Koncepcje integracji migrantów oraz model polityki integracyjnej

Teoria integracji migrantów jest dość nową dyscypliną socjologii, zrodziła się na początku XX wieku w Stanach Zjednoczonych, tradycyjnym kraju imigracji, inne kraje tego typu (Kanada i Australia) korzystały głównie z dorobku amerykańskiego. Kiedy w Europie pojawiło się zagadnienie integracji migrantów, rozpatrywano go nie tyle od strony teoretycznej, co praktycznej.

Badacze skupiali się na podstawowych modelach integracji i związanych z tymi modelami politykach integracyjnych. 91

I tak A. Rudiger i S. Spencer wyróżniają trzy podstawowe koncepcje integracji migrantów w Europie:92

1. Model politycznej asymilacji jednostek do jedności narodowej w oparciu o wartości i prawa, które są wiążące dla wszystkich. Ten model wyklucza etniczną, religijną czy kulturową przynależność. Takie podejście jest realizowane we Francji. W kraju tym nie uznaje się oficjalnie mniejszości etnicznych jako grup o odmiennych potrzebach i prawach. Nie ma polityki uznającej różnice pomiędzy obywatelami. W modelu tym pojawienie się grup mniejszościowych lub interesów grupowych stanowiłoby porażkę w integracji. Tak stało się w przypadku muzułmańskich migrantów we Francji, którzy są obecnie najliczniejszą mniejszością w tym kraju. Kwestia religii jako znaku tożsamości odsłoniła ograniczenia tego modelu asymilacji. To i utrzymująca się dyskryminacja doprowadziły we Francji do zmian polityki w praktyce.

2. Model funkcjonalnej asymilacji do etnicznie zdefiniowanego państwa narodowego. Model ten jest również określany jako zróżnicowane wykluczenie, gdyż migranci włączeni są w jeden obszar, zazwyczaj rynek pracy a wyłączeni z obywatelskiej i politycznej partycypacji. Model ten jest powszechny w krajach, które nie uważają się za kraje imigracji i mają tendencję do postrzegania obecności migrantów jako zjawiska przejściowego, czyli w Niemczech, Austrii, Danii, Włoszech i Grecji (Niemcy próbowały w ostatnich latach odejść od silnej etnicznej podstawy swojej tożsamości narodowej). Takie podejście ogranicza integrację, gdyż nie uznaje się migrantów za część społeczeństwa, pozostawiając ich w prawnej niepewności. Niegodzenie się migrantów z takim porządkiem społecznym może spowodować wzrost rasizmu i ksenofobii ze strony społeczeństwa przyjmującego. Obecnie w

91 Polityka migracyjna jako instrument promocji zatrudnienia i ograniczania bezrobocia, Projekt realizowany w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego, Sektorowy Program Operacyjny „ Rozwój zasobów ludzkich" Ośrodek Badań nad Migracjami, Warszawa 2007, s. 25.

92 A. Rudiger, S. Spencer, The Economic and Social Aspects o f Migration. Conference Jointly Organised by The European Commission and the OECD, Brussels, 2003, s. 8-9.

Niemczech nacisk na korzenie niemieckie został zastąpiony naciskiem na kulturowe i polityczne wartości.

3. Modele wielokulturowe i wspólnotowe, które są oparte na pluralistycznej koncepcji demokracji, w której obecność różnych grup rasowych i etnicznych jest akceptowana i regulowana. W przeciwieństwie do kanadyjskiego modelu, wielokulturowe podejście realizowane w Wielkiej Brytanii, Szwecji i Holandii nie opiera się na uznaniu praw grup mniejszościowych, ale na pragmatycznym zarządzaniu stosunkami między różnymi wspólnotami etnicznymi czy rasowymi. Odbywa się to poprzez ustawodawstwo antydyskryminacyjne i polityki równości szans, z łatwym dostępem do obywatelskich i politycznych praw oraz lokalnych rozwiązań w celu ułatwienia komunikacji i zrozumienia między grupami etnicznymi. Kładzie się nacisk na promowanie równości we wszystkich dziedzinach, przy jednoczesnym celebrowaniu różnorodności kulturowej.

