Procedura semestru europejskiego

Przyczyn powstania procedury semestru europejskiego szukać należy w świato-wym kryzysie gospodarczym i finansoświato-wym, którego symboliczny początek upatruje się w upadku amerykańskiego banku inwestycyjnego Lehman Brothers (15 września 2008 r.).

Pękła wówczas amerykańska bańka spekulacyjna, ale jej konsekwencje dotknęły wielu innych banków, zarówno w USA, jak i w Europie725. Kryzys jednak nie ograniczył się wyłącznie do sektora bankowego i bardzo szybko objął też inne działy gospodarki. Bezpośrednie i rzeczywiste zagrożenie dotknęło wszystkich sfer aktywności ludzkiej i żaden człowiek ani też żaden kraj nie mógł uważać się za bezpieczny. Również i sama Unia stanęła wówczas przed koniecznością poszukiwania sposobów nie tylko na

721 W latach 2006–2014 liczba opinii wzrosła z 53 do 494; zob. M. Buskjaer Rasmussen, M. Kluger Dionigi, National Parliaments’ Use of the Political Dialogue: Institutional Lobbyists, Traditionalists or

Communicators?, „Journal of Common Market Studies” 2018, vol. 56, nr 5, s. 1110.

722 Zarówno same parlamenty narodowe, jak i COSAC pozytywnie oceniają tę formę dialogu i liczba składanych wizyt wzrasta, zob. Wkład na LVI posiedzenie plenarne COSAC (2016/C 486/01), https://eur -lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=OJ:C:2016:486:FULL&from=FI [dostęp 17.10.2018].

723 Zob. Dwudziesty trzeci raport półroczny: zmiany stosowanych w Unii Europejskiej procedur i

prak-tyk dotyczących kontroli parlamentarnej: LIII Konferencja Komisji do Spraw Unijnych Parlamentów Unii Europejskiej 31 maja – 2 czerwca 2015 roku Ryga, http://oide.sejm.gov.pl/oide/images/files/international/ raport_cosac_23.pdf, s. 31 i nast. [dostęp 17.10.2018]. Analogiczne kwestie rozważano w odniesieniu do uzasadnionych opinii.

724 Ibidem.

725 Paradoksalnie, skutki kryzysu w UE były dużo dalej idące niż w USA – „Prawdą jest jednak, że problemy Europy są szczególne. Po upadku Lehman Brothers, Amerykanie dostali przeziębienia, a Europej-czycy dostali zapalenia płuc”; zob. J. Zielonka, Czy Unia straciła swoje granice?, [w:] M. Trojanowska--Strzęboszewska (red.), Unia Europejska. W poszukiwaniu swoich granic, Warszawa 2017, s. 14.

doprowadzenie do ustabilizowania wahań waluty euro, ale także na ratowanie tych państw członkowskich, które znalazły się na skraju bankructwa726.

Konsekwencje kryzysu finansowego i gospodarczego ukazały jednak słabości Unii i w istotny sposób wzmocniły tendencje partykularne. Działania podejmowane przez organy Unii były ograniczone jednak nie tylko ze względu na brak odpowiedniej infra-struktury instytucjonalnej, ale także w związku z istniejącymi sprzecznościami interesów i oczekiwań państw członkowskich727. Kryzys uderzył bowiem w całą Unię, tak jak i w całą Europę, ale w poszczególnych państwach członkowskich wywołał (i wywołuje) zróżnicowane skutki, a w konsekwencji może wymagać różnych metod postępowania. Szczególnym zagrożeniem dla spoistości Unii było tworzenie się – początkowo samoist-ne ‒ kilku grup państw będących w różsamoist-nej sytuacji gospodarczej:

