Konferencja Przewodniczących Parlamentów Unii Europejskiej

Pierwszą z instytucją, której funkcjonowanie należy omówić, podejmując się analizy działania współpracy parlamentów narodowych w Unii Europejskiej, jest Kon-ferencja Przewodniczących Parlamentów Unii Europejskiej (KPPUE). To ona jest bowiem najstarszą zinstytucjonalizowaną formą współpracy międzyparlamentarnej w ramach Wspólnot/Unii Europejskiej i stanowi „forum współpracy parlamentarnej najwyższego szczebla”657. Jest definiowana jako „forum dyskusji na temat roli i zadań parlamentów narodowych w strukturze europejskiej, form i instrumentów współpracy międzyparla-mentarnej w sprawach unijnych oraz wyzwań, jakie stoją przed Unią Europejską”658. W odbywanych spotkaniach Konferencji biorą udział przewodniczący parlamentów narodowych państw członkowskich Unii Europejskiej oraz przewodniczący Parlamentu Europejskiego, jak również – w charakterze obserwatorów – przewodniczący parlamen-tów krajów kandydujących do Unii.

Początków działalności Konferencji Przewodniczących należy szukać w latach sześćdziesiątych XX wieku, a jej powstanie było reakcją na postępujące – wraz z pogłę-bianiem integracji europejskiej ‒ zmniejszanie się kompetencji parlamentów narodowych i ich przenoszeniem na rzecz instytucji wspólnotowych. Dodatkowym impulsem było przystąpienie do Wspólnot krajów o ugruntowanej pozycji parlamentów narodowych (Wielka Brytania i Dania). Wszystkie te elementy doprowadziły do podjęcia decyzji o konieczności odbywania cyklicznych spotkań przewodniczych parlamentów.

Funkcjonowanie Konferencji można podzielić na 4 etapy659. Pierwszy z nich, który ująć można w lata 1963–1974, zapoczątkowało spotkanie przewodniczących par-lamentów narodowych państw należących do Wspólnot i przewodniczącego Zgromadze-nia Parlamentarnego Wspólnot Europejskich. Spotkanie to odbyło się w 1963 roku w Rzymie na zaproszenie ówczesnego Przewodniczącego Zgromadzenia Parlamentar-nego Wspólnot Europejskich Gaetano Martino660. Jego celem było wzmocnienie więzi między pracami parlamentów narodowych państw członkowskich a pracą ówczesnego Zgromadzenia Parlamentarnego. Jednak, zapewne także z powodu bardzo zróżnicowa-nej pozycji instytucjonalzróżnicowa-nej samych przewodniczących w łonie parlamentów narodowych, a co za tym idzie także i ograniczonej możliwości podejmowania przez nich wiążących

657 http://www.senat.gov.pl/senat-i-ue/wymiar-parlamentarny-ue---wspopraca-parlamentow-narodowych-ue-i/ [dostęp 30.08.2017].

658http://www.parl2011.pl/prezydencja.nsf/lexi/pl_KPPUE/$File/kppue_pl.pdf [dostęp 31.08.2017].

659 Zob. The History of the EU Speakers Conference, http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/euspeakers/get-speakers.do [dostęp 19.03.2017].

660 Zob. szerzej P. Scalingi, The European parliament. The three-decade search for a United Europe, London 1980, s. 68.

decyzji, spotkanie nie zaowocowało przyjęciem jakichkolwiek projektów uściślających zasady współpracy661.

Do kolejnego spotkania doszło dopiero po 10 latach, w roku 1973 w Strasburgu. Brali w nim udział nie tylko przedstawiciele Parlamentu Europejskiego oraz parlamentów narodowych państw członkowskich Wspólnot Europejskich, lecz także przedstawiciele Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy. Jednakże ono również – jak podkreśla się w literaturze ‒ nie przyniosło istotnych rezultatów662.

Drugi etap prac Konferencji Przewodniczących zapoczątkowały dwa posiedzenia odbyte w 1975 roku w Paryżu i Rzymie. Zebrani delegaci reprezentujący parlamenty narodowe państw członkowskich Wspólnot Europejskich, Parlament Europejski oraz przedstawiciele Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy uznali wówczas za celowe stworzenie szerokiej płaszczyzny wymiany poglądów pomiędzy parlamentarzystami i zdecydowali o konieczności odbywania regularnych spotkań. Posiedzenia takie odbyły się w latach 1976, 1977 i 1978 i brali w nich udział przedstawiciele parlamentów państw członkowskich Rady Europy, Parlamentu Europejskiego i Zgromadzenia Parlamentar-nego Rady Europy. Bez większej przesady można stwierdzić, że było to wówczas repre-zentatywne przedstawicielstwo zgromadzeń parlamentarnych całej ówczesnej wolnej i demokratycznej Europy. Podstawowym celem spotkań Konferencji Przewodniczących było zawsze odniesienie się do problemów postępującej integracji europejskiej i zagadnień współpracy międzyparlamentarnej.