Zaletą tego podejścia jest to, że powstaje niewiele napięć pomiędzy mniejszościami a społeczeństwem przyjmującym.

Podobnego podziału dokonał S. Carrera, według niego w Europie wyróżnia się następujące modele integracji migrantów:93

1. Model wielokulturowości- opiera się na akceptacji różnic kulturowych w ramach społeczeństwa. Różne kultury współistnieją i są włączane w strukturę państwa. Do krajów realizujących tą politykę należą Kanada, Holandia, Szwecja.

2. Model asymilacji- zwany także republikańskim. U podstaw tego podejścia leży równość, jednostki są obywatelami, a obywatele są równi wobec prawa. Model ten opiera się na pełnej asymilacji lub integracji obcokrajowców do tradycyjnych narodowych wartości i identyfikacji ze społeczeństwem przyjmującym. Przykładem tego podejścia jest Francja.

3. Model separacji albo wykluczenia- charakteryzuje się on restrykcyjną polityką migracyjną, zazwyczaj odnosi się to do uwarunkowań prawnych, które muszą być spełnione, aby móc przebywać w danym kraju (prawo pobytu zostało przyznane tymczasowo i warunkowo). Dostęp do

obywatelstwa jest bardzo ograniczony, opiera się na prawie krwi. Model ten składa się z programów i polityk, których celem jest tymczasowy charakter osadnictwa migrantów (system pracowników gościnnych). Ten model realizują: Niemcy, Szwajcaria i Belgia.

Z kolei R. Penninx wyróżnia dwa modele integracji, ze względu na sposób postrzegania migranta:94

1. Migrant jest postrzegany jako obcy, outsider. Społeczeństwo nie definiuje siebie jako kraj imigracji, dlatego migranci są tymczasowymi gośćmi. Ich pobyt powinien być komfortowy i korzystny dla obu stron. Nie ma logicznych podstaw do stosowania polityki włączenia, która czyniłaby z migrantów pełnoprawnych obywateli. Formy i instrumenty takich polityk są zazwyczaj zmienne i przypadkowe, będące głównie doraźną reakcją na konkretne problemy.

2. Dąży się do włączenie migranta do społeczeństwa. Wyróżnia się tutaj dwa sposoby definiowania migrantów i ich integracji. Pierwszy z nich jest sformułowany we francuskiej republikańskiej wizji. Migranci powinni stać się obywatelami i aktorami w sferze politycznej. Francuska republikańska terminologia unika takich pojęć jak: pochodzenie etniczne, mniejszości etniczne i wielokulturowość, które sugerują różnice kulturowe, religijne czy klasowe.

Równość na indywidualnym poziomie jest nadrzędną zasadą polityczną. Drugi model włączenia to wizja realizowana w Wielkiej Brytanii, gdzie zostawia się dużo miejsca dla działalności społeczności migranckich. Pochodzenie etniczne i mniejszości etniczne są postrzegane tutaj jako istotne pojęcia. Dla tej wizji równość jest ważną zasadą.95 Jest to istotne, gdyż społeczeństwo brytyjskie jest społeczeństwem super-zróżnicowanym.96 Od połowy lat 80-tych XX wieku jest krajem imigracji. Obecnie migracja do Wielkiej Brytanii jest większa i bardziej zróżnicowana niż kiedykolwiek w historii tego kraju. Wskutek ogromnego napływu migrantów różnych ras i narodowości, zarówno migrantów ekonomicznych, obywateli z byłych kolonii brytyjskich jak i uchodźców

94 R. Penninx, Integration processes o f migrants: research findings and Policy challenges, European Population Conference 2005 Demographic Challenges fo r Social Cohesion, 2005, s. 13-14.

95 P. Trevena, Teorie i doktryny dotyczące imigrantów. Doświadczenia tradycyjnych i nowych krajów imigracji, w: Przegląd tematyki i metod badań integracyjnych, w: Problemy integracji imigrantów.

