniem miałaby się ona zajmować: 1) prawidłowość i celowość dzia-łań Narodowego Banku Polskiego i Komisji Nadzoru Bankowego w okresie od 4 czerwca 1989 r. do 19 marca 2006 r.; 2) kształt systemu bankowego w Polsce w porównaniu z innymi krajami; 3) prawidłowość działania Zarządu Narodowego Banku Polskiego w zakresie dokonywanych przez niego ocen funkcjonowania sys-temu bankowego w Polsce; 4) kwestia ewentualnego konfl iktu interesów między rolą Prezesa Narodowego Banku Polskiego i Przewodniczącego Komisji Nadzoru Ban-kowego; 5) działalność osób występujących w imieniu Komisji Nadzoru Bankowego, Generalnego Inspektoratu Nadzoru Bankowego, Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Komisji Papierów Wartościowych i Giełd oraz Ministerstwa Skarbu Państwa i Ministerstwa Finansów pod kątem ewentualnego występowania konfl iktu interesów; 6) działalność ministrów oraz innych osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe w sprawach rozstrzygnięć dotyczących przekształceń kapi-tałowych i własnościowych w sektorze bankowym w okresie od 4 czerwca 1989 r. do 19 marca 2006 roku¹⁵.

Już w trakcie debaty nad podjęciem uchwały o powołaniu komisji posłowie klubów opozycyjnych wskazywali na konieczność uściślenia zakresu jej działalności oraz na groźbę zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności uchwały z Kon-stytucją RP. Eksperci uważali bowiem, iż ustawa zasadnicza nie daje Sejmowi dowolności w określaniu zakresu działania. Spośród najważniejszych ograniczeń M. Zubik wymieniał: konieczność rozpatrywania konkretnej sprawy, ogólnopań-stwowe znaczenie rozpatrywanej kwestii, jej umiejscowienie w zakresie kontroli parlamentarnej oraz dokładne sprecyzowanie problemu przez Sejm¹⁶.

Biorąc pod uwagę te zastrzeżenia posłowie Platformy Obywatelskiej zdecydowali się zaskarżyć uchwałę o powołaniu komisji ds. sektora bankowego do Trybunału Konstytucyjnego. 21 września 2006 r. Trybunał orzekł, iż większość zapisów uchwały nie jest zgodna z Konstytucją, co doprowadziło do swoistego paraliżu prac komisji pomimo jej formalnego funkcjonowania. Dopiero po zatwierdzeniu przez Sejm poprawek w uchwale w dniu 30 marca 2007 r.¹⁷ prace komisji zostały wznowione.

15 Por. Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie powołania Komisji Śledczej do zbadania rozstrzygnięć dotyczących przekształceń kapitałowych i własnościowych w sektorze bankowym oraz działań organów nadzoru bankowego w okresie od 4 czerwca 1989 r. do 19 marca 2006 r. z dnia 24 marca 2006 r. (M.P., nr 24, poz. 265).

16 M. Zubik, op.cit., s. 447–448.

17 Zmieniono m.in. nazwę komisji. Komisję śledczą do zbadania rozstrzygnięć dotyczących prze-kształceń kapitałowych i własnościowych w sektorze bankowym oraz działań organów nadzoru

ban-Ważną konstatacją w kontekście rozpatrywania uprawnień komisji śledczych jest fakt, iż nie wolno im w toku swojego postępowania kreować nikogo obwinionym, oskarżonym lub podejrzanym. Członkowie komisji mogą przesłuchiwać wezwane osoby jedynie w charakterze świadków, choćby w prowadzonym równolegle postę-powaniu przed organami władzy sądowniczej posiadały one status podejrzanego lub oskarżonego¹⁸. Świadek jest w takim wypadku rozumiany jako osoba, którą organ procesowy (a w przypadku postępowania w parlamencie – sejmowa komisja śledcza) wzywa do stawiennictwa i złożenia zeznań. Nie ma przy tym znaczenia, czy osoba wezwana była świadkiem rozpatrywanego zdarzenia w sensie faktycznym tzn. czy posiadała informacje interesujące organ przesłuchujący. Pomimo wszystko zacho-wuje ona prawa i obowiązki świadka, a komisja śledcza powinna dołożyć wszelkich starań, by wezwanie do stawiennictwa przed komisją było prawidłowe tzn. by istniało jak największe prawdopodobieństwo, że wzywana osoba jest nie tylko świadkiem w rozumieniu prawnym, ale także – świadkiem faktycznym¹⁹.

