Model funkcjonowania elektronicznej administracji

Przedstawione w poprzednich podrozdziałach podstawy teoretyczne i prawno-or-ganizacyjne, a także doświadczenia państw zachodnioeuropejskich umożliwiają stworzenie modelu funkcjonowania e-administracji. Model ten pozwala uporząd-kować składniki i relacje występujące w systemie e-administracji i stanowi istot-ny punkt rozważań nad charakterem e-administracji, procesami występującymi wewnątrz systemu i w jego otoczeniu oraz jest przyczynkiem do dalszej dyskusji nad modelami i czynnikami rozwoju e-administracji.

Wdrażanie e-administracji jest narzędziem transformacji struktur administra-cji publicznej i procedur administracyjnych. Transformacja ta nie przejawia się tylko w usprawnieniu istniejących procesów, ale głównie w przeprojektowaniu większości aspektów zarządzania publicznego, przyczyniając się do rozwiązania problemów i poprawy zdolności organizacyjnych, wydajności i innowacyjności.

Powstanie e-administracji jest wynikiem ewolucji rozwiązań technologicznych i organizacyjnych. To system, który łączy innowacje organizacyjne z ICT w celu wykonywania podstawowych funkcji sektora publicznego w stale i dynamicznie zmieniającym się otoczeniu społeczno-gospodarczym (por. Anttiroiko 2008b).

W tym miejscu warto przypomnieć, że e-administrację w szerokim ujęciu nale-ży utożsamiać z anglosaskim terminem eGovernment, czyli wykorzystaniem ICT w sektorze publicznym w celu poprawy: dostępu do informacji, jakości usług pu-blicznych, zarządzania publicznego i wspomagania procesów demokratycznych.

Natomiast w  węższym ujęciu dotyczy jednego z  aspektów eGovernment, a  mia-nowicie eAdministration obejmującego wewnętrzną organizację sektora publicz-nego korzystającą z ICT. Określenie modelu funkcjonowania e-administracji do-tyczy szerszego ujęcia tego terminu. W tym celu stosuje się analizę systemową, w której e-administrację ujmuje się jako system. Zatem najprościej rzecz ujmu-jąc, system e-administracji można traktować jako zbiorowość ludzi wykonują-cych działania polityczne i  administracyjne za pomocą technologii informacyj-no-komunikacyjnych w  celu zaspokajania potrzeb społecznych na określonym terytorium. Elementarna charakterystyka każdego systemu wymaga określenia trzech jego aspektów: składu, otoczenia i struktury (por. Chojnicki 1988, 1989a, 1996). Główne aspekty systemowe e-administracji przedstawiają się następująco:

(1) skład – zespół osób wykonujących działania ukierunkowane celowo na świad-czenie usług, działalność kontrolną i organizacyjną; (2) otoświad-czenie: (a) wewnętrz-ne – środowisko materialno-techniczwewnętrz-ne, czyli wyposażenie i urządzenia niezbęd-ne dla prowadzenia działalności, (b) zewnętrzniezbęd-ne – inniezbęd-ne systemy e-administracji tego samego lub wyższego poziomu oraz inne systemy; (3) struktura – przede wszystkim powiązania i  relacje pomiędzy składnikami systemu oraz pomiędzy składnikami i otoczeniem (ryc. 10).

Podstawowym składnikiem systemu e-administracji jest zbiorowość ludzi.

Zbiorowość ta wykonuje działania o  charakterze władczym (normotwórczym), politycznym, organizacyjnym, dystrybucyjnym, kontrolnym i  nadzorczym, re-gulacyjnym i  egzekucyjnym, planistycznym, koordynacyjnym, informacyjnym,

prewencyjnym oraz promocyjnym⁷⁰. Zatem zbiorowość tę tworzą przedstawiciele władzy i administracji publicznej – politycy oraz urzędnicy. Nadrzędnym celem tej zbiorowości w systemie e-administracji jest zaspokajanie potrzeb obywateli i przedsiębiorców w zakresie świadczenia najwyższej jakości usług publicznych oraz wzrost wiedzy i własnych umiejętności. Potrzeby te dotyczą przede wszyst-kim przekazywania informacji, świadczenia usług publicznych oraz zapewnienia narzędzi komunikacji. Natomiast wzrost wiedzy i umiejętności jest niezbędnym elementem sprzyjającym poprawie zadowolenia klientów z kontaktów z sekto-rem publicznym, gdyż wiedza i umiejętności pozwolą przedstawicielom instytucji publicznych wychodzić naprzeciw oczekiwaniom obywateli i przedsiębiorców.

