Modele rozwoju elektronicznej administracji

Jeśli rozwój rozumie się jako ciąg ukierunkowanych i  nieodwracalnych zmian struktury obiektów złożonych, mający długotrwały charakter i  składający się z faz, stadiów lub etapów (por. Chojnicki 1989b), a model stanowi uproszczone odwzorowanie realnych procesów (por. Chojnicki 1966; Pabis 1985), to przyjmu-je się, że modele rozwoju e-administracji przedstawiają przyjmu-jej rozwój w ujęciu faz, stadiów lub etapów zarówno w aspekcie ilościowym, jak i jakościowym. Mode-le tego typu rozpatrują rozwój e-administracji przede wszystkim w kategoriach funkcjonalności systemów informatycznych, co implikuje, a zarazem jest dowo-dem na poziom rozwoju świadczenia usług publicznych. Modele te uwzględniają te elementy, które wpływają na tzw. zewnętrzne efekty działania administracji publicznej, których przejawem jest front-office, oraz uwzględniają wszelkie zmiany związane z reorganizacją tzw. zaplecza administracji publicznej, procedur admi-nistracyjnych i innych elementów dotyczących przygotowania oczekiwanej przez klienta usługi – tzw. back-office. Modele te w literaturze przedmiotu nie mają jed-nej utrwalojed-nej nazwy. Określa się je mianem modeli faz rozwojowych e-admi-nistracji, modeli fazowych, modeli ewolucji, modeli dojrzałości i in. Modele te często odnoszą się stricte do faz rozwoju e-usług publicznych, a  ściślej

pozio-mu interaktywności ich świadczenia. Zatem pośrednie wnioskowanie pozwala określić poziom rozwoju e-administracji. Poziom rozwoju e-usług publicznych świadczy o  etapie, fazie modelowego rozwoju e-administracji. Większość tego typu modeli ujmuje proces rozwoju e-administracji od procesu przekazania in-formacji aż po pełną transakcyjność usług publicznych. Im wyższy więc poziom świadczenia usług publicznych, tym wyższy poziom rozwoju e-administracji. Jak podkreśla R. Heeks i S. Bailur (2007), koncepcje e-administracji nie mają jeszcze silnych podstaw teoretycznych, a relatywnie niewielki postęp badań w tej dzie-dzinie sprawia, że większość modeli odwzorowujących poziom rozwoju ma nadal charakter pewnych uogólnień, zbioru hipotez i założeń, nie zawsze zweryfikowa-nych empirycznie.

Jednym z  pierwszych (fazowych) modeli rozwoju e-administracji, szeroko omówionym i dyskutowanym w literaturze przedmiotu, jest model opracowany przez dwóch autorów z Uniwersytetu w Nevadzie K. Layne i J. Lee (2001). Jest to czterofazowy model rozwoju e-administracji, w którym autorzy wyróżnili takie fazy, jak: (1) katalogowanie, (2) transakcja, (3) integracja pionowa oraz (4) inte-gracja pozioma (ryc. 12).

Etap „katalogowania” sprowadza się do publikowania na stronach interne-towych podstawowych informacji na temat funkcjonowania danej instytucji pu-blicznej oraz usług publicznych wraz z możliwością pobrania niezbędnych formu-larzy. Nazwa etapu pochodzi od sytuacji, w której instytucje publiczne katalogują informacje dotyczące ich samych oraz usług, które świadczą. Jest to relatywnie mało kosztowna forma stanowiąca zalążek e-administracji. Od drugiego etapu, jak podkreślają autorzy, można dopiero mówić o e-administracji. „Transakcja” do-tyczy połączenia wewnętrznych systemów instytucji publicznych z  interfejsami

Ryc. 12. Czterofazowy model rozwoju e-administracji K. Layne i J. Lee (2001) Źródło: opracowanie własne na podstawie K. Layne i J. Lee (2001).

dostępnymi na stronach internetowych. W  praktyce oznacza to umożliwienie klientom sektora publicznego korzystania z usług za pośrednictwem stron inter-netowych połączonych z bazami danych i systemami użytkowanymi przez wiele instytucji publicznych. Etap ten sprowadza się do możliwości uzyskania usługi on-line łącznie z wykonaniem wszystkich niezbędnych płatności. Dwukierunkowa interakcja pomiędzy obywatelem a urzędem zmienia orientację na pro obywatel-ską, gdzie obywatel staje się klientem, którego potrzeby są najważniejsze.

