Protokół (nr 2) w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonal-

Dla wzmocnienia pozycji parlamentów narodowych istotny jest także mechanizm kontrolowania stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, o którym jest mowa w kolejnym protokole (nr 2). Co prawda w ostatecznej wersji protokołu zabrakło postu-lowanej niekiedy możliwości zastosowania przez parlamenty narodowe tzw. czerwonej

370 Wyjątki mogą dotyczyć jedynie projektów uzasadnionych przez Radę jako pilne.

371 E. Popławska, Organy i procedura…, s. 183.

372 Współpraca, o której mowa w art. 9 Protokołu, dotyczyć może zarówno mechanizmów współpracy pomiędzy parlamentami narodowymi i Parlamentem Europejskim, jak i współpracy „horyzontalnej” sa-mych parlamentów narodowych; zob. J. Barcz, Zmiana roli Sejmu i Senatu po przyjęciu Traktatu

Lizboń-skiego, [w:] L. Kolarska-Bobińska (red.), Co warto, co należy zmienić? Poprawa jakości demokracji w

kartki373 – tzn. możliwości zablokowania procedury przyjęcia aktu prawnego, ale pozo-stała możliwość wypowiedzenia się co do zgodności projektowanego aktu prawnego z zasadą pomocniczości (procedury „żółtej” i „pomarańczowej kartki”).

Sama procedura kontroli stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności składa się z kilku elementów. Jej początkiem jest – zdefiniowany na nowo ‒ obowiązek informacyjny polegający na przekazaniu parlamentom narodowym projektów aktów prawotwórczych. Wszystkie przekazywane projekty aktów muszą zawierać uzasadnienie co do przestrzegania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Protokół precyzuje przy tym, że dołączone uzasadnienie ma zawierać dane umożliwiające ocenę skutków finan-sowych danego projektu aktu (w tym konieczność minimalizowania obciążeń finanfinan-sowych lub administracyjnych nakładanych na Unię, rządy krajowe, władze regionalne lub lo-kalne, podmioty gospodarcze i obywateli) oraz ‒ w przypadku dyrektyw ‒ jej skutki dla regulacji wprowadzanych przez państwa członkowskie (w tym również dla ewentualne-go prawodawstwa regionalneewentualne-go). Uzasadnienie powinno wyjaśniać zasadność propono-wanej regulacji na poziomie unijnym poprzez użycie wskaźników jakościowych, a tam, gdzie to możliwe, również ilościowych.

W terminie 8 tygodni od daty przekazania projektu parlament narodowy może przyjąć – jak stwierdza to art. 6 protokołu ‒ „uzasadnioną opinię” zawierającą powody, dla których uznaje, że przedłożony projekt nie jest zgodny z zasadą pomocniczości. Opinie przedstawiane przez parlamenty narodowe mogą ‒ w zależności od liczby zgło-szonych zastrzeżeń co do zgodności z zasadą pomocniczości374 ‒ rodzić dwojakie skutki. Jeżeli liczba „uzasadnionych opinii” stanowić będzie co najmniej jedną trzecią liczby głosów przyznanym parlamentom (lub jedną czwartą w odniesieniu do projektów z za-kresu Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości), to projekt będzie pod-dany ponownej analizie. Po przeprowadzeniu ponownej analizy Komisja może postano-wić o podtrzymaniu, zmianie lub wycofaniu wniosku. Podjęta wówczas przez Komisję decyzja wymaga uzasadnienia.

Jeżeli jednak liczba „uzasadnionych opinii” stanowić będzie co najmniej zwykłą większość głosów przyznanych parlamentom, a projekt objęty jest zwykłą procedurą ustawodawczą, to Komisja może również postanowić o podtrzymaniu, zmianie lub wycofaniu wniosku. W przypadku podtrzymania projektu wymagana jednak będzie „uzasadniona opinia” Komisji, w której określi ona przyczyny, dla których uważa, że

373 O mechanizmie takim dyskutowano w czasie prac Konwentu Europejskiego. Propozycję w tym zakresie zgłosiła przedstawicielka Zjednoczonego Królestwa ‒ Gisela Stuart ‒ i została poparta przez Jacka Strawa, sekretarza stanu ds. zagranicznych Zjednoczonego Królestwa, zob. „The Guardian” z 14 sierpnia 2003 r. Zob. też Sprawozdanie z sesji plenarnej Konwentu Europejskiego Brukseli, 17‒18 marca 2003 r., tekst w języku polskim http://libr.sejm.gov.pl/oide/dokumenty/monitor/ME6321.pdf [dostęp 10.12.2017].

