Mechanizmy i impulsy fiskalne oddziałujące na rozwój wsi i rolnictwa (4)

(1)

Mechanizmy i impulsy fiskalne oddziałujące na rozwój wsi i rolnictwa (4)

Barbara Wieliczko Agnieszka Kurdyś-Kujawska

INSTYTUT EKONOMIKI ROLNICTWA I GOSPODARKI ŻYWNOŚCIOWEJ PAŃSTWOWY INSTYTUT BADAWCZY

Pantone 348C;

Pantone 382C;

Pantone 108 C.

MONOGRAFIE PROGRAMU WIELOLETNIEGO ISBN 978-83-7658-756-1 79

WARSZAWA 2018

MONOGRAFIE PROGRAMU WIELOLETNIEGO NR 79

(2)

i impulsy fiskalne oddziałujące na rozwój wsi i rolnictwa (4)

(3)

(4)

i impulsy fiskalne oddziałujące na rozwój wsi i rolnictwa (4)

Warszawa 2018 Autorzy:

dr Barbara Wieliczko dr Agnieszka Kurdyś-Kujawska

ROLNICTWO POLSKIE I UE 2020+

WYZWANIA, SZANSE, ZAGROŻENIA, PROPOZYCJE

(5)

Dr Barbara Wieliczko (ORCID nr 0000-0003-3770-0409) jest pracownikiem Instytutu Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki ĩywnoĞciowej – PaĔstwowego Instytutu

Badawczego.

PracĊ zrealizowano w ramach tematu: Finansowe i fiskalne uwarunkowania poprawy efektywnoĞci, zrównowaĪenia i konkurencyjnoĞci polskiego rolnictwa

w zadaniu: Mechanizmy i impulsy fiskalne oddziaáujące na rozwój wsi i rolnictwa, finansowanie zwrotne i quasi-rynkowe instrumenty internalizacji efektów zewnĊtrznych w rolnictwie oraz dostarczanie dóbr publicznych.

Celem pracy jest ocena propozycji ksztaátu WPR na lata 2021-2027 przedstawionej przez KomisjĊ Europejską oraz analiza regionalizacji subsydiowania polskiego rolnictwa.

Recenzenci:

dr hab. Anna Matuszczak, prof. nadzw. Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu dr hab. Wawrzyniec Czubak, Uniwersytet Przyrodniczy w Poznaniu

Korekta Joanna Gozdera

Redakcja techniczna Leszek ĝlipski

Projekt okáadki Leszek ĝlipski

ISBN 978-83-7658-756-1

Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki ĩywnoĞciowej – PaĔstwowy Instytut Badawczy

ul. ĝwiĊtokrzyska 20, 00-002 Warszawa tel.: (22) 50 54 444

faks: (22) 50 54 757 e-mail: dw@ierigz.waw.pl http://www.ierigz.waw.pl

(6)

WstĊp 7 1. Ocena proponowanego ksztaátu WPR 2021-2027

1.1. Kontekst reformy WPR 2021-2027

9 9 1.2. Kwestia wielkoĞci budĪetu WPR na lata 2021-2027

1.3. Cele WPR w okresie 2021-2027 1.4. Model wdraĪania WPR

1.5. Proponowany ksztaát dziaáaĔ WPR w okresie 2021-2027 1.6. Wybrane inne propozycje reformy WPR

2. Regionalizacja subsydiowania rolnictwa w Polsce 2.1. Wprowadzenie

2.2. Regionalizacja Wspólnej Polityki Rolnej - czym jest i czemu sáuĪy?

2.3. ZaáoĪenia metodyczne

2.4. Regionalne zróĪnicowanie subsydiowania rolnictwa w Polsce 2.5. Podsumowanie wyników

14 19 23 28 37 61 61 62 64 71 106 ZakoĔczenie 109 Literatura 111

(7)

(8)

WstĊp

Niniejsza monografia jest czwartą w serii publikacją¹ prezentującą wyniki prac badawczych realizowanych w ramach zadania pt. „Mechanizmy i impulsy fiskalne oddziaáujące na rozwój wsi i rolnictwa, finansowanie zwrotne i quasi- -rynkowe, instrumenty internalizacji efektów zewnĊtrznych w rolnictwie oraz dostarczanie dóbr publicznych”, które jest jednym z trzech zadaĔ tematu „Fi- nansowe i fiskalne uwarunkowania poprawy efektywnoĞci, zrównowaĪenia i konkurencyjnoĞci polskiego rolnictwa” bĊdącego czĊĞcią programu wieloletniego pt. „Rolnictwo polskie i UE 2020+. Wyzwania, szanse, zagroĪenia, propozycje” realizowanego w latach 2015-2019 przez Instytut Ekonomiki Rolnic- twa i Gospodarki ĩywnoĞciowej – PaĔstwowy Instytut Badawczy.

Na czwarty rok realizacji zadania przewidziano koncentracjĊ prac badawczych na trzech celach szczegóáowych, którymi byáy:

1) Federalizm fiskalny i Ğrodowiskowy²; 2) Regionalizacja subsydiowania rolnictwa;

3) Analiza propozycji zmian WPR po 2020 roku.

Wyniki badaĔ zrealizowanych w ramach zadania zostaáy przedstawione w licznych artykuáach i referatach. W niniejszej publikacji skoncentrowano siĊ na szerszej prezentacji rezultatów badaĔ dotyczących regionalizacji wsparcia rolnictwa oraz zmian w funkcjonowaniu WPR po 2020 roku.

Rolnictwo UE stoi przed licznymi wyzwaniami rozwojowymi. Podobnie jak rolnictwo w skali caáego Ğwiata, musi sprostaü potrójnemu wyzwaniu.

Obejmuje ono:

x dostarczanie zdrowej i bogatej w odpowiednie substancje odĪywcze Īywno- Ğci w przystĊpnej cenie i wáaĞciwej iloĞci;

x zapewnienie utrzymania siĊ rolników i pracowników w áaĔcuchu ĪywnoĞci oraz rozwój obszarów wiejskich;

x ochrona zasobów naturalnych, w tym wody i ziemi, przy jednoczesnej redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz unikaniu negatywnego oddziaáywania na wartoĞü i bioróĪnorodnoĞü ekosystemów (OECD 2019, s. 3).

1 B. Wieliczko A. KurdyĞ-Kujawska (2015), Mechanizmy i impulsy fiskalne oddziaáujące na rozwój wsi i rolnictwa (1), Monografie Programu Wieloletniego 2015-2019 nr 3, IERiGĩ- PIB, Warszawa; B. Wieliczko A. KurdyĞ-Kujawska, J. Herda-KopaĔska (2016), Mechanizmy i impulsy fiskalne oddziaáujące na rozwój wsi i rolnictwa (2), Monografie Programu Wielo- letniego 2015-2019 nr 34, IERiGĩ-PIB, Warszawa oraz B. Wieliczko, A. KurdyĞ-Kujawska, J. Herda-KopaĔska (2017), Mechanizmy i impulsy fiskalne oddziaáujące na rozwój wsi i rol- nictwa (3), Monografie Programu Wieloletniego 2015-2019 nr 58, IERiGĩ-PIB, Warszawa.

2 Kwestia federalizmu fiskalnego i Ğrodowiskowego nie jest szerzej prezentowana w niniejszej monografii. Zostaáa ona omówiona w artykuáach: Wieliczko, 2019 i Wieliczko, 2018a.

(9)

Pierwszy rozdziaá monografii zostaá poĞwiĊcony ocenie propozycji Komi- sji Europejskiej dotyczących ksztaátu WPR po 2020 roku. Szeroko omówiono w nim proponowane przez KE rozwiązania i wskazano na szanse i zagroĪenia związane z tymi propozycjami oraz na luki w projektach rozporządzeĔ, które wymagają doprecyzowania. W tej czĊĞci publikacji odniesiono siĊ zarówno do kwestii planowanego budĪetu WPR, jej celów, systemu projektowania i wdraĪa- nia, jak i instrumentów mających sáuĪyü rozwojowi wsi i rolnictwa.

Wyniki analizy propozycji KE pokazują, iĪ ksztaát WPR w okresie 2021- -2027 bĊdzie zbliĪony do funkcjonującego obecnie, jeĞli chodzi o instrumentarium. Kluczową nowoĞcią bĊdzie zmiana modelu wdraĪania WPR, która zmie- rza w kierunku nadania paĔstwom czáonkowskim wiĊkszego wpáywu na wdra- Īanie WPR, co jest zbieĪne z ideą federalizmu fiskalnego i Ğrodowiskowego, jednakĪe niesie równieĪ związane z tym podejĞciem zagroĪenia, zwáaszcza w odniesieniu do ochrony Ğrodowiska i obawĊ o „równanie w dóá” norm i wy- mogów stawianych producentom rolnym.

Drugi rozdziaá monografii dotyczy moĪliwoĞci regionalizacji wsparcia rolnictwa. W rozdziale tym wskazano na aspekty teoretyczne problemu regionalizacji, które áączą siĊ z tą kwestią, czyli federalizm fiskalny i Ğrodowiskowy.

NastĊpnie zaprezentowano wyniki badania zróĪnicowania regionalnego subsydiowania rolnictwa w Polsce. Ocena poziomu zróĪnicowania subsydiowania rolnictwa rozpatrywana byáa na poziomie województw (wyodrĊbnionych regio- nów administracyjnych). Badanie przeprowadzono na podstawie danych ra- chunkowych uzyskanych w latach 2007-2016 przez gospodarstwa rolne prowa- dzące rachunkowoĞü rolną na potrzeby Polskiego FADN.