Koncepcje, badania, polityki, red. A. Grzymała-Kazłowska, S. Łodziński, Warszawa 2008, s. 99.

96 S. Vertovec, The Emergence o f Super-Diversity in Britain, Centre on Migration, Policy and Society, Oxford 2006, s. 1-2.

politycznych Wielka Brytania stała się społeczeństwem wielokulturowym, czyli takim gdzie na tej samej przestrzeni współwystępuje wiele grup społecznych o odmiennych cechach kulturowych, takich jak wygląd zewnętrzny, język, wyznanie religijne czy system wartości.97

Narodowy Spis Ludności (Census) w 2011 roku wykazał, że w Anglii i Walii przebywa 7,5 min. osób, które urodziły się poza granicami Wielkiej Brytanii, 10 lat wcześniej było to 4,6 min. osób, co oznacza 13% wzrost w tym okresie czasu. Co ciekawe spis ten wykazał również, że osoby należące do grupy etnicznej biała brytyjska stanowią mniejszość w stolicy kraju-Londynie.

Co jest pewnego rodzaju fenomenem, gdyż nigdy wcześniej taka sytuacja nie miała miejsca w żadnym z regionów Wielkiej Brytanii.

W kraju tym realizuje się wielokulturowy model polityki integracyjnej, która opiera się na akceptowaniu prawa do istnienia różnych kultur w państwie i na włączaniu ich w strukturę społeczeństwa.98 Czyli inaczej mówiąc zapobiegająca segregacji społeczeństwa.

W brytyjskiej polityce integracji migrantów wyróżnia się pięć aspektów:

1) Zatrudnienie.

2) Mieszkalnictwo.

3) Stosunki społeczne.

4) Zdrowie.

5) Edukacja.

Celem integracji w wymiarze stosunków społecznych jest stworzenie społeczeństwa, gdzie ludzie czują się bezpiecznie, nie ma napięć społecznych, ludzie są włączeni w życie społeczne na równych prawach, darzą się wzajemnym szacunkiem i są w stanie współdziałać.

W wymiarze mieszkalnictwa celem integracji jest bezpieczne, przystępne (finansowo) zakwaterowanie. Bezpieczne nie tylko odnośnie samego lokum, ale również otoczenia w jakim się znajduje. Podkreśla się, że warunki mieszkaniowe mają znaczenie dla poczucia przynależności migrantów oraz mogą wpływać na ich zdrowie oraz dostęp do zatrudnienia i usług.

97 M. Gołka, Imiona wielokulturowości, Warszawa 2010, s. 7-10.

98 P. Trevena, Teorie i doktryny dotyczące imigrantów. Doświadczenia tradycyjnych i nowych krajów imigracji, w: Przegląd tematyki i metod badań integracyjnych, w: Problemy integracji imigrantów.

Koncepcje, badania, polityki, red. A. Grzymała-Kazłowska, S. Łodziński, Warszawa 2008, s. 108-110.

Z kolei celem integracji w wymiarze zatrudnienia jest równy dostęp do pracy dla wszystkich, wykonywanie pracy zgodnej z kwalifikacjami i umiejętnościami.

W wymiarze zdrowia celem jest równy dostęp do usług zdrowotnych oraz reagowanie na zdrowotne potrzeby każdej jednostki. Długofalowym celem jest również dobry stan zdrowia migrantów i ludności rodzimej.

Natomiast jeśli chodzi o aspekt edukacji, to kwalifikacje i biegłość w posługiwaniu się językiem angielskim stanowią kluczowe cele procesu integracji. 99

Działania wspierające integrację dzielą się na cztery grupy:

1. Interwencje skupiające się na migrantach i grupach migranckich:

■ Dostarczanie migrantom informacji (przed i po przyjeździe) o dostępnych usługach, prawach i obowiązkach, miejscach gdzie można uzyskać poradę.

■ Nauczanie języka angielskiego i wsparcie językowe (kursy językowe dla dorosłych, kursy w miejscu pracy, usługi tłumaczy).