Jednak w gronie tak zróżnicowanym, reprezentującym tak odmienne poglądy i oczekiwania, osiągnięcie merytorycznych rozstrzygnięć było bardzo trudne. Koniecz-ne było uwzględnienie zróżnicowaKoniecz-nej roli ustrojowej wypełniaKoniecz-nej przez przewodniczą-cego izby w poszczególnych krajach. W wielu parlamentach funkcji tej nadano charakter aktywnego reprezentanta ugrupowania większościowego, ale jednak w niektórych par-lamentach przewodniczący (speaker/spiker) nadal pozostaje organem neutralnym, wy-łącznie organizującym pracę izby i nieangażującym się w kwestie bieżącej polityki663. W konsekwencji Konferencje Przewodniczących stawały się bardziej miejscem spotkań o charakterze symbolicznym, jednak bez realnego znaczenia w bieżącej polityce.

Trzeci etap funkcjonowania Konferencji Przewodniczących obejmuje lata 1980‒1989. Podczas posiedzenia, które odbyło się w Madrycie w 1980 roku doszło do istotnej mody-fikacji składu uczestników konferencji. Podtrzymano decyzję o zwoływaniu corocznych

661 Zob. R. Grzeszczak, Kierunki rozwoju europejskiej współpracy międzyparlamentarnej, [w:]

Euro-pejska współpraca międzyparlamentarna. Kierunki rozwoju. Zeszyty OIDE, nr 5, Warszawa 2005, s. 26.

662 Ibidem.

663 Zob. G. Bergougnous, Presiding officers of national parliamentary assemblies. A world

compara-tive study, Geneva 1997, s. 35 i nast. oraz E. Popławska, Formy współpracy…, s. 199. O pozycji spikera Izby Gmin zob. R. Balicki, Ustroje państw współczesnych, Wrocław 2003, s. 33‒34.

konferencji, lecz zdecydowano o utworzeniu jej dwóch różnych formatów664. Niektóre po-siedzenia ‒ określane jako „wielkie” – miały się odbywać z zachowaniem dotychczasowego uczestnictwa przedstawicieli parlamentów państw członkowskich Rady Europy, Parlamen-tu Europejskiego i Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy. Spotkania należące do drugiej kategorii – określane jako „małe” konferencje – miały się odtąd odbywać w składzie reprezentującym przewodniczących parlamentów Wspólnot Europejskich (czyli parlamen-tów narodowych państw członkowskich i Parlamentu Europejskiego). Zakładano wówczas, że coroczne posiedzenia obu tych gremiów będą odbywać się przemiennie, a główny cel – promowanie wymiany informacji i wzajemnych kontaktów ‒ pozostanie bez zmian665.

Obecnie spotkania Konferencji Przewodniczących Parlamentów Unii Europejskiej odbywają się raz w roku (w jego pierwszej połowie) i są organizowane przez państwo, które sprawowało prezydencję w drugiej połowie roku poprzedniego. Z zasady porządek spotkania przygotowywany jest na wcześniej organizowanym spotkaniu sekretarzy generalnych.

Konferencję tworzą przewodniczący parlamentów narodowych państw członkow-skich wspólnoty oraz przewodniczący Parlamentu Europejskiego, wszyscy uczestniczący w spotkaniach na równych zasadach666. Przewodniczący poszczególnych parlamentów nie muszą brać udziału w obradach osobiście – mogą delegować na nie swoich zastępców667. Konferencja respektuje przy tym autonomię oraz konstytucyjne usytuowanie każdego ze swoich członków, a jej decyzje podejmowane są na zasadzie konsensusu. Decyzje te mają charakter konkluzji i powinny prezentować wspólne stanowisko Konferencji. Przyjęte konkluzje nie są jednak obowiązujące dla poszczególnych parlamentów668.

Celem działania Konferencji Przewodniczących jest ochrona oraz promowanie roli parlamentów narodowych, jak również prowadzenie wspólnych prac wspierających działalność parlamentów. Stanowi ona „forum wymiany opinii, informacji i doświadczeń dla przewodniczących parlamentów, w zakresie tematów związanych z rolą parlamen-tów i organizacją funkcji parlamentarnych, a także promocji działalności badawczej oraz wspólnych działań również w odniesieniu do form i instrumentów współpracy

664 Zob. T. Kownacki, Parlament Europejski w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej, Warszawa 2006, s. 78. Tam również o ważnej roli odegranej przez Simone Veil dla zbudowania tego kanału komuni-kacji pomiędzy PE a parlamentami narodowymi.

665 Zob. K. Neunreither, The European Parliament and National Parliaments: Conflict or

coopera-tion?, „Journal of Legislative Studies” 2005, vol. 11, nr 3‒4, s. 478.