Wyniki badania wskazują na to, Īe pomiĊdzy rokiem 2007 a 2016 nastąpiá proces zmniejszania siĊ zróĪnicowania wsparcia rolnictwa w przeliczeniu na jedno gospodarstwo rolne na poziomie regionalnym. Jednak porównując zmiany w poziomie wsparcia gospodarstw rolnych z regionów o najwiĊkszej i najmniej- szej absorpcji subsydiów rolnych, dysproporcje te w analizowanym okresie zwiĊkszaáy siĊ. Oznacza to, Īe subsydia rolne w obecnej formie nie przyczyniają siĊ do wyrównywania szans rozwojowych gospodarstw rolnych, a nawet mogą je jeszcze bardziej pogáĊbiaü.

(10)

1. Ocena proponowanego ksztaátu WPR 2021-2027

1.1. Kontekst reformy WPR 2021-2027

Na temat uwarunkowaĔ i czynników determinujących ksztaát propozycji reformy WPR napisano wiele prac i analiz. Z tego wzglĊdu w tym podrozdziale przedstawiono jedynie krótkie podsumowanie tej problematyki, wskazując na Ĩródáa, w których temat ten zostaá szerzej omówiony.

Kontekst reformy zaprezentowaáa m.in. sama Komisja Europejska w swoim komunikacie zapowiadającym zmiany w WPR. Komunikat pt. „PrzyszáoĞü rolnictwa i produkcji ĪywnoĞci” zostaá opublikowany w listopadzie 2017 roku (COM(2017)713). W dokumencie tym przedstawiono problematykĊ produkcji rolnej i przemysáu rolno-spoĪywczego w UE na tle zidentyfikowanych kluczowych wyzwaĔ, wskazano na cele, na których realizacji ma byü skoncentrowana WPR po 2020 roku oraz przedstawiono najwaĪniejsze instrumenty i ewentualne nowe rozwiązania mające sáuĪyü realizacji zapowiedzianych celów³.

Komisja Europejska przygotowaáa równieĪ dokumenty prezentujące kontekst reformy WPR w odniesieniu do kwestii Ğrodowiskowych, spoáecznych i ekonomicznych. Dokument dotyczący kwestii ekonomicznych zatytuáowany jest „Modernising and simplifying the CAP. Background Document. Economic challenges facing EU agriculture” przedstawiono wyzwania i sytuacjĊ ekono- miczną unijnego rolnictwa. Materiaá ten zawiera wnioski z analizy na temat wy- zwaĔ stojących przed rolnictwem UE oraz moĪliwe dziaáania sáuĪące wspieraniu rolnictwa w ramach WPR.

Za kluczowe wyzwania dla rolnictwa i obszarów wiejskich w UE o cha- rakterze ekonomicznym uznano:

x presjĊ dotyczącą dochodów rolniczych;

x niską produktywnoĞü i konkurencyjnoĞü;

x brak równowagi w áaĔcuchach ĪywnoĞciowych.

Zwrócono uwagĊ równieĪ na mocne strony europejskiego rolnictwa. Wy- daje siĊ jednak, iĪ wymienione mocne strony są co najmniej dyskusyjne, zwáaszcza gdy spojrzy siĊ na nie z dáugookresowej perspektywy, biorąc pod uwagĊ trendy zmian w gospodarce i Ğrodowisku. Nazbyt optymistycznie brzmi gáównie stwierdzenie, iĪ rolnicy UE dziaáają w dobrych warunkach Ğrodowi- skowych i agro-klimatycznych. To stwierdzenie nie broni siĊ, choüby w obliczu rosnącego z roku na rok w coraz wiĊkszej liczbie regionów UE problemu susz.

3 Omówienie dokumentu zawiera poprzednia monografia z realizacji zadania Mechanizmy …, czyli publikacja B. Wieliczko, A. KurdyĞ-Kujawska, J. Herda-KopaĔska (2017), Mechanizmy

…, s. 79 i kolejne.

(11)

Kolejnym wątpliwym punktem na liĞcie jest dodatni bilans handlowy UE dotyczący ĪywnoĞci oraz dostrzeganie w dalszym rozwoju handlu szans dla europejskiego sektora rolno-spoĪywczego, przy niskiej produktywnoĞci i konku- rencyjnoĞci. Ponadto, trudno spodziewaü siĊ, iĪ konkurenci UE nie bĊdą dąĪyli do zwiĊkszenia jakoĞci swojej produkcji i zwiĊkszenia swych szans na rynku coraz bardziej domagającym siĊ produktów wysokiej jakoĞci, które obecnie sta- nowią waĪny czynnik w zdolnoĞci UE do eksportu ĪywnoĞci.

Warto jednakĪe zaznaczyü, iĪ wĞród zagroĪeĔ wymieniono wáaĞnie wzrost konkurencji ze strony innych paĔstw, moĪliwoĞü zmniejszenia siĊ zaufania konsumentów do unijnych produktów oraz ryzyko związane z kierunkiem rozwoju Ğwiatowego handlu.

W oparciu o analizĊ SWOT dokonano równieĪ przeglądu instrumentarium WPR w celu okreĞlenia potencjaáu tej polityki do wspierania rolnictwa. Stwier- dzono, Īe kluczowe znaczenie w kontekĞcie dochodów rolniczych mają nadal dopáaty bezpoĞrednie. Podniesiono równieĪ kwestiĊ budowania siatki bezpie- czeĔstwa zwáaszcza w odniesieniu do problemu ryzyka cenowego. Zwrócono uwagĊ na kwestie wspólnej organizacji rynków umoĪliwiające rolnikom zrze- szanie siĊ w celu uzyskania lepszej pozycji negocjacyjnej w relacjach z sieciami handlowymi i firmami przetwórczymi.

W przypadku zarządzania ryzykiem utrzymano dotychczasowy kierunek, wskazujący na to, iĪ dziaáania tego typu powinny leĪeü w gestii rolników, ale WPR w II filarze oferuje moĪliwoĞü wsparcia rolników w aktywnym zarządza- niu ryzykiem. PodkreĞlono równieĪ, iĪ páatnoĞci dla gospodarstw zlokalizowa- nych na obszarach z naturalnymi ograniczeniami stanowią element wsparcia za- rządzania ryzykiem.

Jak podkreĞlono, fundamentalne znaczenie ma niepewnoĞü związana z rynkiem. ZmiennoĞü cen, presja na utrzymanie niskich cen oraz rosnące koszty produkcji prowadzą do zwiĊkszania siĊ luki inwestycyjnej w gospodarstwach rolnych. Warto równieĪ podkreĞliü, iĪ w dokumencie KE zwrócono uwagĊ na niezmiennie waĪne, choü wciąĪ bardzo czĊsto pomijane w analizach ekonomicznych dotyczących rolnictwa i polityki rolnej, problemy z zakresu zachowaĔ róĪnych podmiotów. W przypadku rolnictwa europejskiego wskazano na indy- widualizm rolników oraz brak zaufania i kapitaáu spoáecznego jako czynniki niesprzyjające wspólnemu dziaáaniu, jak równieĪ brak liderów, którzy mogliby

„pociągnąü” za sobą innych rolników i mieszkaĔców wsi do realizacji wspól- nych i nowatorskich dziaáaĔ.

Natomiast w dokumencie odnoszącym siĊ do kwestii Ğrodowiskowych (Komisja Europejska, 2017a) wyraĨnie dostrzeĪono problemy wynikające ze zmian klimatycznych oraz zarządzanie zasobami naturalnymi, które nie ma

(12)

zrównowaĪonego charakteru, a utrata bioróĪnorodnoĞci wciąĪ nastĊpuje. Ponad- to, zwrócono uwagĊ na to, Īe rolnictwo generuje gazy cieplarniane, a zwáaszcza metan. Szacuje siĊ, iĪ 10% unijnych emisji gazów cieplarnianych pochodzi z rolnictwa (Komisja Europejska, 2017a, s. 5).

Jeszcze wiĊkszą rolĊ sektor rolny odgrywa w UE w zakresie gospodarki wodnej. Udziaá rolnictwa w zuĪyciu wody w UE siĊga aĪ 51% (Komisja Euro- pejska, 2017b, s. 6). Rolnictwo jest równieĪ Ĩródáem zanieczyszczenia wód gruntowych i powierzchniowych w związku ze stosowaniem nawozów azoto- wych i fosforowych. JednoczeĞnie sektor rolniczy jest najbardziej dotkniĊty problemami rosnącego niedoboru wody i nawracających susz.

RównieĪ w odniesieniu do gleby wystĊpują liczne problemy, które mają nie tylko charakter Ğrodowiskowy, ale bezpoĞrednio przekáadają siĊ na produkcyjnoĞü i konkurencyjnoĞü rolnictwa. NaleĪą do nich przede wszystkim róĪne typy erozji, jak i spadek poziomu substancji organicznych w glebie. Wszystkie elementy i problemy Ğrodowiskowe wzajemnie na siebie oddziaáują i mają istotny wpáyw na poziom bioróĪnorodnoĞci oraz wyniki produkcyjne gospodarstw rolnych.

W odniesieniu do zaangaĪowania obecnej WPR w rozwiązywanie i ogra- niczanie problemów Ğrodowiskowych, wskazano na zasady wzajemnej zgodno- Ğci, jako najwaĪniejszy element odpowiedzi WPR na te problemy sektora rolnego. PodkreĞlono takĪe znaczenie innych rozwiązaĔ prawnych dotyczących Ğro- dowiska, jak dyrektywa wodna⁴ i dyrektywa dotycząca uĪywania pestycydów⁵. Zwrócono równieĪ uwagĊ na zazielenienie páatnoĞci bezpoĞrednich oraz dziaáa- nia rolno-Ğrodowiskowo-klimatyczne.