Najwyższy stopień transakcyjności usług publicznych możliwy jest nie poprzez automatyzację i cyfryzację procesów, lecz poprzez wewnętrzną modernizację ad-ministracji publicznej. Odbywa się to w kolejnych etapach, czyli „integracji piono-wej”, kiedy to instytucje publiczne prowadzą zintegrowaną pionowo współpracę w zakresie świadczenia danej usługi, i „integracji poziomej”, gdy dochodzi do ho-ryzontalnej współpracy systemów publicznych w celu realizacji kilku usług jed-nocześnie. Oznacza to, że jednostki lokalne wykorzystują np. centralne rejestry do świadczenia danej usługi. W pewien sposób dochodzi do stworzenia jednego punktu dostępu do usług publicznych, co w znaczny sposób ogranicza bezpośred-nie kontakty z  różnymi instytucjami publicznymi biorącymi udział w  procesie świadczenia bardziej złożonej pod względem proceduralnym usługi (np. założenie firmy). Na tym etapie istotne jest również to, że dostęp do usług publicznych na szczeblu lokalnym nie powinien ograniczać się jedynie do usług, za które ten szczebel odpowiada, ale obejmować też usługi przynależne wyższym szczeblom administracji publicznej. Na najwyższym etapie rozwoju e-administracji zapewnia się obywatelom w „jednym okienku” pełną obsługę przy realizacji kilku usług pu-blicznych jednocześnie. Chodzi o sytuacje, w których w jednym miejscu obywatel załatwi sprawy związane np. z  wymianą prawa jazdy przy zmianie miejsca za-mieszkania. Proces wymeldowania w jednej gminie i zameldowania w innej wraz z wymianą prawa jazdy odbywa się w jednym miejscu w jednym okienku. Insty-tucje publiczne zintegrowane pionowo i poziomo przeprowadzą „za obywatela”

wszelkie czynności administracyjne, aby w  jak największym stopniu ograniczyć jego bezpośrednie kontakty z administracją publiczną (por. Layne, Lee 2001). Jak widać, poszczególne etapy nie są rozłączne, a  wręcz zazębiają się i  zapewniają płynne przejście między sobą. Sami autorzy zaznaczają, że de facto etapy integracji pionowej i poziomej powinny zachodzić równolegle, ale mimo wszystko integracja pionowa powinna mieć miejsce wcześniej niż pozioma. Współcześnie etapy inte-gracji (zwłaszcza inteinte-gracji poziomej) są jeszcze głównie w fazie koncepcyjnej i nie mają odpowiedników empirycznych (por. Reddick 2004).

Nieco odmienny model rozwoju e-administracji zaproponowały J. Hiller i F. Bélanger (2001)⁷¹. Autorki wyróżniły pięć poziomów rozwoju: (1) informacja, (2) dwukierunkowa komunikacja, (3) transakcja, (4) integracja oraz (5) polityczna partycypacja. Pierwszy z poziomów charakteryzuje się wyłącznie publikowaniem informacji na stronach internetowych instytucji publicznych. Drugi – istnieniem dwukierunkowej komunikacji obywatele–administracja publiczna, a trzeci – możli-wością realizacji usług publicznych w całości przez internet. Poziom czwarty

ozna-71 W nieco zmodyfikowanej odmianie model ten przedstawił także M.J. Moon (2002).

cza pełną integrację instytucji publicznych w celu świadczenia usług publicznych.

Przejawem tego jest istnienie jednego portalu umożliwiającego dostęp do usług publicznych on-line. Poziom ten odpowiada dwóm poziomom integracji (pionowej i poziomej) w modelu K. Layne i J. Lee (2001). Ostatni z poziomów dotyczy jed-nego z aspektów szeroko rozumianej e-administracji, a mianowicie e-demokracji.

Osiągnięcie tego poziomu umożliwia przeprowadzenie wyborów za pomocą ICT.