666 Art. 1 Zasad Podstawowych Konferencji Przewodniczących Parlamentów Unii Europejskiej, http:// oide.sejm.gov.pl/oide/images/files/international/konferencje_zasady2.pdf [dostęp 31.08.2017].

667 Art. 1 Zasad Podstawowych Konferencji Przewodniczących Parlamentów Unii Europejskiej.

668 Było to szczególnie istotne w sprawach o przełomowym znaczeniu dla UE, jak np. kwestia jej roz-szerzenia; zob. też T. Grunert, Die Beziehungen zwischen dem Europäischen Parlament und den nationalen

Parlamenten – auf dem Wege zu einer neuen Partnerschaft?, [w:] E. Busek, W. Hummer (red.), Etappen auf dem Weg zu einer europäischen Verfassung, Wien‒Köln‒Weimar 2004, s. 408.

międzyparlamentarnej”669. Z uwagi na swój skład Konferencja Przewodniczących „nadzoruje także koordynację działalności międzyparlamentarnej w ramach UE”670

oraz wyznacza jej strategiczne cele.

W celu realizacji swoich funkcji Konferencja może tworzyć grupy robocze, których zadaniem będzie rozpatrywanie kwestii związanych z rolą parlamentów oraz dotyczących organizacji współpracy międzyparlamentarnej i funkcji parlamentarnych671.

Warto wspomnieć o tym, że to właśnie Konferencja Przewodniczących Parlamentów Unii Europejskiej uruchomiła projekt o nazwie IPEX. IPEX – czyli Międzyparlamentarna Wymiana Informacji w sprawach Unii Europejskiej (Interparliamentary EU Information Exchange) powstała w 2000 roku w wyniku zalecenia KPPUE. Jak wynika z przyjętych w Hadze w 2004 roku „Wytycznych w sprawie współpracy międzyparlamentarnej w Unii Europejskiej” głównym celem IPEX jest wspieranie współdziałania między parlamentami państw członkowskich wspólnoty, poprzez stworzenie platformy internetowej służącej wy-mianie informacji dotyczących Unii między parlamentami państw członkowskich. Jak wynika z informacji przedstawionych przez Ośrodek Informacji i Dokumentacji Europejskiej (OIDE), „najważniejszym elementem strony internetowej IPEX jest baza danych, do której – od 1 stycznia 2006 – są przesyłane w sposób automatyczny projekty legislacyjne i zmie-nione projekty legislacyjne oraz dokumenty konsultacyjne Komisji Europejskiej (od września 2011 we wszystkich językach urzędowych UE). Od 1 grudnia 2009 do bazy przesyłane są także przez Radę projekty i zmienione projekty legislacyjne pochodzące od grupy państw członkowskich, Trybunału Sprawiedliwości, Europejskiego Banku Centralnego i Europej-skiego Banku Inwestycyjnego”672. Baza IPEX podzielona jest na części, w której parlamen-ty narodowe państw członkowskich Unii zamieszczają informacje, dokumenparlamen-ty lub odnośni-ki związane z badaniem dokumentów unijnych oraz opinie o niezgodności projektów unijnych aktów ustawodawczych z zasadą pomocniczości – wraz z uzasadnieniem. Parlament naro-dowy wskazuje również etap, na którym znajduje się kontrola danego dokumentu unijnego. Zapewne na ocenę funkcjonowania IPEX-u jest jeszcze za wcześnie, ale pozytywnie należy ocenić sam fakt stworzenia tak otwartego i nowoczesnego narzędzia informatycznego673.

669 Art. 2 Zasad Podstawowych Konferencji Przewodniczących Parlamentów Unii Europejskiej.

670http://oide.sejm.gov.pl/oide/index.php?option=com_content&view=article&id=14726&Itemid =775 [dostęp 31.10.2017].

671 Art. 6 Zasad Podstawowych Konferencji Przewodniczących Parlamentów Unii Europejskiej.

672http://oide.sejm.gov.pl/oide/index.php?option=com_content&view=article&id=209&Itemid=280 [dostęp 31.08.2017].

673 To zróżnicowanie opinii widać niekiedy nawet w pracach tego samego autora, np. Ian Cooper z jed-nej strony widzi w IPEX spełnienie swojej wizji „wirtualjed-nej trzeciej izby” UE, a jednocześnie krytycznie ocenia rolę, którą IPEX odegrał w procesie koordynacji procedury „żółtej kartki” do rozporządzenia Monti II; zob. I. Cooper, A ‘Virtual Third Chamber’…, s. 441 i nast. oraz idem, A yellow card for the striker:

na-tional parliaments and the defeat of EU legislation on the right to strike, „Journal of European Public

Ocena efektów działalności Konferencji Przewodniczących Parlamentów Unii