W przypadku kwestii spoáecznych za kluczowe wyzwania Komisja Euro- pejska uznaáa:

x niski wzrost, niepeáne zatrudnienie, sáaba wymiana pokoleĔ;

x nieoptymalna infrastruktura i usáugi;

x nierównowaga terytorialna, wáączenie spoáeczne i ubóstwo.

Sytuacja sektora rolnego i stan gospodarki na obszarach wiejskich to nie jedyne czynniki wpáywające na zakres i ksztaát przygotowywanej reformy WPR.

MoĪna je dzieliü na wiele sposobów. Jednym z nich jest wyróĪnienie nastĊpują- cych kategorii:

x wyzwania stojące przed rolnictwem;

x wyzwania stojące przed obszarami wiejskimi;

x uwarunkowania zewnĊtrzne;

x unijne procesy wewnĊtrzne ksztaátujące WPR i wieloletnie ramy finansowania.

4 Dyrektywa 2000/60/WE.

5 Dyrektywa 2009/128/WE.

(13)

W przypadku rolnictwarosnąca konkurencja ze strony innych krajów nie prowadzi tylko do trudnoĞci w konkurowaniu na rynkach Ğwiatowych, ale po- woduje równieĪ wiĊkszą zmiennoĞü cen, a tym samym niestabilnoĞü dochodów uzyskiwanych przez rolników. Z tego wzglĊdu reforma WPR musi poradziü sobie z kwestią zarządzania ryzykiem, poniewaĪ obecne mechanizmy nie zapew- niają skutecznego radzenia sobie z powtarzającymi siĊ kryzysami. Sieü bezpie- czeĔstwa oferowana przez WPR musi byü zarówno wzmocniona, jak i uela- styczniona. DoĞwiadczenia z ostatnich lat wskazują na potrzebĊ utworzenia spe- cjalnego funduszu ze Ğrodkami gotowymi do zastosowania, gdy tylko pojawią siĊ pierwsze oznaki zbliĪającego siĊ kryzysu. WysokoĞü przeznaczonych na ten cel Ğrodków musi byü równieĪ wystarczająco duĪa, aby mógá on mieü rzeczywi- sty wpáyw na sytuacjĊ rolników. W związku z tym musi to byü fundusz wielo- letni, w którym Ğrodki niewykorzystane w ciągu jednego roku moĪna kumulo- waü i przenosiü do budĪetu na kolejny rok.

PotrzebĊ stworzenia tak funkcjonującego funduszu zwiĊksza równieĪ ro- snąca niepewnoĞü na arenie Ğwiatowej dotycząca nie tylko kwestii handlu miĊ- dzynarodowego, ale takĪe zagroĪenia wystąpieniem konfliktów zbrojnych na wiĊkszą niĪ w ostatnich dekadach skalĊ, jak i wzrastająca liczba ekstremalnych zdarzeĔ pogodowych.

W przypadku obszarów wiejskich mamy do czynienia z wystĊpowaniem na szerszą skalĊ niĪ w caáym spoáeczeĔstwie wielu problemów spoáeczno- -ekonomicznych. Szczególnie waĪnym z nich jest kwestia starzejącej siĊ popu- lacji z powodu odpáywu máodszych pokoleĔ. Ponadto, istnieje problem wáącze- nia spoáecznego i nierównoĞci terytorialnych w rozwoju, przy czym najbardziej peryferyjne regiony wiejskie są najbiedniejszymi obszarami w UE.

Wyzwania zewnĊtrzne są równieĪ róĪnorodne. Kluczowe kwestie dotyczą stosunków handlowych i zobowiązaĔ UE, zwáaszcza tych dotyczących Ğrodowi- ska, takich jak zobowiązania podjĊte podczas konferencji klimatycznej w ParyĪu w 2015 roku.

Jednym z gáównych motorów nadchodzącej reformy WPR w ramach uwarunkowaĔ wewnĊtrznych jest kwestia wieloletnich ram finansowych UE na lata 2021-2027. Z powodu brexitu wielkoĞü Ğrodków na realizacjĊ polityk UE zmniejszy siĊ, co spowoduje jeszcze bardziej napiĊtą walkĊ miĊdzy paĔstwami czáonkowskimi o alokacjĊ wsparcia. Nie jest to jednak jedyny czynnik związa- ny z ograniczeniami wewnĊtrznymi. Równie istotną kwestią jest wprowadzenie do polityki UE nowych priorytetów. Rodzi to pytania o podziaá Ğrodków miĊdzy dotychczasowe i nowe priorytety.

Ponadto, kwestie wewnĊtrzne obejmują politykĊ UE dotyczącą energii i klimatu. Szczególne znaczenie dla sektora rolnego ma problematyka związana

(14)

z dalszą redukcją emisji gazów cieplarnianych i wáączenia sektorów nieobjĊtych Europejskim Systemem Praw do Emisji do dziaáaĔ na rzecz zmniejszenia emisji, takich jak wniosek KE dotyczący dziaáalnoĞci związanej z uĪytkowaniem grun- tów, zmianą uĪytkowania gruntów i leĞnictwem (COM(2016)479)⁶.

Inaczej na problem czynników determinujących ksztaát WPR 2021-2027 spojrzano w badaniu przygotowanym na zlecenie Parlamentu Europejskiego (Mottershead et al, 2018, s. 28 i kolejne). Wskazano w nim na nastĊpujące de- terminanty:

1. Oczekiwania spoáeczne w duĪej mierze dotyczące zwiĊkszenia roli kwestii Ğrodowiskowych i klimatycznych w ramach WPR.

2. Uproszczenie WPR.

3. Modernizacja WPR i jej dostosowanie do wyzwaĔ przyszáoĞci.

4. Uzasadnienie WPR przez jej rezultaty w ramach pokazania europejskiej war- toĞci dodanej unijnych wydatków.

Podsumowując, moĪna stwierdziü, iĪ WPR byáa i jest jedną z kluczowych polityk UE. Pomimo malejącej liczby gospodarstw rolnych i spadku udziaáu rolnictwa w PKB UE i jej paĔstw czáonkowskich, polityka wobec sektora rolnego pozostaje istotną czĊĞcią dziaáalnoĞci UE. Jednak znaczenie rolnictwa, jak rów- nieĪ rola WPR, są czĊsto kwestionowane. Krytyka WPR zyskuje na sile i wi- docznoĞci w trakcie kaĪdej debaty na temat wieloletnich ram finansowych, po- niewaĪ promotorzy innych kwestii i interesów politycznych starają siĊ zwiĊk- szyü alokacjĊ Ğrodków UE na swoje cele, dyskredytując potrzebĊ duĪego budĪe- tu WPR. Kluczowym argumentem stosowanym przez takie grupy lobbingowe jest stwierdzenie, Īe páatnoĞci bezpoĞrednie UE otrzymuje w znacznej mierze grupa, której poziom dochodów jest znacznie wyĪszy niĪ w przypadku przeciĊt- nego obywatela UE. Autorzy reformy WPR z 2014 roku próbowali walczyü z tą opinią, pokazując, Īe páatnoĞci bezpoĞrednie są sposobem na zrekompensowanie rolnikom produkcji dóbr publicznych, za które nie otrzymują rynkowego wynagrodzenia. Jednak WPR i jej europejska wartoĞü dodana są nadal kwestionowane przez wiele zainteresowanych stron, dlatego istnieje potrzeba wzmocnienia WPR, jako polityki wspierającej ogólne cele UE, takie jak troska o Ğrodowisko i wysiáki na rzecz ograniczenia szkodliwego oddziaáywania dziaáalnoĞci czáo- wieka na klimat.

6 Warto zaznaczy, iĪ zwykáe wáączenie rolnictwa do instniejącego systemu handlu prawami do emisji (ang. Emissions Trading System) nie jest praktycznie wykonalne (Wieliczko, 2016).

JednoczeĞnie warto zwórciü uwagĊ, iĪ brakuje danych na temat faktycznego wpáywu istnieją- cego systeu ETS na wdraĪanie technologii niskoemisyjnych, co szeroko omówiono w artykule Teixidó, Verde, Nicolli (2019).

(15)

MnogoĞü wyzwaĔ, przed którymi stoi WPR, nie ogranicza siĊ do budĪetu i zmiany klimatu. Kluczowe problemy dotyczą takĪe kwestii gospodarczych i spoáecznych. Po pierwsze, istnieje problem utrzymania rolnictwa, jako rentow- nej dziaáalnoĞci gospodarczej w UE. NiezbĊdne jest wspieranie sektora w walce o utrzymanie konkurencyjnoĞci na rynkach Ğwiatowych, co przy gorszym niĪ w innych czĊĞciach Ğwiata wyposaĪeniu naturalnym musi opieraü siĊ na innowa- cyjnym wykorzystaniu ograniczonych i stale wyczerpujących siĊ zasobów naturalnych oraz poradzeniu sobie z problemami ze znalezieniem pracowników i nastĊpców obecnie kierujących gospodarstwami rolnymi.

