Komisja zaproponowaáa tzw. „nowy model wdraĪania”. Petre Daea, ru-muĔski minister rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich stwierdziá, Īe „nowy model realizacji to trzon reformy WPR i jej najbardziej innowacyjny element.
DziĊki tej zmianie paradygmatu paĔstwa czáonkowskie bĊdą miaáy wiĊkszy
wpáyw na planowanie polityki krajowej, lecz takĪe wiĊkszą odpowiedzialnoĞü”
(Rada ds. Rolnictwa i Ryboáówstwa, 2019).
W gruncie rzeczy ten nowy model wdraĪania oznacza rozciągniĊcie pla-nowania na caáoĞü instrumentarium WPR, które do tej pory ograniczaáo siĊ je-dynie do polityki rozwoju obszarów wiejskich, czyli filaru II WPR. Ten nowy model nie zakáada jednak zmian w systemie zarządzania instrumentarium WPR, a ogranicza siĊ wyáącznie do rozszerzenia planowania takĪe na filar I. PaĔstwa czáonkowskie bĊdą zobowiązane do przygotowania swoich krajowych planów strategicznych. Ich sporządzenie ma bazowaü na przeprowadzonej analizie SWOT sytuacji na wsi i w rolnictwie oraz ocenie potrzeb. Propozycja rozporzą-dzenia KE dotyczącego tych dokumentów (COM(2018)392) wskazuje na ele-menty, które muszą byü uwzglĊdnione w tych planach. Struktura planu jest zbli-Īona do obecnego ksztaátu programów rozwoju obszarów wiejskich. NowoĞcią jest opis elementów zapewniających modernizacjĊ WPR oraz opis elementów związanych z uproszczeniem i ograniczeniem obciąĪeĔ administracyjnych dla beneficjentów koĔcowych. JeĞli chodzi o modernizacjĊ WPR, to bazowaü ma ona na systemie wiedzy i innowacji w dziedzinie rolnictwa (Agricultural Knowledge and Innovation System – AKIS), dlatego plan strategiczny w tej czĊĞci musi szczegóáowo prezentowaü kwestie dotyczące usáug doradczych i usáug w zakresie wsparcia innowacji.
Zwrócono równieĪ uwagĊ na kwestie proceduralne. W tym zakresie pod-kreĞlono koniecznoĞü wáączenia organów zajmujących siĊ kwestiami Ğrodowi-skowymi do tworzenia planów oraz partycypacjĊ róĪnych grup interesariuszy w pracach nad planem strategicznym.
Warto równieĪ zaznaczyü, iĪ kaĪde paĔstwo czáonkowskie zobowiązane jest do przygotowania tylko jednego planu strategicznego. Do tej pory w wielu paĔ-stwach programy rozwoju obszarów wiejskich byáy przygotowywane na poziomie regionalnym. Propozycja KE zakáada, iĪ na poziomie regionalnym mogą byü przy-gotowywane elementy planu strategicznego, ale musi byü zapewniona spójnoĞü i zgodnoĞü z elementami planu strategicznego WPR na poziomie krajowym.
Jak wskazuje Matthews (2019), ten nowy model wdraĪania to najwaĪniej-szy element reformy WPR. KE, proponując nowy model wdraĪania WPR, za-káada odejĞcie od koncentracji na wydatkowaniu na rzecz skupienia siĊ na efek-tach. JednakĪe mimo deklarowanego uproszczenia, nie ma w propozycji legisla-cyjnej informacji o tym, iĪ wielkoĞü dopuszczalnego ryzyka báĊdów zostanie zwiĊkszona lub dopasowana do poszczególnych instrumentów WPR. W związ-ku z tym nie ma mowy o faktycznym uproszczeniu wdraĪania polityki rolnej.
W tym miejscu warto przytoczyü ustalenia sprzed ponad dekady dotyczące kosztów kontroli:
x „wzrost kosztów kontroli powyĪej obecnego poziomu (13%) nie byáby opáa-calny, poniewaĪ marginalny wzrost liczby kontroli na miejscu o 1% benefi-cjentów przyniósáby oszczĊdnoĞci z tytuáu nieprawidáowych páatnoĞci na po-ziomie zaledwie ok. 10% kosztów tych dodatkowych kontroli;
x obniĪenie poziomu báĊdów z obecnych 4% do ustalonego przez Trybunaá poziomu istotnoĞci równego 2%8 zwiĊkszyáoby koszty kontroli z ok. 13% do prawie 30% áącznych wydatków publicznych na przedmiotowe Ğrodki, a za-tem nie byáoby opáacalne;
x Ğrodki rolno-Ğrodowiskowe przyczyniają siĊ znacząco do ogólnego poziomu báĊdów w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich;
x poniewaĪ nie byáoby opáacalne zwiĊkszanie kontroli, poziom dopuszczalnego ryzyka dla Ğrodków rozwoju obszarów wiejskich jest wyraĨnie powyĪej 2%
i moĪe przyjmowaü wartoĞü powyĪej 5%” (COM(2008)866, s. 15).