■ Ocena, wprowadzanie, ciągłe wspieranie (ocena indywidualnych potrzeb i odpowiednie wsparcie, m.in. ocena potrzeb zdrowotnych, treningi, budowanie relacji dom-szkoła w celu wspierania nauki, wspieranie budownictwa mieszkaniowego).

■ Budowanie potencjału organizacji etnicznych (jako partnerów świadczenia usług, jako środek dostępu do migrantów i udzielanie im wsparcia oraz pomocy, poprzez finansowanie takich grup zachęcanie ich do budowania kapitału pomostowego).

2. Interwencje koncentrujące się na pracodawcach, instytucjach i społeczeństwie.

■ Konsultacje i dostarczanie informacji społecznościom lokalnym, (dorosłym i dzieciom) w celu uniknięcia napięć związanych z migracją (przygotowanie ich na przybycie migrantów, edukowanie ich na temat migrantów i ich praw)

■ Strategie obalania mitów (dostarczanie informacji prasie, współpraca z lokalnymi mediami, w celu przeciwdziałania dezinformacji).

■ Informowanie usługodawców odnośnie liczebności migrantów na ich obszarze, ich potrzeb, uprawnień i tła kulturowego.

■ Dostosowanie podstawowych usług do specyficznych sytuacji migrantów (dokumentacja medyczna, którą uchodźcy mogą zabrać ze sobą, specjalistyczne usługi dla ofiar tortur).

■ Treningi dla pracowników głównych dostawców usług (jak radzić sobie ze specyficznymi potrzebami zdrowotnymi czy edukacyjnymi migrantów, jak korzystać z usług tłumaczeniowych).

■ Zatrudnienie pracowników spośród migrantów w celu ułatwienia współpracy z migrantami (nauczycieli, pielęgniarek środowiskowych, recepcjonistów, osób odpowiedzialnych za uchodźców) oraz ze względu na wiedzę jaką mogą dostarczyć.

3. Interwencje, które budują mosty pomiędzy jednostkami, grupami i instytucjami:

■ Docieranie do migrantów przez dostarczycieli usług (na przykład policyjne pakiety informacyjne, zawierające informacje m.in. na temat zgłaszania przestępstw popełnianych na tle rasowym).

■ Włączanie migrantów w ich sąsiedztwo (angażowanie sąsiadów w proces odbierania i dostarczania paczek żywnościowych i pakietów powitalnych, angażowanie wspólnych aktywności).

■ Budowanie dialogu i zaufania, na przykład poprzez policjantów spędzających czas z migrantami i ułatwiającymi im kontakt z ludnością rodzimą oraz instytucjami.

■ Zapobieganie konfliktom i podziałom poprzez takie organizacje jak Komisja do Spraw Równości Rasowej (Commission for Racial Equality) czy inicjatywę „Bezpieczne Społeczności” (Safe Communities).

4. Interwencje oparte na partnerstwie:

■ Lokalne partnerstwo (współpraca pomiędzy różnymi organizacjami społecznymi w celu dostarczania lepszych usług i szybszej integracji migrantów).100

Do realizacji polityki integracyjnej używa się różnych narzędzi, takich jak:

ustawodawstwo, politykę społecznego włączenia, politykę zwiększania uczestnictwa w społeczeństwie obywatelskim oraz demokratyczne podejmowanie decyzji.101

Biorąc pod uwagę pięć wymienionych wcześniej aspektów polityki integracyjnej Wielkiej Brytanii, możemy wyróżnić następujące działania w ich ramach:

1. Polityka integracyjna dotycząca stosunków społecznych.

Politykę wspierającą dobre relacje migrantów ze społeczeństwem przyjmującym łączy się z gamą innych rządowych inicjatyw dotyczących:

polepszenia dobrobytu społeczeństwa, aktywnego obywatelstwa, spójności społecznej, społeczności zrównoważonych, równości. Wszystkie te polityki wpływają na relacje społeczne. Istniejące prawo ma na celu poprawę stosunków pomiędzy migrantami a ludnością rodzimą. I tak Race Relations Act (2000) nakłada na władze lokalne obowiązek przeciwdziałania dyskryminacji rasowej.