374 Każdy parlament dysponuje dwoma głosami, „rozdzielonymi w zależności od krajowego systemu parlamentarnego”, w parlamentach dwuizbowych każda z izb dysponuje jednym głosem (art. 7 protokołu).

rozpatrywany wniosek jest zgodny z zasadą pomocniczości. Opinia Komisji oraz opinie parlamentów narodowych przekazywane są Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, które powinny je uwzględnić w zwykłej procedurze prawodawczej. Istotnym elementem tej procedury jest jednak stworzona możliwość zakończenia prac nad projektem, jeżeli przed zakończeniem pierwszego czytania, większością wynoszącą 55% głosów w Radzie lub też większością głosów oddanych w Parlamencie Europejskim, stwierdzono by niezgodność z zasadą pomocniczości. W tym zakresie procedura badania zgodności projektu z zasadą pomocniczości może w znacznym stopniu ułatwić możliwość zablo-kowania przyjęcia aktu prawnego. Warto podkreślić, że może to nastąpić poprzez uzyskanie większości 55% głosów w Radzie (bez uwzględniania czynnika demogra-ficznego) lub po uzyskaniu zwykłej większości w Parlamencie Europejskim (a nie większości kwalifikowanej, właściwej dla zwykłej procedury prawodawczej). Jednak ‒ co warto raz jeszcze podkreślić ‒ nic nie będzie się mogło wydarzyć bez wcześniej-szego stanowiska parlamentów narodowych, tylko w zakresie ich kompetencji bowiem jest możliwość wszczęcia całej procedury375.

Niewątpliwie mechanizm „systemu wczesnego ostrzegania” był znaczącym wzmoc-nieniem roli parlamentów narodowych. Jednak analiza jego funkcjonowania musi roz-czarowywać, gdyż dotychczas tylko trzykrotnie udało się zebrać właściwą liczbę uza-sadnionych opinii. Analiza powodów małej skuteczność tej procedury może wynikać z kilku powodów, wśród nich wyróżnia się m.in. jej złożony charakter, ograniczony czas na sporządzenie i brak właściwej koordynacji.

Przygotowanie wymaganej dla powodzenia kontroli przestrzegania pomocniczo-ści uzasadnionej opinii wymaga zaangażowania kompetentnych osób i dużego wysiłku. A mimo to nawet najlepiej przygotowana opinia nie gwarantuje sukcesu. Co więcej, praca w przygotowanie uzasadnionej opinii nie przekłada się bezpośrednio na wzrost politycznej popularności. Może to zniechęcać parlamentarzystów oczekujących, że każ-da ich aktywność przełoży się na konkretne profity polityczne376. W tej sytuacji znacznie większy ciężar, zarówno analizy wstępnej, jak i merytorycznego uzasadnienia przedkła-danej opinii, musi być przeniesiony na merytorycznych pracowników izby. W tym celu właściwa komisja bądź – co jest bardziej kosztowne, lecz przynosiłoby lepsze efekty – poszczególni parlamentarzyści, członkowie komisji, muszą dysponować merytorycznym wsparciem kompetentnych współpracowników. Jednak szeroki zakres spraw poddawanych legislacji na szczeblu europejskim zmuszałby parlamentarzystów do zatrudniania pra-cowników specjalizujących się w bardzo różnych, czasami mało popularnych dziedzinach.

375 Zob. szerzej J. Barcz, Poznaj Traktat z Lizbony, Warszawa 2008, s. 30.

376 To z tego też powodu parlamentarzyści wolą angażować się w sprawy krajowe, które mocniej anga-żują odbiorców życia politycznego, a co za tym idzie ‒ mogą zwiększyć rozpoznawalność i w efekcie wią-zać się z przyrostem głosów poparcia w kolejnych wyborach.

Generowałoby to bardzo duże koszty finansowe i ‒ w związku z powyższym ‒ jest możliwe do zrealizowania jedynie w parlamentach narodowych dysponujących silną pozycją w swoich krajach i mogących zagwarantować sobie odpowiednie finasowanie budżetowe. Przyjęcie założenia o zatrudnianiu dodatkowych pracowników bezpośrednio przez parlamentarzystów musiałoby prowadzić także do odmiennego traktowania par-lamentarzystów będących członkami komisji wyspecjalizowanej ds. Unii Europejskiej od pozostałych. Byłoby to jednak sprzeczne z zasadą równego statusu wszystkich przed-stawicieli suwerena. W tej sytuacji wydaje się, że możliwe byłoby jedynie przeznaczenie dodatkowych środków finansowych będących w gestii klubów (frakcji) delegujących swoich przedstawicieli do komisji wyspecjalizowanej i przeznaczonych na sfinansowanie właściwej obsługi merytorycznej. Rozwiązanie takie, chociaż w części, mogłoby zniwe-lować słabszą pozycję parlamentarzystów partii opozycyjnych, którzy nie mogą liczyć na merytoryczne wsparcie pracowników administracji rządowej.

Z uwagi na stosunkowo ograniczony czas na przygotowanie uzasadnionej opinii oraz jej pozytywny skutek występujący jedynie w przypadku przedłożenia opinii przez odpowiednią liczbę izb parlamentów narodowych konieczne jest przestrzeganie zakła-danego reżymu czasowego i ścisła koordynacja działań z innymi parlamentami.