1.2. Kwestia wielkoĞci budĪetu WPR na lata 2021-2027

Komisja Europejska (KE) w przedstawionej propozycji dotyczącej wieloletnich ram finansowych na okres 2021-2027 w maju 2018 roku zaproponowaáa podziaá Ğrodków na realizacjĊ zadaĔ UE. KE w swoim komunikacie na temat tego budĪetu stwierdziáa, Īe „áączy (on) nowe instrumenty ze zmodernizowany- mi programami, aby efektywnie realizowaü priorytety Unii i sprostaü nowym wyzwaniom” (COM(2018)321, s. 2). Ta propozycja przewiduje podziaá Ğrod- ków UE na siedem tytuáów budĪetowych. NajwiĊcej Ğrodków zaplanowano na tytuá II, czyli spójnoĞü i wartoĞci. To w ramach tego tytuáu znajduje siĊ polityka spójnoĞci, na którą przeznaczono najwiĊcej Ğrodków.

Propozycja KE przewiduje nieznaczny wzrost wydatków UE mierzonych jako odsetek dochodu brutto UE (rys. 1). Zaplanowano wzrost wydatków na na- stĊpujące obszary dziaáalnoĞci UE:

x Badania, innowacje, technologie cyfrowe;

x MáodzieĪ;

x LIFE klimat i Ğrodowisko;

x Migracja i granice;

x BezpieczeĔstwo;

x Dziaáania zewnĊtrzne.

W odniesieniu do WPR Komisja Europejska w swoim komunikacie na temat budĪetu na okres 2021-2027 stwierdziáa, Īe „(…) wystĊpuje z propozycją zreformowanej, unowoczeĞnionej wspólnej polityki rolnej. UmoĪliwi ona utrzymanie w UE w peáni zintegrowanego jednolitego rynku produktów rolnych.

Zapewni równieĪ dostĊp do bezpiecznej, przystĊpnej cenowo, bogatej w substancje odĪywcze i róĪnorodnej ĪywnoĞci wysokiej jakoĞci. W zreformowanej polityce rolnej wiĊkszy nacisk zostanie poáoĪony na problematykĊ Ğrodowiska i klimatu. BĊdzie ona wspieraü proces przechodzenia do w peáni zrównowaĪo- nego sektora rolnego oraz dynamiczny rozwój obszarów wiejskich”

(COM(2018)321, s. 14).

(16)

Rysunek 1. Struktura wydatków UE w okresach 2014-2020 i 2021-2027 (planowana) jako odsetek dochodu narodowego brutto UE

ħródáo: Begg (2018), fig. 1.

Propozycja KE przewiduje przeznaczenie na WPR 365 mld euro w okresie 2021-2027, co stanowi 28,5% Ğrodków przewidzianych na wieloletnie ramy finansowe w tym okresie (tab. 1). Na Europejski Fundusz Rolny Gwarancji (EFRG) zaplanowano aĪ 78% puli Ğrodków. Choü caákowita kwota zaplanowana na realizacjĊ wieloletnich ram finansowych jest aĪ o 20% wyĪsza niĪ obecnie (przy porównaniu budĪetu na okres 2014-2020 z wyáączeniem Wielkiej Bryta- nii), to alokacja na WPR jest niĪsza o 3% (w cenach bieĪących). KE zdecydo- waáa, Īe spadek budĪetu WPR dotknie drugi filar tej polityki, czyli instrumenty wdraĪane w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obsza- rów Wiejskich (EFRROW).

Tabela 1. Proponowana alokacja na WPR 2021-2027 (w cenach bieĪących, EUR mln)

WyróĪnienie A. UE-28

2014/2020 B. UE-27

2014/2020 C. UE-27

2021/2027 Zmiana B/C w %

1. EFRG 302 797 280 351 286 195 2%

2. EFRROW 100 273 95 078 78 811 -17%

3. WPR áącznie 403 070 375 429 365 005 -3%

4. àącznie WRF 1 115 919 1 063 101 1 279 408 20%

5. % WPR (3/4) 36,1% 35,3% 28,5% --

ħródáo: Opracowanie wáasne na podstawie danych KE.

0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2

2014Ͳ2020 2021Ͳ2027

Inne

FunduszAzyluiMigracji

Administracja

GlobalnaEuropa

Jednolityrynek,innowacje igospodarkacyfrowa Rozwójobszarówwiejskich

PųatnoƑcibezpoƑrednie

PolitykaspójnoƑci

(17)

Biorąc pod uwagĊ dane wyraĪone w cenach staáych, budĪet WPR zmniejszy siĊ jeszcze bardziej w porównaniu z obecną alokacją na WPR z pominiĊciem Wielkiej Brytanii. àącznie ma to byü 15%, przy czym w odniesieniu do EFR- ROW to spadek aĪ o 28%. ZaĞ w przypadku EFRG to jedynie 11%. JednoczeĞnie w takiej formie porównania przewidywanej alokacji Ğrodków, caákowity budĪet UE wzroĞnie o 5%, co oznacza, iĪ wzrost ten dokonana siĊ m.in. kosztem WPR.

Tabela 2. Proponowana alokacja na WPR 2021-2027 (w cenach staáych 2018, EUR mln)

WyróĪnienie

A. UE-28 2014/2020

B. UE-27 2014/2020

C. UE-27 2021/2027

Zmiana B/C w %

1. EFRG 309 064 286 143 254 247 -11%

2. EFRROW 102 004 96 712 70 037 -28%

3. àącznie WPR 411 068 382 855 324 284 -15%

4. àącznie WRF 1 136 105 1 082 320 1 134 583 5%

5. % WPR (3/4) 36,1% 35,3% 28,5% --

Kolejnym sposobem porównania obecnego budĪetu oraz planowanych wydatków w nastĊpnym okresie jest odniesienie siĊ do budĪetu WPR i jej obu filarów z perspektywy budĪetu na bieĪący okres programowania z wyklucze- niem Wielkiej Brytanii oraz zakáadanych wydatków na ostatni rok tej perspektywy (rys. 2). Biorąc pod uwagĊ rok 2020, zakáadany spadek wydatków na WPR jest wiĊkszy niĪ przy odniesieniu siĊ do budĪetu UE-27 na caáy obecny okres programowania. Spadek wydatków w cenach bieĪących na WPR wyniesie w takim porównaniu aĪ 4,6%.

Rysunek 2. Planowany budĪet WPR 2021-2027 w stosunku do budĪetu WPR UE-27 2014-2020 i UE-27 2020 x 7 (ceny bieĪące, %)

2,1

Ͳ17,1

Ͳ2,8 0,5

Ͳ19,3

Ͳ4,6

Ͳ25 Ͳ20 Ͳ15 Ͳ10 Ͳ5 0 5

EFGR EFRROW WPR

UEͲ272014Ͳ2020 UEͲ272020x7

(18)

Analizując propozycje KE warto zwróciü uwagĊ na fakt, iĪ polityka rolna w innych paĔstwach idzie w przeciwnym kierunku. W grudniu 2018 r. amery- kaĔski Kongres przyjąá regulacje dotyczące nowego Farm Bill. Polityka rolna USA realizowana w oparciu o Farm Bill 2019-2023 przewiduje znaczny wzrost wsparcia w ramach wszystkich grup instrumentów.

Przy przyjĊciu propozycji KE co do wielkoĞci alokacji Ğrodków na WPR w kolejnej perspektywie finansowej dochody rolników spadną. PrzeciĊtny spadek dla UE-27 to ponad 8% dochodu dla okresu 2021-2027, a przy odniesieniu jedynie do 2027 roku to o przeszáo 11% niĪsze dochody. Spadek ten bĊdzie róĪ- ny w poszczególnych paĔstwach czáonkowskich (tab. 3).

Tabela 3. Przewidywany spadek dochodów rolników związany ze spadkiem budĪetu WPR (w proc.)

Kraj

Zmiana przeciĊtnego dochodu

2021-2027 2027

Austria -4,71 -6,46

Belgia -5,45 -7,48

Buágaria -4,71 -6,46

Chorwacja -1,86 -2,55

Cypr -2,32 -3,06

Czechy -13,27 -18,19

Dania -26,91 -36,89

Estonia -5,83 -7,99

Finlandia -6,69 -9,18

Francja -6,32 -8,67

Grecja -5,21 -7,14

Hiszpania -3,10 -4,25

Holandia -3,35 -4,59

Irlandia -7,44 -10,2

Litwa -7,32 -10,03

Luksemburg -10,29 -14,11

àotwa -5,33 -7,31

Malta -0,74 -1,02

Niemcy -7,07 -9,69

Polska -3,47 -4,76

Portugalia -4,96 -6,8

Rumunia -2,73 -3,74

Sáowacja -60,76 -83,3

Sáowenia -3,59 -4,93

Szwecja -10,91 -14,96

WĊgry -6,07 -8,33

Wáochy -3,59 -4,93

EU27 -8,31 -11,39

ħródáo: https://www.farm-europe.eu/travaux/policy-briefing-eu-budget-the-cap-2021-2027- understanding-the-commissions-proposals/

(19)

NajwiĊkszy spadek dochodów prognozowany jest dla Sáowacji, gdzie przekroczy 60% w odniesieniu do caáej kolejnej perspektywy finansowej i ponad 80% w przypadku 2027 roku. Tak dramatyczny spadek wynika z faktu, iĪ na Sáowacji przeciĊtne gospodarstwa są bardzo duĪe i w związku z cappingiem uzyskiwane przez nie páatnoĞci gwaátownie zmaleją. Najmniejszy spadek ma dotyczyü rolników w Chorwacji. Jest to najmáodszy czáonek UE i jeszcze nie uzyskaá páatnoĞci na poziomie odpowiadającym Ğredniej w UE. Ponadto, prze- ciĊtne gospodarstwo rolne w tym kraju jest mniejsze niĪ unijna Ğrednia. Nato- miast w przypadku Polski ponad 3%.