Otoczenie e-administracji rozpatruje się w  dwóch aspektach: otoczenia we-wnętrznego oraz otoczenia zewe-wnętrznego. Otoczeniem wewnętrznym e-admini-stracji są systemy materialno-techniczne, na które składają się urządzenia nie-zbędne do właściwego działania systemu e-administracji. Są to zarówno sprzęt komputerowy, jak i właściwe oprogramowanie. Otoczeniem zewnętrznym są inne systemy e-administracji tego samego poziomu lub wyższego oraz systemy spo-łeczne działalności: ekonomicznej, kulturowej i politycznej (także mające własne podsystemy materialno-techniczne). Wykorzystanie i poziom dostępu do sprzętu i oprogramowania teleinformatycznego stanowi warunek konieczny występowania interakcji pomiędzy składnikami systemu i pomiędzy składnikami a otoczeniem.

70 Działania te wynikają z kompetencji administracji publicznej (por. Kaczmarek 1996).

Ryc. 10. Relacje występujące w systemie e-administracji

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Z. Fang (2002), V. Ndou (2004), R. Heeks (2006), A.-V. Anttiroiko (2008b), J. Rowley (2011).

Strukturę relacyjną w systemie e-administracji można rozpatrywać z punktu widzenia relacji wiążących i niewiążących. Najważniejszymi relacjami w syste-mie e-administracji są relacje wiążące zachodzące pomiędzy składnikami sys-temu oraz pomiędzy składnikami a  otoczeniem syssys-temu. Relacje pomiędzy składnikami systemu dotyczą wewnętrznej organizacji sektora publicznego.

Wewnętrzna organizacja jest przejawem podziału zadań i obowiązków niezbęd-nych do realizacji zadań administracyjniezbęd-nych i polityczniezbęd-nych. Relacje wewnętrzne zachodzą między różnymi instytucjami publicznymi i w literaturze przedmiotu określane są akronimem G2G (ang. Government-to-Government) (por. Yildiz 2007) (ryc. 10). Czasami relacje typu G2G utożsamia się z relacjami typu A2A (ang.

Administration-to-Administration). Jednakże część badaczy uznaje relacje typu A2A za relacje wewnątrz jednej instytucji (np. jednego urzędu), które w literaturze także znane są jako G2E (ang. Government-to-Employees), czyli relacje instytucja publiczna–pracownik tej instytucji (por. Anttiroiko 2008b). Jeśli przyjmie się, że sektor publiczny stanowi jeden system, to określenie G2G wydaje się prawidło-we. Relacje pomiędzy składnikami systemu a otoczeniem, zwłaszcza otoczeniem zewnętrznym, mają bardziej złożony charakter. Relacje składników systemu z  otoczeniem wewnętrznym obejmują wykorzystanie środowiska materialno--technicznego, czyli oprogramowania i sprzętu teleinformatycznego, przez poli-tyków i urzędników w celu prowadzenia polityki i realizacji zadań publicznych.

Istotnym elementem zajścia interakcji pomiędzy przedstawicielami instytucji publicznych a  otoczeniem wewnętrznym jest odpowiedni poziom motywacji, wiedzy i umiejętności przedstawicieli. Relacje te są warunkiem koniecznym do wystąpienia relacji z otoczeniem zewnętrznym, czyli relacji i powiązań polity-ków i urzędnipolity-ków z podsystemami ekonomicznym, politycznym i kultury. Zatem chodzi o relacje i powiązania przedstawicieli instytucji publicznych z obywatela-mi, przedsiębiorcami i innymi instytucjami publicznymi jednostek terytorialno--administracyjnych różnych szczebli. Relacje sektora publicznego z obywatelami określa się mianem G2C (ang. Government-to-Citizens), z przedsiębiorcami G2B (ang. Government-to-Business), a z innymi instytucjami – podobnie jak w przypad-ku relacji pomiędzy składnikami – G2G. Oczywiście relacje te mają charakter dwukierunkowy, stąd relacje obywateli i  przedsiębiorców z  sektorem publicz-nym określa się mianem: odpowiednio C2G, B2G. Należy podkreślić, że relacje pomiędzy składnikami systemu (G2G) oraz pomiędzy składnikami a otoczeniem zewnętrznym (G2C i G2B) nie mają swobodnego charakteru i generalnie wystę-pują w ściśle określonych ramach prawno-instytucjonalnych. Należy pamiętać, że relacje wewnętrzne i zewnętrzne typu G2G, A2A, G2E wynikają z istniejących norm prawnych i procedur administracyjnych.