Ponadto, naleĪy przypomnieü, iĪ badania dotyczące 2005 r. pokazaáy, iĪ koszty kontroli dziaáaĔ rolno-Ğrodowiskowych siĊgają 13% Ğrodków wydanych na ten instrument, co oznacza, iĪ kontrolowanie tego dziaáania jest 3 razy bar-dziej kosztowne niĪ przeciĊtnie dla WPR (COM(2008)866, s. 13). Warto zazna-czyü, iĪ to nie jest rekord. Wedáug wyliczeĔ niemieckiego Baden-Württemberg Rechnungshof, koszty związane z kontrolą w jednym z badanych przypadków byáy 21-krotnie wyĪsze niĪ báąd, który ta kontrola pozwoliáa ujawniü (Baden- -Württemberg Rechnungshof, 2015).
W przypadku nowego modelu wdraĪania WPR pojawią siĊ równieĪ kosz-ty związane z kontrolą przez KE reorientacji paĔstw czáonkowskich na rezultakosz-ty wdraĪania. Koszty tego dziaáania poniosą równieĪ paĔstwa czáonkowskie, które muszą monitorowaü bardziej skrupulatnie efekty wsparcia, a jednoczeĞnie nadal są zobowiązane do Ğcisáego przestrzegania dopuszczalnego poziomu nieprawi-dáowoĞci w wydatkowaniu Ğrodków.
Artykuáy 96, 97 i 103 projektu rozporządzenia COM(2018)392 wskazują na sposób uwzglĊdnienia w planach strategicznych celów szczegóáowych odno-szących siĊ do Ğrodowiska. Jak zapisano w artykule 96, ocena potrzeb związa-nych z tymi celami musi uwzglĊdniaü krajowe plany w zakresie Ğrodowiska i klimatu bazujące na unijnych regulacjach prawnych, które wymieniono w za-áączniku XI projektu rozporządzenia COM(2018)392. Dotyczą one nastĊpują-cych kwestii:
x ochrony dzikiego ptactwa;
x ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory;
8 Wynika to z obliczeĔ opartych na zaáoĪeniu, Īe poziom báĊdów obniĪa siĊ liniowo, kiedy wzrasta intensywnoĞü kontroli, oraz przy pominiĊciu wszelkich dodatkowych skutków odstra-szających związanych z dodatkowymi kontrolami.
x polityki wodnej;
x ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany po-chodzenia rolniczego;
x jakoĞci powietrza i czystszego powietrza dla Europy;
x redukcji krajowych emisji niektórych rodzajów zanieczyszczeĔ atmosferycznych;
x wáączenia emisji i pocháaniania gazów cieplarnianych pochodzących z dzia-áalnoĞci związanej z uĪytkowaniem gruntów, zmianą uĪytkowania gruntów i leĞnictwem do ram polityki klimatyczno-energetycznej do roku 2030;
x promowania stosowania energii ze Ĩródeá odnawialnych;
x efektywnoĞci energetycznej;
x unii energetycznej.
Debata nad ksztaátem WPR w duĪej mierze ogranicza siĊ od wielu lat nad niewielką grupą kwestii. Obejmują one nastĊpujące tematy:
1. RównoĞü stawki páatnoĞci – problem podnoszony przez wiele paĔstw z grupy tzw. nowych paĔstw czáonkowskich, które wskazują na to, Īe niesprawiedli-we jest róĪnicowanie staniesprawiedli-wek dopáat bezpoĞrednich;
2. Dystrybucja wsparcia – chodzi zarówno o kwestiĊ tego, jakie podmioty uznaü za prawdziwych rolników i skalĊ wsparcia trafiającego do najwiĊk-szych gospodarstw rolnych;
3. Oddziaáywanie WPR na Ğrodowisko – problem pojawia siĊ gáównie w kon-tekĞcie niewielkiej efektywnoĞci i skutecznoĞci dziaáaĔ Ğrodowiskowych juĪ istniejących w ramach WPR i potrzeby zwiĊkszenia Ğrodowiskowego zaan-gaĪowania tej polityki. Krytycy takiego podejĞcia wskazują, iĪ wysokie standardy Ğrodowiskowe zmniejszają zdolnoĞü konkurencyjną europejskie-go rolnictwa na tle rolnictwa Ğwiatoweeuropejskie-go oraz są wprowadzane bez dodat-kowego wsparcia finansowego, co zwiĊksza koszty prowadzenia dziaáalno-Ğci rolniczej;
4. Problem ukierunkowania WPR – dylemat polityka sektorowa czy terytorialna związana ze wsią;
Problemy te nadal są waĪnymi elementami debaty na temat WPR i poja-wiają siĊ takĪe w dyskusji na temat obecnej reformy tej polityki. Wiele paĔstw czáonkowskich nadal podnosi problem wyrównania stawek páatnoĞci bezpoĞred-nich. KE, wychodząc naprzeciw tym postulatom, zapowiedziaáa kontynuacjĊ dziaáaĔ w tym kierunku rozpoczĊtych w ramach ostatniej reformy WPR. Jednak dziaáania te spotykają siĊ równieĪ z krytyką. JuĪ w debacie na temat ostatniej reformy Bureau i Mahe (2008) wskazywali, iĪ wyrównywanie stawek páatnoĞci bezpoĞrednich powinno siĊ odbywaü stopniowo i tylko wraz z konwergencją poziomu rozwoju gospodarczego. Jednak, jak pokazuje Bourget (2019), to wy-równanie stawek juĪ nastąpiáo. Podaje on przykáad gospodarstw specjalizują-cych siĊ w uprawach zbóĪ we Francji, Polsce i na WĊgrzech, w przypadku któ-rych stawka páatnoĞci w 2015 roku wynosiáa ok. 250 euro na 1 ha.