JeĞli chodzi o podziaá Ğrodków na páatnoĞci bezpoĞrednie, to bĊdzie on zbliĪony do obecnego, pomimo kontynuowania procesu zmniejszania róĪnic w stawkach (tab. 4). Dla przykáadu, udziaá Polski w kwocie alokacji na páatnoĞci bezpoĞrednie ma wzrosnąü w okresie 2021-2027 z 7,9% do 8,2%, a Wáoch w tym samym czasie zmaleü z 9,5% do 9,3%.

Tabela 4. Zaproponowany przez KE podziaá Ğrodków na páatnoĞci bezpoĞrednie w okresie 2021-2027+

Kraj 2021 2027 i kolejne lata

Kwota Udziaá Kwota Udziaá

Austria 664 819 537 1,8 664 819 537 1,7

Belgia 485 603 954 1,3 485 603 954 1,3

Buágaria 776 281 570 2,1 818 616 819 2,1 Chorwacja 344 340 000 0,9 367 711 409 1,0

Cypr 46 750 094 0,1 46 750 094 0,1

Czechy 838 844 295 2,2 838 844 295 2,2

Dania 846 124 520 2,3 846 124 520 2,2

Estonia 167 721 513 0,4 192 452 828 0,5

Finlandia 505 999 667 1,3 514 921 104 1,3 Francja 7 147 786 964 19,0 7 147 786 964 18,7 Grecja 2 036 560 894 5,4 2 036 560 894 5,3 Hiszpania 4 768 736 743 12,7 4 804 547 379 12,6 Irlandia 1 163 938 279 3,1 1 163 938 279 3,1

Litwa 510 820 241 1,4 580 380 223 1,5

Luksemburg 32 131 019 0,1 32 131 019 0,1

àotwa 299 633 591 0,8 342 938 763 0,9

Malta 4 507 492 0,0 4 507 492 0,0

Holandia 703 870 373 1,9 703 870 373 1,8 Niemcy 4 823 107 939 12,8 4 823 107 939 12,6 Polska 2 972 977 807 7,9 3 125 960 174 8,2 Portugalia 584 824 383 1,6 627 917 332 1,6 Rumunia 1 856 172 601 4,9 1 991 367 607 5,2 Sáowacja 383 806 378 1,0 407 649 243 1,1 Sáowenia 129 052 673 0,3 129 052 673 0,3

Szwecja 672 760 909 1,8 673 880 175 1,8

WĊgry 1 219 769 672 3,2 1 219 769 672 3,2 Wáochy 3 560 185 516 9,5 3 560 185 516 9,3 àącznie 37 547 128 624 100,0 38 151 396 277 100,0 ħródáo: Opracowanie wáasne na podstawie zaáącznika IV do projektu rozporządzenia COM(2018)392.

(20)

RównieĪ w przypadku Ğrodków na rozwój obszarów wiejskich (tab. 5) mamy mieü do czynienia ze zbliĪoną strukturą alokacji Ğrodków. Polska ma byü obok Wáoch i Francji gáównym beneficjentem tego wsparcia. W sumie na te trzy kraje zaplanowano 1/3 Ğrodków II filara WPR w nadchodzącym okresie programowania.

Tabela 5. Podziaá Ğrodków na rozwój obszarów wiejskich w okresie 2021-2027 zaproponowany przez KE

Kraj Kwota Udziaá

Austria 3 363 269 217 4,3

Belgia 470 246 322 0,6

Buágaria 1 971 979 772 2,5

Chorwacja 1 969 390 521 2,5

Cypr 111 910 988 0,1

Czechy 1 811 412 421 2,3

Dania 530 688 361 0,7

Estonia 615 131 209 0,8

Finlandia 2 044 148 589 2,6

Francja 8 464 814 393 10,8

Grecja 3 567 141 242 4,5

Hiszpania 7 008 420 160 8,9

Irlandia 1 852 696 657 2,4

Litwa 1 366 277 619 1,7

Luksemburg 86 036 692 0,1

àotwa 821 150 883 1,0

Malta 85 451 254 0,1

Holandia 512 058 365 0,7

Niemcy 6 929 474 972 8,8

Polska 9 225 233 710 11,7

Portugalia 3 452 504 006 4,4

Rumunia 6 758 523 373 8,6

Sáowacja 1 593 779 047 2,0

Sáowenia 715 741 516 0,9

Szwecja 1 480 856 132 1,9

WĊgry 2 913 417 304 3,7

Wáochy 8 892 172 597 11,3

Ogóáem UE–27 78 613 927 322 100,0

ħródáo: Opracowanie wáasne na podstawie zaáącznika IX do projektu rozporządzenia COM(2018)392.

1.3. Cele WPR w okresie 2021-2027

W dniu 1 czerwca 2018 roku KE opublikowaáa projekty rozporządzeĔ do- tyczących funkcjonowania WPR w okresie programowania 2021-2027. Pakiet propozycji KE obejmuje trzy projekty rozporządzeĔ:

(21)

x centralne rozporządzenie o planach strategicznych WPR, obejmujące páatno- Ğci bezpoĞrednie, interwencje sektorowe i rozwój obszarów wiejskich (COM(2018)392);

x rozporządzenie horyzontalne w sprawie finansowania WPR, zarządzania nią i monitorowania jej, które ma zastąpiü obecne rozporządzenie o tej samej na- zwie (COM(2018)393);

x rozporządzenie zmieniające i aktualizujące rozporządzenie (UE) nr 1308/2013 o wspólnej organizacji rynków produktów rolnych (WORR), rozporządzenie (UE) nr 1151/2012 w sprawie systemów jakoĞci produktów rolnych i Ğrodków spoĪywczych, rozporządzenie (UE) nr 251/2014 w sprawie aromatyzowanych produktów sektora wina, rozporządzenie (UE) nr 228/2013 w sprawie regionów najbardziej oddalonych i rozporządzenie (UE) nr 229/2013 w sprawie mniejszych wysp Morza Egejskiego (COM(2018)394).

Projekty rozwiązaĔ na ten okres programowania nie zawierają szczegól- nych modyfikacji w zakresie instrumentarium, ani zakresu wsparcia. Zmieniają siĊ natomiast cele szczegóáowe i system wdraĪania WPR. Cele szczegóáowe nowej WPR mają obejmowaü:

x „wspieranie godziwych dochodów gospodarstw rolnych i odpornoĞci w caáej Unii (w celu wzmocnienia bezpieczeĔstwa ĪywnoĞciowego);

x zwiĊkszenie zorientowania na rynek i konkurencyjnoĞci, w tym wiĊksze ukierunkowanie na badania naukowe, technologiĊ i cyfryzacjĊ;

x poprawa pozycji rolników w áaĔcuchu wartoĞci;

x przyczynianie siĊ do áagodzenia zmiany klimatu i przystosowywania siĊ do niej, a takĪe wykorzystanie zrównowaĪonej energii;

x wspieranie zrównowaĪonego rozwoju i wydajnego gospodarowania zasobami naturalnymi, takimi jak woda, gleba i powietrze;

x przyczynianie siĊ do ochrony róĪnorodnoĞci biologicznej, wzmacnianie usáug ekosystemowych oraz ochrona siedlisk i krajobrazu;

x przyciąganie máodych rolników i uáatwianie rozwoju dziaáalnoĞci gospodarczej na obszarach wiejskich;

x promowanie zatrudnienia, wzrostu, wáączenia spoáecznego i rozwoju lokal- nego na obszarach wiejskich, w tym biogospodarki i zrównowaĪonego le- Ğnictwa;

x poprawa reakcji rolnictwa UE na potrzeby spoáeczne dotyczące ĪywnoĞci i zdrowia, w tym bezpiecznej, bogatej w skáadniki odĪywcze i zrównowaĪo- nej ĪywnoĞci, jak teĪ dobrostanu zwierząt (COM(2019)392, s. 12-13).

(22)

Cele te odpowiadają faktycznym wyzwaniom stojącym przed rolnictwem i obszarami wiejskimi w Unii Europejskiej. JednakĪe, cele te nie znajdują peá- nego odzwierciedlenia w proponowanym instrumentarium WPR.

Istotnym problemem podnoszonym przez wielu badaczy (m.in. Erjevec et al., 2018; Maréchal et al., 2018) jest brak kwantyfikacji celów polityki rolnej.

Z jednej strony oczywiĞcie podnosi siĊ zasadnoĞü przyznania paĔstwom czáon- kowskim wiĊkszej swobody w programowaniu polityki rolnej, ale z drugiej strony istnieje obawa o faktyczną realizacjĊ priorytetów UE. Dodatkowym problemem jest to, na jakim poziomie powinny byü okreĞlone te celu. Fundamen- talnym pytaniem z punktu widzenia efektywnoĞci WPR jest to, czy cel w postaci utrzymania obecnych wskaĨników moĪe byü uznany za wystarczający.