Oczywiście można uznać to za przykład komunikacji dwukierunkowej, jednakże ze względu na kwestie związane z identyfikacją osób korzystających z takiej możli-wości i powiązania z rejestrami publicznymi (np. dotyczącymi ewidencji ludności) etap ten traktowany jest jako najwyższa forma rozwoju e-administracji.

Innym modelem, częściowo opartym na modelu K. Layne i J. Lee (2001) jest czterofazowy model przebudowy procesów publicznych (ang. Public Sector Process Rebuilding Model – PPR, ryc. 13) prezentowany w pracach K.V. Andersena (2004) oraz K.V. Andersena i  H.Z. Henriksena (2006). Generalnie różnica pomiędzy tymi modelami opiera się na rodzaju aktywności i podejściu do klienta – stopień użyteczności systemów rozpatrywany jest z  punktu widzenia klientów sektora publicznego. Dodatkowo w modelu PPR mniejszą wagę przykłada się do kwestii technologicznych, które postrzegane są nie przez pryzmat możliwoś ci technolo-gicznych, a przez pryzmat korzyści dla klientów.

W  pierwszej fazie, cultivation⁷², istnieje już integracja pionowa i  pozioma pomiędzy instytucjami publicznymi w  celu sprawnej obsługi klientów opartej

72 W języku polskim trudno znaleźć odpowiednik słowa „cultivation” oznaczającym proces zdobycia umiejętności, poprawy jakości. W pewnym sensie można uznać, że jest to faza „uczenia się”, „do-skonalenia”, „kształtowania”.

Ryc. 13. Model rozwoju e-administracji – Public Sector Process Rebuilding Model

Źródło: opracowanie własne na podstawie K.V. Andersen (2004), K.V. Andersen, H.Z. Henriksen (2006).

na wewnętrznej informatyzacji i  sieci – tzw. intranecie. Na tym etapie obsłu-ga klientów odbywa się bez udziału internetowych systemów front-end. Istnieje jedynie możliwość pobrania z rozproszonych i niezintegrowanych stron inter-netowych formularzy oraz ich odesłania za pośrednictwem e-maila. Realizacja usług odbywa się głównie w tradycyjny sposób i nie ma możliwości skorzystania z opcji on-line.

Druga faza, „rozszerzenie” (ang. extension), charakteryzuje się znacznym wzrostem wykorzystania intranetu i zintegrowanych baz danych oraz wysokim stopniem personalizacji interfejsu stron internetowych. Duża część usług nadal świadczona jest w tradycyjnej formie, a na stronach znajduje się spora liczba odno-śników (hiperłączy) do stron internetowych innych instytucji realizujących jeden z etapów danej usługi. W tym przypadku mogą być generowane wysokie koszty personalizacji interfejsów, jeśli nie dojdzie do integracji i  zapewnienia kompa-tybilności i  interoperacyjności danych i  systemów informatycznych wszystkich instytucji publicznych

Trzecia faza, „dojrzałość”, przejawia się integracją intranetu i internetu w celu poprawy obsługi klienta. Strona internetowa stanowi jeden punkt dostępu do informacji i usług bez konieczności przechodzenia na strony internetowe innych instytucji. Nie wymaga to od klientów sektora publicznego znajomości struktur organizacyjnych.

Ostatnia z faz – „rewolucyjna” – odnosi się do takiego stanu instytucji publicz-nych, w którym występuje wysoka mobilność danych i aplikacji dzięki istnieniu pełnej integracji i interoperacyjności systemów wszystkich instytucji publicznych.

Inne prezentowane w literaturze przedmiotu modele nie wnoszą większych zmian w zakresie ogólnych założeń samego modelu, a jedynie różnią się w kwestii wydzielonej liczby poziomów oraz ich nazw. Większość tego typu modeli opiera się głównie na modelu K. Layne i J. Lee (2001) (por. Yildiz 2007). Przykładami są modele M. Howarda (2001) oraz model wypracowany przez ONZ i American So-ciety for Public Administration (ASPA) (por. United Nations… 2002). Pierwszy z nich jest znacznie uproszczony, gdyż autor wyznacza jedynie trzy momenty na krzywej rozwoju, które odpowiadają trzem etapom rozwoju e-administracji – informacje, interakcja i transakcja. Z kolei w modelu ONZ i ASPA wyznaczono pięć etapów rozwoju, przy czym de facto zmianie uległa głównie nazwa etapu, natomiast sens pozostał bez większych zmian. Te etapy to: (1) „pojawienie (się)” – instytucje publiczne mają własną stronę internetową; (2) „rozszerzenie” – zamieszczenie informacji i formularzy; (3) „interaktywność” – dwukierunkowość komunikacji;