(1) państwa tzw. nowej Unii – gospodarki tych państw nadal są w okresie transfor-macji, a z uwagi na swoją specyfikę zostały dotknięte kryzysem stosunkowo późno, jednak jego konsekwencją jest znacznie zwiększający się dług publiczny. W instytucjach Unii Europejskiej zabrakło przygotowanych uprzednio właściwych mechanizmów wsparcia, a reguły stosowane przez inne podmioty (np. Między-narodowy Fundusz Walutowy) sprowadzają się przede wszystkim do wprowadze-nia reżimu oszczędnościowego728. Stosowanie jednak wyłącznie takich metod może prowadzić do wewnętrznych napięć i destabilizacji politycznej;

(2) państwa dotknięte kryzysem finansowym, będące członkami Eurogrupy, mające jednak gospodarki niezsynchronizowane z państwami „centrum euro”. Zalecaną i zastosowaną metodą ich wsparcia był solidaryzm państw członkowskich Euro-grupy. Przy dużych wyrzeczeniach wewnętrznych i wsparciu innych państw udało się jak na razie uratować przed bankructwem Grecję. Jednak pojawiają się wątpliwości, czy mechanizm taki okaże się wystarczający w przypadku poważ-nego kryzysu występującego równocześnie w Portugalii, Włoszech, Grecji i Hisz-panii (czyli w krajach określanych często jako PIGS),

(3) stabilne gospodarczo państwa posługujące się walutą euro i zainteresowane jak najszybszym opanowaniem kryzysu i wejściem na drogę wzrostu gospodarczego, a w konsekwencji wzmocnieniem konkurencyjności Europy wobec gospodarek innych światowych potęg gospodarczych,

726 Zob. np. E. Cziomer, Polityczno-prawne aspekty kryzysu zadłużenia strefy euro Unii Europejskiej, „Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska. Sectio K, Politologia” 2012, vol. 19, nr 1, s. 8.

727 Szerzej na ten temat zob. R. Balicki, Unia Europejska po Lizbonie: stagnacja czy rozwój?, [w:] E. Kozerska, T. Scheffler (red.), Wokół Traktatu Lizbońskiego. Propozycje i postulaty dotyczące prawa i

eko-nomii Unii Europejskiej, Kraków 2013, s. 19 nast.

728 Zob. O. Blanchard, D. Leigh, Growth forecast errors and fiscal multipliers, http://www.imf.org/ external/pubs/ft/wp/2013/wp1301.pdf [dostęp 17.09.2017].

(4) stabilne gospodarczo państwa członkowskie UE pozostające poza grupą euro, w których kryzys niektórych państw Eurogrupy zwiększa jedynie tendencje izola-cjonistyczne. Efekt ten istotny był także w przypadku Wielkiej Brytanii, gdzie niewątpliwie miał wpływ na rozwijające się wówczas tendencje odśrodkowe, któ-re w połączeniu z silnymi nastrojami antyimigracyjnymi doprowadziły do podjętej w referendum decyzji o wyjściu Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej. O ile sam fakt wystąpienia tak klasyfikowanych zróżnicowań wydaje się uzasadnio-ny neutraluzasadnio-nymi okolicznościami gospodarczymi, o tyle jednak dłuższe trwanie takiego stanu mogłoby doprowadzić do powstania zasadniczych podziałów wśród krajów człon-kowskich UE i – w swym efekcie – prowadzić do dezintegracji samej Unii Europejskiej.

Kryzys gospodarczy to jednak nie jedyny problem Unii Europejskiej, z którym musiała się zmierzyć. W krajach członkowskich zaczęły bowiem narastać problemy społeczne, które były niekiedy traktowane jako efekt dokonanego rozszerzenia Unii Europejskiej. Wnioski takie nie znajdują uzasadnienia ekonomicznego, wielkie otwarcie UE na wschód było bowiem działaniem stosunkowo mało obciążającym finanse Unii729. Jednak akcesja nowych państw do Unii mogła wywołać pewne negatywne efekty spo-łeczne, które następnie zostały zwielokrotnione przez kryzys finansowy. A narastające problemy wewnętrzne państw członkowskich, duże bezrobocie i wzrost nierówności społecznej czy też wzrost aktywności ekstremalnych ruchów politycznych730 w konse-kwencji prowadzi do wzrostu niechęci nie tylko wobec dalszych rozszerzeń Unii, ale także i celowości istnienia samej organizacji.