Istnieje obawa, Īe paĔstwa czáonkowskie nie bĊdą stawiaáy sobie ambitnych celów. Z jednej strony moĪe byü to spowodowane lobbingiem sektora rolnego, zaĞ z drugiej obawą o niespeánienie zaáoĪonych celów i związanych z tym trudnoĞci z rozliczeniem Ğrodków. Wydaje siĊ, iĪ zasadne byáoby wyznaczenie jakichĞ norm i standardów. JednoczeĞnie fakt, iĪ jedynym instrumentem „wy- muszenia” ambitnych celów bĊdzie etap negocjowania przez KE strategicznych planów, to znaczące ograniczenie czasowe tych negocjacji sprawia, Īe instrument ten moĪe byü maáo skuteczny. WyraĨnie widaü, iĪ dylematy związane z planami strategicznymi dotyczącymi WPR wpisują siĊ w problematykĊ teorii fiskalizmu fiskalnego i fiskalizmu Ğrodowiskowego. Wybór przez paĔstwa czáonkowskie zbyt zachowawczych celów nie wpáynie pozytywnie na efektyw- noĞü i skutecznoĞü WPR, a to moĪe w dalszej perspektywie wpáywaü na nega- tywną opiniĊ na temat WPR i braku silnej pozycji przetargowej sektora rolnego w negocjowaniu kolejnych wieloletnich ram finansowych.

Generalnie moĪna stwierdziü, Īe mimo podkreĞlenia tego, Īe nowa WPR ma byü polityką opartą na dowodach, to w praktyce projektów rozporządzeĔ nie widaü faktycznego nawiązania do iloĞciowego determinowania ksztaátu realizo- wanej polityki. Oparcie przygotowania planów strategicznych na analizie SWOT nie jest wystarczającym sposobem rzetelnego wyznaczenia priorytetów wsparcia. JednoczeĞnie jednak naleĪy wskazaü, iĪ brakuje danych statystycznych umoĪliwiających faktyczne oparcie siĊ na konkretnych dowodach. Mając na uwadze doĞwiadczenia z programowaniem i oceną PROW 2014-2020, naleĪy równieĪ wyraziü obawy co do potencjaáu instytucjonalnego poszczególnych paĔstw czáonkowskich w przygotowaniu strategicznych planów dla swoich paĔ- stw. Z pewnoĞcią przygotowanie takich planów bĊdzie generowaáo znaczne

(23)

koszty administracyjne⁷ i nie oznacza uproszczenia WPR na poziomie administracji paĔstw czáonkowskich.

NaleĪy stwierdziü, iĪ w propozycji KE zabrakáo wskazówek (byü moĪe zostaną one przekazane paĔstwom czáonkowskim w innej formie), jak zrówno- waĪyü cele ekonomiczne, Ğrodowiskowe i spoáeczne planowanego ksztaátu WPR. KE nie wskazaáa, równieĪ hierarchii celów. Jedyną wskazówką w tym zakresie jest artykuá 92 „Bardziej ambitne cele związane ze Ğrodowiskiem i kli- matem” projektu rozporządzenia o symbolu COM(2018)392, w którym zapisano, iĪ „za poĞrednictwem planów strategicznych WPR (…) paĔstwa czáonkow- skie dąĪą do wniesienia wiĊkszego wkáadu w osiągniĊcie (…) celów szczegóáo- wych dotyczących Ğrodowiska i klimatu”. Muszą równieĪ wskazaü, jak zamie- rzają osiągnąü ten wiĊkszy wkáad.

Ponadto, choü propozycja KE przewiduje nadanie paĔstwom czáonkow- skim wiĊkszego wpáywu na WPR, to trudno przewidzieü, jak to bĊdzie wygląda- áo w praktyce. Jak wskazuje Wieliczko (2018b) „zwiĊkszenie roli paĔstw czáon- kowskich w ksztaátowaniu sposobu wdraĪania WPR jest dobrym rozwiązaniem z punktu widzenia koniecznoĞci dopasowania instrumentarium do specyficznych potrzeb wsi i rolnictwa na danym obszarze. JednakĪe istnieje obawa, iĪ ograniczenia w dostĊpnoĞci danych statystycznych i niewielkie Ğrodki przeznaczane przez poszczególne kraje na monitorowanie wdraĪania WPR mogą spowodowaü trudnoĞci w wykazywaniu, iĪ cele WPR są faktycznie realizowane. Ponadto, wbrew deklaracjom KE, plany strategiczne oznaczają dla administracji paĔstw czáonkowskich znaczny wzrost obciąĪeĔ administracyjnych. BĊdzie to szczegól- nie dotkliwe w pierwszym okresie wdraĪania nowych zasad funkcjonowania WPR, gdy administracja publiczna bĊdzie dopiero zapoznawaáa siĊ z nowymi reguáami ksztaátowania WPR na poziomie paĔstw i regionów. NajwiĊksze obawy z punktu widzenia paĔstw czáonkowskich moĪe budziü zasada, zgodnie z którą w przypadku niesatysfakcjonującego postĊpu w realizacji celów planu strategicznego WPR KE moĪe zawiesiü páatnoĞci. Wyznaczanie rocznych celów moĪe zwiĊkszyü wiarygodnoĞü WPR, jako polityki przynoszącej konkretne efekty, ale naleĪy pamiĊtaü, Īe wszelkie przesuniĊcia w przyjĊciu planów strategicznych, w tym niezawinione przez paĔstwa czáonkowskie, a wynikające z opóĨnieĔ po stronie KE, oraz te bĊdące skutkiem nieprzewidzianych czynników zewnĊtrznych, mogą uniemoĪliwiü osiągniĊcie celów rocznych. Wydaje siĊ, Īe

7 Na wzrost kosztów administracyjnych związanych z proponowaną reformą WPR zwrócono równieĪ uwagĊ w raporcie dotyczącym kosztów administracyjnych WPR przygotowanym na zlecenie KE (Ecorys, 2019). Warto równieĪ zwróciü uwagĊ na to, iĪ koszty wdraĪania WPR, a zwáaszcza dziaáaĔ z zakresu rozwoju obszarów wiejskich systematycznie rosną, na co wska- zują np. badania Fährmann, Grajewskiej i Reiter (2014).

(24)

tak krótki okres rozliczeniowy nie jest wáaĞciwy dla záoĪonych celów Ğrodowi- skowych, które ma realizowaü WPR. NaleĪaáoby wprowadziü cele kilkuletnie, a roczną realizacjĊ, przynajmniej w okresie 2021-2027, traktowaü jako punkt wyjĞcia do wypracowania ksztaátu WPR na kolejny okres programowania”.

W podobnym tonie na temat propozycji KE wypowiedziaá siĊ równieĪ Europejski Trybunaá Obrachunkowy, który w swoim przeglądzie uwag na temat wniosków ustawodawczych Komisji dotyczących najbliĪszych wieloletnich ram finansowych (WRF) podkreĞliá, Īe „Trybunaá przyjmuje z zadowoleniem zamie- rzenie Komisji, aby w odniesieniu do WPR przejĞü na model oparty na wyni- kach. Brak jasnych, konkretnych i okreĞlonych iloĞciowo celów UE stwarza jednak niepewnoĞü co do sposobu, w jaki Komisja miaáaby oceniaü plany strategiczne WPR paĔstw czáonkowskich. Trybunaá ubolewa ponadto, Īe proponowane ramy wykonania zapewniają jedynie niewielkie zachĊty: wdraĪanie moĪe znacznie odbiegaü od wyznaczonych celów koĔcowych, a fakt ten nie wpáynie znacząco na poziom finansowania UE. JednoczeĞnie za skuteczne osiągniĊcie celów moĪe najwyĪej zostaü przyznana nieznaczna „premia”. Trybunaá ma wąt- pliwoĞci co do tezy Komisji, Īe wniosek wzmocni powiązania WPR z celami w zakresie Ğrodowiska i klimatu. Zastanawia siĊ teĪ, w jaki sposób Komisja za- mierza oceniü wpáyw na Ğrodowisko proponowanych zmian lub dokonaü pomia- rów tego wpáywu. Trybunaá stwierdza wreszcie, Īe najwiĊkszą czĊĞü Ğrodków wydatkowanych w ramach WPR stanowiáyby nadal páatnoĞci bezpoĞrednie dla rolników. Wniosek zawiera niewystarczające dowody wskazujące, Īe rolnicy rzeczywiĞcie potrzebują tej formy wsparcia dochodów” (ETO, 2019, s. 15).

Podsumowując, trudno nie zgodziü siĊ z twierdzeniem Erjeveca et. al.

(2018, s. 11), którzy stwierdzili, Īe w okresie programowania 2021-2027 planowanie strategiczne WPR nie przyniesie zasadniczej poprawy efektów WPR, gdyĪ nie przewidziano Īadnej znaczącej modyfikacji instrumentarium tej polityki. Dostrzegalne efekty zmiany systemu wdraĪania mogą siĊ pojawiü najwcze- Ğniej w kolejnym okresie programowania, gdy zmiany systemu wdraĪania WPR okrzepną, a wiĊkszy zasób dowodów pozwoli na wdroĪenie nowych, skutecz- niejszych i efektywniejszych instrumentów lepiej wpisujących siĊ w potrzeby rolników w danym regionie.

1.4. Model wdraĪania WPR

Komisja zaproponowaáa tzw. „nowy model wdraĪania”. Petre Daea, ru- muĔski minister rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich stwierdziá, Īe „nowy model realizacji to trzon reformy WPR i jej najbardziej innowacyjny element.

DziĊki tej zmianie paradygmatu paĔstwa czáonkowskie bĊdą miaáy wiĊkszy

(25)

wpáyw na planowanie polityki krajowej, lecz takĪe wiĊkszą odpowiedzialnoĞü”

(Rada ds. Rolnictwa i Ryboáówstwa, 2019).