(4) „transakcyjność” – możliwość realizacji całej usługi on-line (łącznie z płatno-ściami) oraz (5) „jednolitość” – pełna integracja pionowa i pozioma.

Systematyzację różnych modeli prezentowanych w literaturze przedmiotu za-wierają prace m.in. S.H. Schelin (2003), D. Coursey i D.F. Norris (2008) oraz J.  Lee (2010). S.H. Schelin (2003) dokonała typologii rozwoju e-administracji na podstawie istniejących modeli (tab. 4). Autorka zwraca uwagę na zmieniające się w zależności od poziomu rozwoju e-administracji aspekty, takie jak orientacja sektora publicznego, rodzaj i charakter usług, stosowana technologia oraz posta-wa wobec klientów. Z kolei D. Coursey i D.F. Norris (2008) charakteryzują kilka

występujących w literaturze przedmiotu modeli rozwoju e-administracji, które, jak sami podkreślają, są bardzo do siebie podobne.

J. Lee (2010) dokonał za pomocą metody jakościowej metasyntezy oceny 12 modeli rozwoju e-administracji w  celu wyodrębnienia wspólnego układu od-niesienia. W ten sposób otrzymał pięć poziomów rozwoju e-administracji cha-rakteryzowanych zarówno przez stopień zaawansowania technologicznego jak i  stosunek do klientów instytucji publicznych oraz usług publicznych dla nich dedykowanych (por. tab. 5).

Najważniejszym mankamentem omówionych modeli jest brak określonego przez autorów momentu, w którym administracja publiczna znajduje się w danej fazie rozwoju. Przyczyną tego stanu rzeczy jest fakt, że trudno ustalić „masę kry-tyczną”, tj. np. liczbę usług publicznych występujących na określonym poziomie interaktywności, która pozwoli jednoznacznie wskazać poziom rozwoju e-admi-nistracji (por. Andersen, Henriksen 2006).

Stąd badania prowadzone w  oparciu o  te modele pozostawiają relatywnie dużą swobodę i subiektywizm w podejmowaniu decyzji przy założeniu, że gra-nice między poszczególnymi fazami są płynne (por. Lee 2010). Poza tym należy zauważyć, że osiąganie poszczególnych etapów/faz wcale nie musi następować po sobie. Chodzi o sytuację, w której w wyniku zmian prawno-organizacyjnych i technologicznych omijany jest jeden lub kilka etapów rozwoju i osiągany jest np.

Tabela 4. Typologia rozwoju e-administracji według S.H. Schelin (2003) Etap/stadium Orientacja

na Usługi Technologia Obywatele

I: pojawienie się

w internecie zarządzanie kilka, niewiele tylko strona www samotne działa-nie „na własną

Źródło: opracowanie własne na podstawie S.H. Schelin (2003).

poziom najwyższy. Zatem osiąganie poszczególnych poziomów tych modeli nie jest koniecznością lub może zachodzić jednocześnie w celu osiągnięcia wyższego poziomu rozwoju.

Jakakolwiek próba generalizacji wyżej omówionych modeli rozwoju e-admini-stracji może prowadzić bądź to do zbytnich uproszczeń etapów i zatracenia ich sensu, bądź do daleko idących prób interpretacji etapów rozwoju i łączenia z nimi zmian mającym miejsce. Twierdzenie to jest o tyle uzasadnione, że coraz to now-sze rozwiązania technologiczne sprawiają, iż np. proces integracji poszczególnych systemów e-administracji może mieć miejsce już na wstępnym etapie rozwoju e-administracji, czyli na etapie dostarczania informacji, i wcale nie musi wynikać z  integracji lub reorganizacji struktur organizacyjnych konkretnej, pojedynczej instytucji publicznej.