Gospodarcze i społeczne skutki trwającego kryzysu ujawniły wszystkie słabości w dotychczas funkcjonujących sposobach koordynacji gospodarczej w UE i w efekcie skłoniły Unię do podjęcia działań na rzecz wzmocnienia zasad zarządzania gospodar-czego i przygotowania formalnych mechanizmów umożliwiających uniknięcie podobnych zjawisk w przyszłości731.

W czerwcu 2010 roku Rada Europejska uchwaliła nową strategię gospodarczą „Europa 2020” na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju. Zdano sobie wówczas sprawę z faktu, że niepowodzenia tzw. Strategii Lizbońskiej stanowiły wynik braku jej odpowiedniego koordynowania i kontrolowania podejmowanych prac. Wraz z przyjęciem

729 Zob. np. Ahiliz R. Rincón, Olmedo V. Hernandez, El presupuesto comunitario: política y economía

en la ampliación de la Unión Europea, http://virtual.uptc.edu.co/revistas/index.php/cenes/article/viewFile/ 566/503 [dostęp: 10.09.2017].

730 Zob. J. Giziński, Fałszywi zbawcy Europy, „Rzeczpospolita”, 30 grudnia 2012.

731 Zob. szerzej A. Nowak-Far, Narzędzia Unii Europejskiej w przeciwdziałaniu skutkom światowego

kryzysu finansowego, [w:] J. Osiński (red.), Unia Europejska wobec kryzysu ekonomicznego, Warszawa

2009, s. 79 i nast. O roli polskiej prezydencji w tym zakresie zob. J. Stankiewicz, Prezydencja RP w

warun-kach kryzysu w strefie euro. Stanowisko Polski wobec planowanych zmian traktatowych, „Krakowskie

Stu-dia Międzynarodowe” 2012, nr 2, s. 153 (numer nosi własny tytuł: Polska Prezydencja wobec wyzwań

strategii „Europa 2020” rozpoczęto działania zmierzające do wzmocnienia zarządzania gospodarczego. Semestr europejski wprowadzono w roku 2011 i wszedł w skład tzw. sześciopaku, reformującego pakt stabilności i wzrostu. Procedurę zmodyfikowano poprzez wejście w życie tzw. dwupaku 30 maja 2013 roku732. Dla wszystkich obserwatorów było oczywiste, że musi powstać mechanizm zapewniający – przy poszanowaniu suweren-ności państw członkowskich i autonomii parlamentów narodowych – ocenę i koordyna-cję krajowej polityki gospodarczej państwa członkowskiego w celu jej włączenia w cykl planowania realizowany na szczeblu unijnym. Semestr europejski jest więc procesem „wzmocnionej koordynacji polityk gospodarczych państw członkowskich UE, który ma pomóc w uwzględnieniu celów strategii «Europa 2020» w budżetach państw członkow-skich”733. Głównym celem procedury jest kontrolowanie dyscypliny budżetowej państw członkowskich Unii Europejskiej na podstawie paktu stabilności i wzrostu, czyli zbioru norm mających zagwarantować utrzymywanie finansów publicznych poszczególnych państw członkowskich w stanie równowagi734. Ma on również na celu monitorowanie implementacji strategii „Europa 2020” i paktu Euro Plus, zakładającego jeszcze ściślej-szą koordynację gospodarczą państw do niego należących oraz przeprowadzanie analiz sytuacji gospodarczej, w jakiej znajdują się poszczególne państwa członkowskie wspól-noty, celem eliminacji jakichkolwiek nieprawidłowości w makroekonomii735.