Wyróżnia się następujące działania integracyjne w ramach aspektu stosunków społecznych:

- obowiązek promowania równości rasowej i dobrych relacji międzyrasowych, - uwzględnianie potrzeb migrantów w planowaniu i dostarczaniu usług,

- budowanie sieci wsparcia dla migrantów, zaspakajanie ich społecznych, kulturowych i psychologicznych potrzeb,

- kreowanie właściwego obrazu migrantów, zmiana postaw społecznych wobec migrantów,

100 Refugees and Other New migrants: a review o f the evidence on successful approaches to integration, ed. S. Spencer, Centre on Migration, Policy and Society, Oxford 2006, s. xi-xiii.

101 A. Rudiger, S. Spencer, The Economic and Social Aspects o f Migration. Conference Jointly Organised by The European Commission and the OECD, Brussels, 2003, s. 16-17.

- wspieranie międzykulturowego zrozumienia, - dostarczanie wsparcia i doradztwa,

- wspieranie zaangażowania migrantów w życie społeczności lokalnej, - budowanie mocnych zintegrowanych społeczności. 102

2. Polityka integracyjna dotycząca mieszkalnictwa.

Zakłada się, że dostęp do bezpiecznego i przystępnego finansowo zakwaterowania to kluczowy aspekt skutecznej integracji, co w przypadku migrantów i uchodźców często stanowi problem.

Istnieje szeroki zakres inicjatyw mających na celu wspieranie integracji migrantów w tej dziedzinie. Wykorzystuje się tutaj cztery kluczowe elementy (niektóre ze strategii mogą zawierać tylko niektóre z nich, inne wszystkie):

1) Przygotowanie migrantów i społeczeństwa przyjmującego (akcje informacyjne dla społeczeństwa przyjmującego, identyfikacja potrzeb migrantów, zapobieganie tworzenia gett).

2) Kontynuowanie wsparcia dla migrantów i wcześniejszych mieszkańców (identyfikacja i zaspakajanie potrzeb migrantów (proces ten wykracza poza podstawową potrzebę posiadania schronienia i obejmuje dążenia do zapewnienia stałego, samodzielnego miejsca zamieszkania oraz lepszej jakości życia), pomoc migrantom i uchodźcą w nawiązywaniu kontaktów w środowisku lokalnym (z ludźmi i instytucjami), zapobieganie zachowaniom rasistowskim).

3) Wsparcie dla uchodźców (wsparcie w znalezieniu bezpiecznego i niedrogiego zakwaterowania po tym jak uzyskali status uchodźcy, dążenie do zapewnienia im stałego miejsca zamieszkania jak najszybciej jest to możliwe, aby uniknąć przebywania w lokalach tymczasowych,

zapobieganie wykorzystywaniu ich przez nieuczciwych wynajmujących).

4) Zapobieganie bezdomności (samorządy lokalne są zobowiązane do sporządzania strategii zapobiegania bezdomności, poprzez oszacowanie rozmiarów problemu, program rozwiązania problemu oraz monitorowanie

procesu. Te strategie odgrywają kluczową rolę w zwalczaniu bezdomności wśród migrantów).103

3. Polityka integracyjna w wymiarze zatrudnienia.

Uznaje się, iż zatrudnienie ma kluczowe znaczenie dla procesu integracji migrantów. I tak strategia integracji uchodźców realizowana przez Biuro d/s Migracji, pod nazwą „Integracja ma znaczenie” („Integration Matters”) oraz strategia zatrudnienia uchodźców realizowana przez Departament ds.

Zatrudnienia i Emerytur (Departament for Work and Pensions, DWP), pod nazwą „Pracować, aby odbudować życie” („Working to Rebuild Lives”), podkreślają kluczowe znaczenie pracy w procesie integracji uchodźców, którzy na nowo budują swoje życie w Wielkiej Brytanii.

Interwencje, które stosuje się w celu integracji migrantów na rynku pracy dotyczą trzech obszarów:

1) Miejsca pracy (minimalna płaca, równość w dostępie do zatrudnienia, programy wspierające przejście z zasiłków do zatrudnienia).