Kwestia statusu osoby wezwanej przed komisję ma nie tylko wymiar teoretyczny, ale też praktyczny, co dobrze ukazuje wymiana zdań pomiędzy zeznającą przed komisją śledczą ds. sektora bankowego Ewą Balcerowicz – żoną prezesa Narodowego Banku Polskiego – a przewodniczącym tej komisji – Arturem Zawiszą²⁰:

„Prezes Zarządu CASE Ewa Balcerowicz: Panie przewodniczący, przeczytałam ustawę o komisji śledczej i przeczytałam oczywiście dokładnie wezwanie na to przesłuchanie i wydaje mi się, że ja nie jestem świadkiem, jestem osobą wezwaną.

Przewodniczący Artur Zawisza (PiS): Jest pani wezwana jako świadek.

Prezes Zarządu CASE Ewa Balcerowicz: Ustawa o komisji śledczej przewiduje dwa typy jakby osób, które są wzywane: osoby wzywane i osoby wzywane w charakterze świadków. W dokumencie, który otrzymaliśmy, nie ma określenia: świadek.

Przewodniczący Artur Zawisza (PiS): Ale nie jest pani osobą oskarżoną. Bardzo proszę o swobodną wypowiedź w sprawie będącej przedmiotem badań komisji”.

(12.09.2006 r.).

kowego w okresie 4 czerwca 1989 r. do 19 marca 2006 r. przemianowano na Komisję śledczą do zbadania nieprawidłowości w działaniach organów państwa w procesie przekształceń niektórych banków.

18 Por. R. Kmiecik, Opinia na temat statusu prawnego komisji śledczej, „Przegląd Sejmowy” 2003, nr 2, s. 106.

19 B. T. Bieńkowska, Refl eksje na temat przesłuchania przez sejmową komisję śledczą w charakterze świadka osoby będącej podejrzanym lub oskarżonym w równolegle toczącym się postępowaniu karnym,

„Wojskowy Przegląd Prawniczy” 2005, nr 3, s. 72–73.

20 Wszystkie wyróżnione w tekście cytaty pochodzą z Biuletynów Posiedzeń Sejmowej Komisji Śledczej zamieszczonych na stronie internetowej: http://orka.sejm.gov.pl/Biuletyn.nsf/fk skr5?Open-Form&SPSB. Podkreślenia poszczególnych fragmentów w cytatach są mojego autorstwa.

Widać w tej sytuacji wyraźnie, jak nieprecyzyjność przepisów ustawy oraz hybry-dowy status komisji, czyli jej działalność na styku wielu podstaw prawnych²¹, wpływały na praktyczny wymiar pracy komisji. Zarzuty o nieobiektywne podejście do rozpatrywanych kwestii oraz o kreowanie osób wzywanych do złożenia zeznań przed komisją śledczą na oskarżonych lub podejrzanych były także powodem skła-dania przez posłów klubów opozycyjnych wniosków o wykluczenie ze składu komisji (na czas przesłuchania) tych członków, którzy podczas konferencji prasowych lub wypowiedzi dla mediów dopuszczali się nadużyć:

„Poseł Aleksander Grad (PO): (…) pan poseł Adam Hofman stworzył taką oto konstrukcję myślową i konstrukcję prawną. Mianowicie stwierdził, że istnieje czy istniała zorganizowana grupa przestępcza, na czele której stał Leszek Balcerowicz.

W skład tej grupy przestępczej miał wchodzić on sam, cała Fundacja CASE, prezesi banków. I w ramach tej grupy przestępczej doszło do wręczania łapówek. Taka była wypowiedź posła Hofmana. Jest to niedopuszczalne, że poseł, członek komisji śledczej, przed badaniem jakichkolwiek spraw, po pierwsze, wygłasza takie niedo-rzeczności, a po drugie, dokonuje takich stwierdzeń, wiedząc, że będąc członkiem komisji śledczej musi zachować bezwzględną bezstronność” (12.09.2006 r.).

Wyżej przytoczone cytaty każą badaczowi jeszcze dokładniej zastanowić się nad rolą, jaką odgrywali w komisjach śledczych poszczególni posłowie oraz spróbować odpowie-dzieć na pytanie, jakie są możliwości interpretacji przedstawionego stylu działania.

W dokumencie Political Science ATHENAEUM (Stron 167-172)