Procedura semestru europejskiego jest więc nowym mechanizmem postępowania mającym na celu lepszą koordynację polityki gospodarczej i budżetowej w Unii Europej-skiej, jest więc próbą budowy swoistego unijnego zarządzania gospodarczego. Wdrażana procedura zakłada synchronizację cyklów przygotowania krajowych programów reform i programów stabilności lub konwergencji (w zależności, czy dotyczy państwa należącego do strefy euro, czy też nie) przez państwa członkowskie. Oba te dokumenty są opracowy-wane równolegle, aby następnie stać się podstawą do założeń budżetu na kolejny rok736.

732 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie wzmoc-nienia nadzoru gospodarczego i budżetowego nad państwami członkowskimi należącymi do strefy euro dotkniętymi lub zagrożonymi poważnymi trudnościami w odniesieniu do ich stabilności finansowej nr 472/2013 (Dz. Urz. UE L 140/01 z 27.05.2013 r.) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie wspólnych przepisów dotyczących monitorowania i oceny projektów planów budżetowych oraz zapewnienia korekty nadmiernego deficytu w państwach członkowskich należą-cych do strefy euro nr 473/2013, Dz. Urz. UE L 140/11 z 27.05.2013 r. Zob. szerzej A. Gostyńska, M. Stor-mowska, Komisja Europejska w zarządzaniu gospodarczym UE: w poszukiwaniu kapitału politycznego, „Biuletyn PISM” 2013, nr 76(1052), passim.

733 http://www.pism.pl/wydarzenia/konferencje/Semestr-Europejski-panaceum-na-kryzys-czy-placebo# [dostęp 10.09.2017].

734http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_pl.htm [dostęp 10.09.2017].

735 Zob. J. Branna, R. Wąsowicz, Informacja OIDE: Semestr europejski. Przewodnik po kluczowych

dokumentach, http://oide.sejm.gov.pl/oide/images/files/informacja_oide/informacja_OIDE_styczen_2013. pdf [dostęp 19.12.2017].

736 Zob. T. Woźnicki, Semestr europejski w Sejmie RP. Aspekty instytucjonalne i prawne, „Przegląd Europejski” 2015, nr 1(35), s. 145.

Realizacja tych z jego elementów, które powinny być przygotowane przez kraje członkowskie, w dużej mierze opiera się na aktywności egzekutywy. Jednak ze względu na wagę tematu i zakres ingerencji instytucji unijnych w wewnątrzkrajowe mechanizmy zarządzania gospodarczego konieczne będzie wypracowanie skutecznych i precyzyjnych mechanizmów działania parlamentów narodowych. W przypadku Polski stanie się to szczególnie istotne, jeżeli podejmiemy decyzję o rezygnacji z przysługującej nam dero-gacji i przystąpimy do strefy euro.

Podstawą prawną funkcjonowania procedury semestru europejskiego jest rozpo-rządzenie Rady Unii Europejskiej i Parlamentu Europejskiego z dnia 16 listopada 2011 r. nr 1175/2011737. Na jego podstawie znowelizowano rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji poli-tyk gospodarczych. Nowelizacja polegała na dodaniu do pierwotnego rozporządzenia nowej Sekcji 1-A zatytułowanej „Europejski semestr na rzecz koordynacji polityki go-spodarczej”. W nowej sekcji wskazano podstawy traktatowe procedury oraz podano jej szczegółowy opis, wymieniono też instrumenty prawne będące w dyspozycji Rady oraz sankcje za nieprzestrzeganie wytycznych. W postanowieniach sekcji zawarto również zadania Parlamentu Europejskiego i innych instytucji w ramach dialogu gospodarczego, a także obowiązki sprawozdawcze738.