W pewnym sensie w systemie e-administracji występują relacje niewiążące – relacje przestrzenne. Twierdzenie to stoi w pozornej sprzeczności z założeniem, że e-administracja powinna opierać się na kontaktach elektronicznych zmierzają-cych do redukcji bezpośrednich kontaktów i szczebli hierarchicznych w admini-stracji, czyli de facto do redukcji relacji przestrzennych. Jednakże należy pamiętać, że relacje tego typu zachodzą pomiędzy sektorem publicznym a różnymi grupa-mi interesariuszy na określonym terytorium. Zatem w tym przypadku występuje

ograniczona terytorialnie władza mająca mandat np. do świadczenia usług, ale w ściśle określonych granicach administracyjnych. Niemniej jednak z założenia zmiany prawne i organizacyjne winny zmierzać w kierunku stworzenia systemu e-administracji, w którym obywatel lub przedsiębiorca będzie realizował usługi w jednym miejscu bez konieczności zwracania się do konkretnego urzędu. W tym duchu zmieniono zapisy prawne związane z rejestracją działalności gospodarczej.

Wraz z wprowadzeniem systemu Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) zniesiono terytorializację, a więc można rejestrować dzia-łalność gospodarczą w urzędzie gminy innym niż właściwy ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy lub miejsce prowadzenia działalności gospodarczej (szerzej zagadnienie to omówiono w rozdziale trzecim).

W celu sprawnego wypełniania zadań w systemie e-administracji niezbędna jest reorganizacja sektora publicznego w zakresie obowiązujących norm i proce-dur. Powinna ona dotyczyć przede wszystkim pozycji władz w tej organizacji, kul-tury organizacyjnej, metod zarządzania, w tym zarządzania zasobami ludzkimi.

Potrzeba ta wynika z wykorzystania ICT w sektorze publicznym, czego skutkiem są zmiany w zdolności do gromadzenia, przetwarzania i przekazywania informa-cji oraz związanych z nimi nowych form komunikainforma-cji i interakinforma-cji (por. Anttiroiko 2008b). Jest to sposób na zwiększenie elastyczności i wydajności sektora publicz-nego oraz impuls do zmiany orientacji na klientów i ich potrzeby. Wyzwaniem stojącym przed sektorem publicznym jest wprowadzenie przejrzystego prawa i jednolitych standardów danych i systemów je obsługujących, czyli zapewnienie tzw. interoperacyjności (por. Centeno i in. 2005). Jest to niezbędne dla wymiany

Ryc. 11. Proces wewnętrznej reorganizacji administracji publicznej Źródło: opracowanie własne na podstawie: J. Millard (2003).

informacji pomiędzy instytucjami publicznymi zaangażowanymi w świadczenie usług publicznych. Stąd wewnętrzna reorganizacja sektora publicznego powinna przynieść korzyści w relacjach typu G2C i G2B oraz relacjach przeciwnych. Korzy-ścią tych relacji jest wzrost dostępności do informacji, skrócenie czasu potrzeb-nego na realizację usług publicznych, poprawa jakości komunikacji władzy z oby-watelami, a przez to wzrost partycypacji społecznej w sprawach publicznych oraz wpływu obywateli na jakość usług publicznych i polityki (por. Swianiewicz 2006;

Anttiroiko 2008b; Baldersheim, Kersting 2011). Interoperacyjność systemów in-stytucji publicznych powinna doprowadzić do stworzenia jednego (elektronicz-nego) punktu dostępu do usług publicznych, czyli tzw. „jednego okienka” (ang.

one-stop-shop). Idea ta wychodzi naprzeciw potrzebom klientów sektora publicz-nego, którzy nie muszą znać struktury organizacyjnej poszczególnych instytucji i kontaktować się z różnymi jej agendami w celu realizacji jednej usługi (np. reje-stracja firmy). Tego typu sytuacja jest właśnie przejawem wewnętrznej reorgani-zacji systemu administracji publicznej (metodą reengineeringu) (por. Bugdol 2003;

Millard 2003) (ryc. 11). Niezbędna jest poprawa (a czasami nawet dopiero nawią-zanie) relacji, sieci współpracy z innymi instytucjami i przedsiębiorstwami pry-watnymi (w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego), której celem jest m.in.

„uczenie się” sprawnego zarządzania i budowania relacji z klientami. Oczywiście implementacja e-administracji wymaga dużego stopnia elastyczności nie tylko samej struktury administracji publicznej, ale i elastycznych oraz zintegrowanych systemów informatycznych, jasnego i przejrzystego prawa oraz elastycznych form zatrudnienia (telepraca), znanych z działania „wirtualnych organizacji” (por. Bek-kers 2003, 2005).