2) Prawodawstwa (przeciwdziałanie dyskryminacji (Race Relations Act 2000), przestrzeganie zasad bezpieczeństwa i stawek minimalnych przez agencje pracy (Gangmasters Act 2004)).

3) Migrantów (wspieranie organizacji nakierowanych na ułatwienie migrantom funkcjonowania na rynku pracy, kursy języka angielskiego, usługi tłumaczeniowe, kursy dla dorosłych, pomoc w znalezieniu pracy, koordynowanie współpracy pomiędzy różnymi organizacjami).

4. Polityka integracyjna w wymiarze zdrowia.

Realizowana jest między innymi poprzez:

-akcje informacyjne dla migrantów o dostępie do usług medycznych, funkcjonowaniu systemu zdrowotnego,

- dostarczanie informacji o potrzebach zdrowotnych migrantów oraz o ich tle kulturowym,

- dostarczanie materiałów informacyjnych w różnych wersjach językowych, - dostęp do usług tłumacza przy korzystaniu z usług zdrowotnych,104

- identyfikacja potrzeb zdrowotnych migrantów,

- specjalne usługi medyczne dla osób ubiegających się o azyl, - współpraca z organizacjami migranckimi.105

5. Polityka integracyjna w wymiarze edukacji.

W wymiarze tym integracja polega na podniesieniu poziomu wykształcenia migrantów oraz pomocy w pokonywaniu barier w zdobywaniu wykształcenia. Realizowane jest to poprzez:

1) Dotacje wspierające osiągnięcia mniejszości etnicznych (Ethnic Minority Achievement Grant- EMAG); fundusze dla szkół, umożliwiające podnoszenie osiągnięć w nauce dzieci migrantów; ułatwianie dostępu do szkół i nauki dzieci uchodźców oraz ubiegających się o status uchodźcy, 2) Programy ułatwiające dzieciom migrantów łagodne wejście do nowej

szkoły, ułatwiające szybką integrację i naukę języka, co jest istotne zwłaszcza w przypadku dzieci uchodźców, które mogą często zmieniać szkołę.

3) Współpraca pomiędzy agencjami w celu poprawienia sytuacji dzieci, młodych ludzi i rodzin.106

4) Wsparcie nauki języka dla dzieci migrantów poprzez Krajową Strategię Czytania i Liczenia (National Literacy and Numeracy Strategies) oraz wspieranie nauki języka angielskiego wśród dorosłych (kursy językowe

ESOL).107

Podsumowując, teorie integracji migrantów zrodziły się w Stanach Zjednoczonych, w Europie zagadnienie to rozpatrywano głównie od strony praktycznej, czyli modeli integracji i związanymi z nimi politykami integracyjnymi. Wielka Brytania jest społeczeństwem wielokulturowym, realizuje się tam wielokulturowy model polityki integracyjnej. Celem jej jest stworzenie społeczeństwa , gdzie ludzie darzą się szacunkiem, są w stanie współdziałać,

104 Refugees and Other New migrants: a review o f the evidence on successful approaches to integration, ed. S. Spencer, Centre on Migration, Policy and Society, Oxford 2006, s. 37-65.

105 Managing the Impacts o f Migration: Improvements and innovations, Department for Communities and Local Government, London 2009, s. 31.

106 Refugees and Other New migrants: a review o f the evidence on successful approaches to integration, ed. S. Spencer, Centre on Migration, Policy and Society, Oxford 2006, s. 77-79.

101Managing the Impacts o f Migration: Improvements and innovations, Department for Communities and Local Government, London 2009, s. 30-31.

gdzie wszyscy włączeni są w życie społeczne na równych prawach. Zwraca się uwagę na znaczenie warunków mieszkaniowych oraz dostęp do usług zdrowotnych dla migrantów. Celem w wymiarze zatrudnienia jest dostęp do pracy dla wszystkich, wykonywanej zgodnie z kwalifikacjami i umiejętnościami.

Za kluczowy cel w wymiarze edukacji uważa się naukę języka angielskiego przez migrantów.