W celu dokładnej analizy funkcjonowania tej instytucji konieczne jest odwołanie się do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Artykuł 121 TFUE stanowi, że „państwa członkowskie uznają swoje polityki gospodarcze za przedmiot wspólnego zainteresowania i koordynują je w ramach Rady Unii Europejskiej”. A zgodnie z dalszy-mi postanowieniadalszy-mi zawartydalszy-mi w art. 121 TFUE Rada Unii Europejskiej może opraco-wać projekt ogólnych kierunków polityk gospodarczych państw członkowskich UE oraz przyjmować zalecenia określające te kierunki (na podstawie konkluzji przyjętej przez Radę Europejską). Traktat przewiduje również możliwość nadzorowania przez Radę Unii Europejskiej rozwoju sytuacji gospodarczej w każdym z państw członkowskich wspól-noty w celu zapewnienia ściślejszej koordynacji polityk gospodarczych i trwałej konwer-gencji dokonań gospodarczych poszczególnych państw. Ale prawne podstawy funkcjo-nowania „semestru europejskiego” znajdziemy także w innych normach TFUE. I tak art. 126 TFUE stanowi, że „Komisja nadzoruje rozwój sytuacji budżetowej i wysokość długu publicznego w Państwach Członkowskich w celu wykrycia oczywistych błędów”. Komisja bada przy tym także poszanowanie dyscypliny budżetowej w poszczególnych państwach. Również art. 148 TFUE daje podstawę do funkcjonowania takiej procedury,

737 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej nr 1175/2011 z dnia 16 listo-pada 2011 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych (Dz. Urz. UE L 306/12 z 23.11.2011 r.).

stanowiąc, że „Rada Europejska bada co roku sytuację zatrudnienia w Unii i przyjmuje konkluzje w tym przedmiocie na podstawie wspólnego sprawozdania rocznego Rady i Komisji”. To właśnie na podstawie tych konkluzji Rada Unii Europejskiej opracowuje coroczne wytyczne, które poszczególne państwa członkowskie UE są zobowiązane uwzględnić w prowadzonej przez nie polityce zatrudnienia. Podstawy funkcjonowania semestru europejskiego możemy także znaleźć w Protokole (nr 12) w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu.

Procedura semestru europejskiego ma swój początek zwykle pod koniec roku (za-zwyczaj w listopadzie), kiedy Komisja Europejska dokonuje rocznej analizy wzrostu gospodarczego (Annual Growth Survey) i publikuje stosowny komunikat. W informacji tej zawarte są także priorytety (główne kierunki działania) wspólnoty na następny rok. Kolejnym etapem procedury jest zapoznanie się z ogólną sytuacją makroekonomiczną oraz z postępami w realizacji celów nakreślonych w analizie wzrostu gospodarczego i sformułowanie wytycznych polityki gospodarczej. Następuje to zwykle podczas corocz-nego szczytu gospodarczego Rady Europejskiej odbywacorocz-nego w marcu739. Uczestnicy szczytu oceniają sposoby realizacji zadań budżetowych oraz makroekonomicznych, po-ruszają problemy dotyczące reform strukturalnych, a także innych dziedzin sprzyjających wzrostowi gospodarczemu. W kwietniu państwa członkowskie Unii Europejskiej mają obowiązek przedłożyć plan zarządzania finansami publicznymi oraz przygotowują program reform i działań – czyli Krajowy Program Reform oraz Program Stabilności lub Konwer-gencji, które opracowują zgodnie z zaleceniami strategii „Europa 2020” na rzecz inteli-gentnego i trwałego wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu. Ostatni etap prac odbywa się w maju i czerwcu. Wtedy Komisja Europejska dokonuje ocen przedstawionych programów oraz przygotowuje zalecenia dla państw członkowskich Unii Europejskiej. Są one konsultowane z Radą Unii Europejskiej, a następnie zatwierdzane przez Radę Euro-pejską. Nie mają mocy wiążącej wobec państw, jednak odgrywają istotną rolę polityczną, z którą państwa członkowskie muszą się liczyć. Zatem wnioski z kierowanych wobec państwa zaleceń powinny być uwzględnione w ustawie budżetowej (i ewentualnie tzw. ustawach okołobudżetowych) na kolejny rok. Jak można zauważyć, w realizowanej pro-cedurze istotna pozostaje rola parlamentu nie tylko jako klasycznego organu kontrolują-cego władzą wykonawczą, ale przede wszystkim jako organu uchwalająkontrolują-cego budżet państwa (w tym dokumencie muszą być uwzględnione wobec państwa zalecenia).