W gruncie rzeczy ten nowy model wdraĪania oznacza rozciągniĊcie planowania na caáoĞü instrumentarium WPR, które do tej pory ograniczaáo siĊ jedynie do polityki rozwoju obszarów wiejskich, czyli filaru II WPR. Ten nowy model nie zakáada jednak zmian w systemie zarządzania instrumentarium WPR, a ogranicza siĊ wyáącznie do rozszerzenia planowania takĪe na filar I. PaĔstwa czáonkowskie bĊdą zobowiązane do przygotowania swoich krajowych planów strategicznych. Ich sporządzenie ma bazowaü na przeprowadzonej analizie SWOT sytuacji na wsi i w rolnictwie oraz ocenie potrzeb. Propozycja rozporzą- dzenia KE dotyczącego tych dokumentów (COM(2018)392) wskazuje na elementy, które muszą byü uwzglĊdnione w tych planach. Struktura planu jest zbli- Īona do obecnego ksztaátu programów rozwoju obszarów wiejskich. NowoĞcią jest opis elementów zapewniających modernizacjĊ WPR oraz opis elementów związanych z uproszczeniem i ograniczeniem obciąĪeĔ administracyjnych dla beneficjentów koĔcowych. JeĞli chodzi o modernizacjĊ WPR, to bazowaü ma ona na systemie wiedzy i innowacji w dziedzinie rolnictwa (Agricultural Knowledge and Innovation System – AKIS), dlatego plan strategiczny w tej czĊĞci musi szczegóáowo prezentowaü kwestie dotyczące usáug doradczych i usáug w zakresie wsparcia innowacji.

Zwrócono równieĪ uwagĊ na kwestie proceduralne. W tym zakresie pod- kreĞlono koniecznoĞü wáączenia organów zajmujących siĊ kwestiami Ğrodowi- skowymi do tworzenia planów oraz partycypacjĊ róĪnych grup interesariuszy w pracach nad planem strategicznym.

Warto równieĪ zaznaczyü, iĪ kaĪde paĔstwo czáonkowskie zobowiązane jest do przygotowania tylko jednego planu strategicznego. Do tej pory w wielu paĔ- stwach programy rozwoju obszarów wiejskich byáy przygotowywane na poziomie regionalnym. Propozycja KE zakáada, iĪ na poziomie regionalnym mogą byü przygotowywane elementy planu strategicznego, ale musi byü zapewniona spójnoĞü i zgodnoĞü z elementami planu strategicznego WPR na poziomie krajowym.

Jak wskazuje Matthews (2019), ten nowy model wdraĪania to najwaĪniej- szy element reformy WPR. KE, proponując nowy model wdraĪania WPR, za- káada odejĞcie od koncentracji na wydatkowaniu na rzecz skupienia siĊ na efek- tach. JednakĪe mimo deklarowanego uproszczenia, nie ma w propozycji legisla- cyjnej informacji o tym, iĪ wielkoĞü dopuszczalnego ryzyka báĊdów zostanie zwiĊkszona lub dopasowana do poszczególnych instrumentów WPR. W związ- ku z tym nie ma mowy o faktycznym uproszczeniu wdraĪania polityki rolnej.

W tym miejscu warto przytoczyü ustalenia sprzed ponad dekady dotyczące kosztów kontroli:

(26)

x „wzrost kosztów kontroli powyĪej obecnego poziomu (13%) nie byáby opáa- calny, poniewaĪ marginalny wzrost liczby kontroli na miejscu o 1% benefi- cjentów przyniósáby oszczĊdnoĞci z tytuáu nieprawidáowych páatnoĞci na poziomie zaledwie ok. 10% kosztów tych dodatkowych kontroli;

x obniĪenie poziomu báĊdów z obecnych 4% do ustalonego przez Trybunaá poziomu istotnoĞci równego 2%⁸ zwiĊkszyáoby koszty kontroli z ok. 13% do prawie 30% áącznych wydatków publicznych na przedmiotowe Ğrodki, a za- tem nie byáoby opáacalne;

x Ğrodki rolno-Ğrodowiskowe przyczyniają siĊ znacząco do ogólnego poziomu báĊdów w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich;

x poniewaĪ nie byáoby opáacalne zwiĊkszanie kontroli, poziom dopuszczalnego ryzyka dla Ğrodków rozwoju obszarów wiejskich jest wyraĨnie powyĪej 2%

i moĪe przyjmowaü wartoĞü powyĪej 5%” (COM(2008)866, s. 15).

Ponadto, naleĪy przypomnieü, iĪ badania dotyczące 2005 r. pokazaáy, iĪ koszty kontroli dziaáaĔ rolno-Ğrodowiskowych siĊgają 13% Ğrodków wydanych na ten instrument, co oznacza, iĪ kontrolowanie tego dziaáania jest 3 razy bardziej kosztowne niĪ przeciĊtnie dla WPR (COM(2008)866, s. 13). Warto zazna- czyü, iĪ to nie jest rekord. Wedáug wyliczeĔ niemieckiego Baden-Württemberg Rechnungshof, koszty związane z kontrolą w jednym z badanych przypadków byáy 21-krotnie wyĪsze niĪ báąd, który ta kontrola pozwoliáa ujawniü (Baden- -Württemberg Rechnungshof, 2015).

W przypadku nowego modelu wdraĪania WPR pojawią siĊ równieĪ koszty związane z kontrolą przez KE reorientacji paĔstw czáonkowskich na rezultaty wdraĪania. Koszty tego dziaáania poniosą równieĪ paĔstwa czáonkowskie, które muszą monitorowaü bardziej skrupulatnie efekty wsparcia, a jednoczeĞnie nadal są zobowiązane do Ğcisáego przestrzegania dopuszczalnego poziomu nieprawi- dáowoĞci w wydatkowaniu Ğrodków.

Artykuáy 96, 97 i 103 projektu rozporządzenia COM(2018)392 wskazują na sposób uwzglĊdnienia w planach strategicznych celów szczegóáowych odno- szących siĊ do Ğrodowiska. Jak zapisano w artykule 96, ocena potrzeb związa- nych z tymi celami musi uwzglĊdniaü krajowe plany w zakresie Ğrodowiska i klimatu bazujące na unijnych regulacjach prawnych, które wymieniono w za- áączniku XI projektu rozporządzenia COM(2018)392. Dotyczą one nastĊpują- cych kwestii:

x ochrony dzikiego ptactwa;

x ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory;

8 Wynika to z obliczeĔ opartych na zaáoĪeniu, Īe poziom báĊdów obniĪa siĊ liniowo, kiedy wzrasta intensywnoĞü kontroli, oraz przy pominiĊciu wszelkich dodatkowych skutków odstra- szających związanych z dodatkowymi kontrolami.

(27)

x polityki wodnej;

x ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany po- chodzenia rolniczego;

x jakoĞci powietrza i czystszego powietrza dla Europy;

x redukcji krajowych emisji niektórych rodzajów zanieczyszczeĔ atmosferycznych;

x wáączenia emisji i pocháaniania gazów cieplarnianych pochodzących z dzia- áalnoĞci związanej z uĪytkowaniem gruntów, zmianą uĪytkowania gruntów i leĞnictwem do ram polityki klimatyczno-energetycznej do roku 2030;

x promowania stosowania energii ze Ĩródeá odnawialnych;

x efektywnoĞci energetycznej;

x unii energetycznej.

Debata nad ksztaátem WPR w duĪej mierze ogranicza siĊ od wielu lat nad niewielką grupą kwestii. Obejmują one nastĊpujące tematy:

1. RównoĞü stawki páatnoĞci – problem podnoszony przez wiele paĔstw z grupy tzw. nowych paĔstw czáonkowskich, które wskazują na to, Īe niesprawiedli- we jest róĪnicowanie stawek dopáat bezpoĞrednich;

2. Dystrybucja wsparcia – chodzi zarówno o kwestiĊ tego, jakie podmioty uznaü za prawdziwych rolników i skalĊ wsparcia trafiającego do najwiĊk- szych gospodarstw rolnych;

3. Oddziaáywanie WPR na Ğrodowisko – problem pojawia siĊ gáównie w kon- tekĞcie niewielkiej efektywnoĞci i skutecznoĞci dziaáaĔ Ğrodowiskowych juĪ istniejących w ramach WPR i potrzeby zwiĊkszenia Ğrodowiskowego zaan- gaĪowania tej polityki. Krytycy takiego podejĞcia wskazują, iĪ wysokie standardy Ğrodowiskowe zmniejszają zdolnoĞü konkurencyjną europejskiego rolnictwa na tle rolnictwa Ğwiatowego oraz są wprowadzane bez dodat- kowego wsparcia finansowego, co zwiĊksza koszty prowadzenia dziaáalno- Ğci rolniczej;

4. Problem ukierunkowania WPR – dylemat polityka sektorowa czy terytorialna związana ze wsią;

Problemy te nadal są waĪnymi elementami debaty na temat WPR i poja- wiają siĊ takĪe w dyskusji na temat obecnej reformy tej polityki. Wiele paĔstw czáonkowskich nadal podnosi problem wyrównania stawek páatnoĞci bezpoĞred- nich. KE, wychodząc naprzeciw tym postulatom, zapowiedziaáa kontynuacjĊ dziaáaĔ w tym kierunku rozpoczĊtych w ramach ostatniej reformy WPR. Jednak dziaáania te spotykają siĊ równieĪ z krytyką. JuĪ w debacie na temat ostatniej reformy Bureau i Mahe (2008) wskazywali, iĪ wyrównywanie stawek páatnoĞci bezpoĞrednich powinno siĊ odbywaü stopniowo i tylko wraz z konwergencją poziomu rozwoju gospodarczego. Jednak, jak pokazuje Bourget (2019), to wy- równanie stawek juĪ nastąpiáo. Podaje on przykáad gospodarstw specjalizują- cych siĊ w uprawach zbóĪ we Francji, Polsce i na WĊgrzech, w przypadku któ- rych stawka páatnoĞci w 2015 roku wynosiáa ok. 250 euro na 1 ha.