W ciągu ostatnich dwóch dekad nie podnoszono na szerszą skalĊ zasadno-Ğci funkcjonowania polityki rolnej na poziomie UE ani istniejącego podziaáu kompetencji miĊdzy paĔstwa czáonkowskie i KE. Propozycja KE z 2018 roku zwróciáa uwagĊ na tĊ kwestiĊ. Wynika to z deklarowanego przez KE zwiĊksze-nia roli paĔstw czáonkowskich w ksztaátowaniu WPR. Bourget (2019) wskazuje na koniecznoĞü jasnego okreĞlenia, które dziaáania powinny pozostaü na pozio-mie unijnym, a które powinny byü przekazane paĔstwom czáonkowskim z uwagi na to, Īe to one mogą zająü siĊ nimi skuteczniej i efektywniej. Podnosi równieĪ kwestiĊ obaw co do dysponowania przez niektóre nowe paĔstwa czáonkowskie wystarczającym potencjaáem administracyjnym i instytucjonalnym do przygo-towania i wdraĪania krajowych planów strategicznych.
WaĪnym dylematem związanym z propozycją KE jest kwestia faktyczne-go zakresu uprawnieĔ, którymi dysponowaü mają paĔstwa czáonkowskie. Ozna-cza to wzrost niepewnoĞci co do funkcjonowania WPR. JednoczeĞnie pojawiają siĊ gáosy (np. Bourget, 2019), Īe zwiĊkszenie zakresu roli paĔstwa oznacza fak-tyczne „rozmontowanie” WPR lub pierwszy etap renacjonalizacji polityki rolnej (Carpon, 2018)9. Przy jednoczesnym znacznym ograniczeniu budĪetu, w sytua-cji zwiĊkszania wsparcia dla rolnictwa, np. w Rosji czy Chinach, grozi to osáa-bieniem pozycji konkurencyjnej europejskiego rolnictwa.
Pytaniem, które moĪna zadaü w kontekĞcie planowanego zwiĊkszenia uprawnieĔ czáonkowskich w zakresie projektowania i wdraĪania WPR jest to, czy podáoĪem tej propozycji nie jest brak wspólnej wizji paĔstw czáonkowskich, co do przyszáoĞci WPR. Jak wskazuje Bureau (2018), juĪ w 2008 roku byáo wi-doczne, iĪ paĔstwa czáonkowskie UE nie posiadają wspólnej wizji rozwoju WPR. MoĪe to byü równieĪ odpowiedĨ na rosnącą niechĊü niektórych paĔstw do wspierania polityki rolnej oraz do transferu Ğrodków na rzecz gorzej rozwi-niĊtych paĔstw.
Dotychczasowe doĞwiadczenia w przygotowywaniu krajowych planów strategicznych wskazują na to, iĪ jest to przedsiĊwziĊcie bardzo skomplikowane i czasocháonne. Wynika to przede wszystkim z nastĊpujących kwestii:
x zasad i procedur opracowywania planów, które dopiero są tworzone przez KE;
x záoĪonoĞci i zakresu celów szczegóáowych nowej WPR, do których odnieĞü muszą siĊ paĔstwa czáonkowskie;
x potrzeby „udowodnienia” proponowanych przez dane paĔstwo rozwiązaĔ, co oznacza koniecznoĞü zgromadzenia odpowiednich danych i wyników badaĔ uzasadniających zakáadane podejĞcie do wdraĪania instrumentarium WPR.
9 Szersza debata ekspertów na ten temat dostĊpna jest na stronie: https://iegpolicy.
agribusinessintelligence.informa.com/PL217316/Stakeholder-reactions-to-the-new-CAP-proposals-for-202127.