Sam pomysł stworzenia procedury semestru europejskiego należy oceniać pozy-tywnie740. Rodzi się jednak pytanie, czy nie jest to zbyt daleko idąca ingerencja w sprawy

739http://www.mg.gov.pl/Bezpieczenstwo+gospodarcze/Strategia+Europa+2020/Semestr+Europejski [dostęp 1.09.2017].

740 Można jednak spotkać się także z artykułowaną w literaturze krytyką przyjętej procedury. T.G. Gros-se zarzuca procedurze Gros-semestru europejskiego, że nie tylko nie poprawi systemu zarządzania gospodarczego

wewnętrzne państw członkowskich Unii Europejskiej, zwłaszcza w ich zarządzanie ma-kroekonomiczne. Jednakże pamiętać należy, że wraz z przystąpieniem do tak specyficz-nej organizacji, jaką jest Unia Europejska, państwa przekazały jej znaczną części swoich uprawnień w istotnych sprawach gospodarczych i ekonomicznych. W szczególny sposób związane są państwa będące w jednolitym obszarze walutowym (strefa euro), które muszą wspólnie dbać o utrzymanie równowagi ekonomiczno-gospodarczej i – w efekcie – koor-dynować swoje zamierzenia gospodarcze.

Jak podkreśla Tadeusz Woźnicki, w dotychczasowej, krótkiej jednak, praktyce stosowania procedury w Polsce wystarczające okazywało się stosowanie rozwiązań zawartych w ustawie kooperacyjnej. Jednak zauważalny jest brak trybu, w którym Rada Ministrów byłaby zobligowana do zapoznania Sejmu z przygotowanym programem re-form i programem konwergencji. Dopiero przekazanie pełnej inre-formacji umożliwiłoby posłom odbycie koniecznej w tak ważnej kwestii debaty741. Zgodzić się więc należy z konstatacją autora o celowości dokonania nowelizacji ustawy kooperacyjnej i odrębne uregulowanie w niej również krajowych elementów realizowanej procedury semestru europejskiego742.

W perspektywie długookresowej celowe jednak będzie wypracowanie nowych metod współpracy pomiędzy rządem a Sejmem, z jednoczesnym podjęciem działań mających na celu modyfikacje dotychczas stosowanych procedur wewnątrzkrajowych i dostosowanie ich do mechanizmów wprowadzonych w procedurze semestru europej-skiego (w tym np. dostosowanie krajowych procedur budżetowych do terminów okre-ślonych w ramach semestru)743.

w Unii, ale doprowadzi do powstania niekorzystnego dla rozwoju integracji europejskiej modelu nazywane-go przez nienazywane-go „asymetryczną federacją”; zob. T.G. Grosse, Semestr europejski: poprawa zarządzania czy

zmiana ustrojowa, „Analiza natolińska” 2013, nr 7(65), s. 3 i nast.

741 Zob. T. Woźnicki, Semestr europejski…, s. 151 i 154.

742 Ibidem, s. 154.

743 W związku z procedurą semestru europejskiego semestru postulowane są przez parlamenty narodo-we propozycje zmian stosowanych na szczeblu krajowym procedur, zob. np. Dziewiętnasty raport

półrocz-ny: zmiany stosowanych w Unii Europejskiej procedur i praktyk dotyczących kontroli parlamentarnej: XLIX Konferencja Komisji do Spraw Unijnych Parlamentów Unii Europejskiej, 23‒25 czerwca 2013 r. Dublin, http://oide.sejm.gov.pl/oide/images/files/international/raport_cosac_19_pl.pdf [dostęp 10.12.2017].

Unia Europejska nieuchronnie podąża w kierunku budowy swojego nowego kształ-tu. Nie jest jeszcze wiadome, czym się stanie, ale nie będzie to ani konstrukcja federalnej Europy744, ani też ‒ marzenie eurosceptyków ‒ Europa a’la carte. Już teraz jednak Unia Europejska, również w związku z ograniczeniem obowiązywania zasady jednomyślno-ści, staje się strukturą bardzo złożoną wewnętrznie. Jej członków łączy określony kata-log spraw wspólnych, zdefiniowanych prawnie i jednolicie ujmowanych, będących pod-stawą członkostwa, jednak w pozostałym zakresie mogą oni sami kształtować zasady i zakres wzajemnej współpracy. Vivien Ann Schmidt na określenie tego kształtującego się bytu używa obrazowego określenia „menu Europa, ze wspólnym daniem głównym”745. Dla Polski, państwa, które w wyniku historycznych decyzji ‒ na które nie miało wpływu – przez całe lata było poza kręgiem europejskiej integracji, wskazane jest, aby ta część wspólna była nie tylko jak największa, ale – przede wszystkim – aby mogła funkcjono-wać jak najbardziej skutecznie.

Jednak dla osiągnięcia tego celu nie możemy oczekiwać jedynie aktywności innych, sami pozostając na uboczu dziejących się wydarzeń i toczonych dyskusji. Polska dzia-łalność na rzecz umocnienia Unii jest bardzo pożądana, gdyż – w dużej mierze niesłusz-nie, ale jednak skutecznie ‒ w świadomości obywateli wielu państw członkowskich istotne osłabienie tożsamości Unii wiąże się właśnie z wielkim rozszerzeniem w 2004 roku746. Obawy o ten negatywny wpływ państw centralnej i wschodniej Europy na de-mokratyczne oblicze Unii Europejskiej niewątpliwie wzmocniły antyeuropejskie wypo-wiedzi i zachowania establishmentu władzy na Węgrzech (po 2010 roku) i w Polsce (po 2015 roku)747.

744 Warto przy tym dodać, że eurosceptycy walczą nie z federalizmem jako instytucją, lecz raczej ze swoją, błędną wizją federalizmu. Anthony Giddens podkreśla, że wizja „federalnego superpaństwa” jest z gruntu fałszywa, bowiem „pojęcia «federalizm» oraz «superpaństwo» w zasadzie się ze sobą nie łączą. Według klasycznej definicji, w systemie federalnym władza jest w dużej mierze rozproszona, a nie scentra-lizowana”; A. Giddens, Europa…, s. 40.

745 Zob. V.A. Schmidt, A “Menu Europe” will prove far more Palatable, „Financial Times” z 22.07.2008, s. 13. Zob. też szerzej V.A. Schmidt, European Elites on the European Union: What Vision for the Future?, [w:] A. Gamble, D. Lane (red.), The European Union and World Politics. Consensus and Division, London 2009, s. 274.

746 Imigracja z krajów „nowej Unii”, w tym zwłaszcza Polski, odegrała też istotną, i w sumie negatyw-ną, rolę w referendalnej decyzji o Brexicie; zob. szerzej J. Kundera, Brexit, „Ekonomia XXI Wieku” 2017, vol. 2, nr 14, s. 59-60.

747 Nie można jednak zapomnieć także o podejmowanych działaniach legislacyjnych prowadzących do złamania kanonu zasad liberalnych będących częścią wspólnoty europejskich wartości; zob. Gábor Halmai, The Making of ‘Illiberal Constitutionalism’ with or without a New Constitution: The Case of

Hun-gary and Poland, https://me.eui.eu/gabor-halmai/wp-content/uploads/sites/385/2018/5/Making_of_illiberal