(28)

W ciągu ostatnich dwóch dekad nie podnoszono na szerszą skalĊ zasadno- Ğci funkcjonowania polityki rolnej na poziomie UE ani istniejącego podziaáu kompetencji miĊdzy paĔstwa czáonkowskie i KE. Propozycja KE z 2018 roku zwróciáa uwagĊ na tĊ kwestiĊ. Wynika to z deklarowanego przez KE zwiĊksze- nia roli paĔstw czáonkowskich w ksztaátowaniu WPR. Bourget (2019) wskazuje na koniecznoĞü jasnego okreĞlenia, które dziaáania powinny pozostaü na poziomie unijnym, a które powinny byü przekazane paĔstwom czáonkowskim z uwagi na to, Īe to one mogą zająü siĊ nimi skuteczniej i efektywniej. Podnosi równieĪ kwestiĊ obaw co do dysponowania przez niektóre nowe paĔstwa czáonkowskie wystarczającym potencjaáem administracyjnym i instytucjonalnym do przygotowania i wdraĪania krajowych planów strategicznych.

WaĪnym dylematem związanym z propozycją KE jest kwestia faktycznego zakresu uprawnieĔ, którymi dysponowaü mają paĔstwa czáonkowskie. Ozna- cza to wzrost niepewnoĞci co do funkcjonowania WPR. JednoczeĞnie pojawiają siĊ gáosy (np. Bourget, 2019), Īe zwiĊkszenie zakresu roli paĔstwa oznacza faktyczne „rozmontowanie” WPR lub pierwszy etap renacjonalizacji polityki rolnej (Carpon, 2018)⁹. Przy jednoczesnym znacznym ograniczeniu budĪetu, w sytuacji zwiĊkszania wsparcia dla rolnictwa, np. w Rosji czy Chinach, grozi to osáa- bieniem pozycji konkurencyjnej europejskiego rolnictwa.

Pytaniem, które moĪna zadaü w kontekĞcie planowanego zwiĊkszenia uprawnieĔ czáonkowskich w zakresie projektowania i wdraĪania WPR jest to, czy podáoĪem tej propozycji nie jest brak wspólnej wizji paĔstw czáonkowskich, co do przyszáoĞci WPR. Jak wskazuje Bureau (2018), juĪ w 2008 roku byáo wi- doczne, iĪ paĔstwa czáonkowskie UE nie posiadają wspólnej wizji rozwoju WPR. MoĪe to byü równieĪ odpowiedĨ na rosnącą niechĊü niektórych paĔstw do wspierania polityki rolnej oraz do transferu Ğrodków na rzecz gorzej rozwi- niĊtych paĔstw.

Dotychczasowe doĞwiadczenia w przygotowywaniu krajowych planów strategicznych wskazują na to, iĪ jest to przedsiĊwziĊcie bardzo skomplikowane i czasocháonne. Wynika to przede wszystkim z nastĊpujących kwestii:

x zasad i procedur opracowywania planów, które dopiero są tworzone przez KE;

x záoĪonoĞci i zakresu celów szczegóáowych nowej WPR, do których odnieĞü muszą siĊ paĔstwa czáonkowskie;

x potrzeby „udowodnienia” proponowanych przez dane paĔstwo rozwiązaĔ, co oznacza koniecznoĞü zgromadzenia odpowiednich danych i wyników badaĔ uzasadniających zakáadane podejĞcie do wdraĪania instrumentarium WPR.

9 Szersza debata ekspertów na ten temat dostĊpna jest na stronie: https://iegpolicy.

agribusinessintelligence.informa.com/PL217316/Stakeholder-reactions-to-the-new-CAP- proposals-for-202127.

(29)

1.5. Proponowany ksztaát dziaáaĔ WPR w okresie 2021-2027

Komisja Europejska swoje propozycje dotyczące instrumentarium WPR na okres 2021-2027 przedstawiáa w rozporządzeniu centralnym (COM(2018)392). Proponowane instrumenty nie odbiegają zasadniczo od dotychczas wdraĪanych.

WaĪnym elementem propozycji KE jest zasada warunkowoĞci. Zgodnie z nią paĔstwa czáonkowskie nakáadaü mają kary na rolników, którzy nie speá- niają wymogów podstawowych okreĞlonych w prawie Unii ani norm dobrej kul- tury rolnej zgodnej z ochroną Ğrodowiska ustanowionych w planie strategicznym WPR. Kary mogą byü nakáadane na rolników, którzy otrzymują páatnoĞci z tytuáu zobowiązaĔ Ğrodowiskowych, klimatycznych i innych zobowiązaĔ w dziedzinie zarządzania, páatnoĞci z tytuáu ograniczeĔ naturalnych lub innych ograniczeĔ specyficznych dla obszaru czy páatnoĞci w związku z niekorzystny- mi warunkami specyficznymi dla obszaru wynikającymi z okreĞlonych obo- wiązkowych wymogów.

W związku z tym, iĪ system wiedzy i innowacji w dziedzinie rolnictwa ma byü podstawą modernizacji WPR, szczególną uwagĊ zwrócono na system doradztwa rolniczego. W projekcie wskazano na minimalny zakres usáug doradczych, które mają byü dostĊpne dla rolników:

x wszystkie wymogi zawarte w planie strategicznym WPR dotyczące rolników i innych beneficjentów;

x wymogi wynikające z regulacji wdraĪających nastĊpujące dyrektywy: wodną (2000/60/WE), o stosowaniu pestycydów (2009/128/WE), w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (92/43/EWG), w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (2009/147/WE), w sprawie jakoĞci powietrza (2008/50/WE), w sprawie redukcji emisji (2016/2284);

x wymogi dotyczące stosowania Ğrodków ochrony roĞlin zawarte w art. 55 rozporządzenia nr 1107/2009 i w rozporządzeniu nr 2016/2031;

x warunki odnoszące siĊ chorób zwierząt wynikające z rozporządzenia nr 2016/429;

x praktyki rolnicze zapobiegające rozwojowi opornoĞci na Ğrodki przeciw- drobnoustrojowe;

x zarządzanie ryzykiem;

x wsparcie innowacji;

x rozwój technologii cyfrowych w rolnictwie i na obszarach wiejskich.

(30)

Jak do tej pory, najwaĪniejszym elementem wsparcia rolnictwa w ramach WPR pozostaną páatnoĞci bezpoĞrednie. Generalnie tytuáy do páatnoĞci nie zmienią siĊ w stosunku do obecnego zestawu:

1. podstawowe wsparcie dochodu.

2. uzupeániające redystrybucyjne wsparcie dochodu.

3. uzupeániające wsparcie dochodu dla máodych rolników.

4. systemy na rzecz klimatu i Ğrodowiska (dotychczasowe zazielenienie páatno- Ğci).

5. wsparcie dochodów związane z wielkoĞcią produkcji.

6. páatnoĞü specyficzna w odniesieniu do baweány.

JednakĪe naleĪy podkreĞliü, iĪ páatnoĞü redystrybucyjna przestaje byü páatnoĞcią dobrowolną i staje siĊ obowiązkowym elementem systemu páatnoĞci bezpoĞrednich dla wszystkich paĔstw czáonkowskich. W zaprezentowanym ze- stawie rodzajów páatnoĞci nie wymieniono dobrowolnego uproszczonego systemu dla maáych gospodarstw, który przewiduje rozporządzenie 1307/2013.

JednakĪe projekt KE równieĪ zawiera moĪliwoĞü stosowania takiego systemu w okresie 2021-2027 (artykuá 25 – páatnoĞü ryczaátowa dla drobnych producen- tów rolnych). Natomiast, inaczej niĪ obecnie, zaproponowano, aby wsparcie dla máodych rolników miaáo charakter dobrowolny.

Propozycja Komisji zawiera równieĪ obowiązkowe ograniczenie wysoko- Ğci otrzymywanych páatnoĞci. W obecnym systemie páatnoĞci zmniejszenie obejmuje kwoty powyĪej 150 000 euro. W okresie 2021-2027 juĪ powyĪej kwoty 60 000 euro páatnoĞci mają nie byü zmniejszane. Stopniowa redukcja ma do- tyczyü Ğrodków powyĪej tej kwoty. Pozostawiono paĔstwom czáonkowskim niewielkie pole manewru w zakresie redukcji, gdyĪ przy trzech pierwszych pro- gach zmniejszenia wsparcia zaznaczono, iĪ naleĪy je zmniejszyü o „co najmniej” dany odsetek, zaĞ kwota przekraczająca 100 000 euro ma byü w caáoĞci zabrana. W rezultacie maksymalnie rolnik bĊdzie mógá uzyskaü jedynie 73 750 euro páatnoĞci, jeĞli w danym kraju redukcja wsparcia nie bĊdzie wiĊksza niĪ minimalne limity okreĞlone w projekcie rozporządzenia centralnego.

NaleĪy jednakĪe zaznaczyü, iĪ skala redukcji wsparcia bĊdzie faktycznie znacznie mniejsza, gdyĪ jest ona zmniejszana o wynagrodzenia związane z dzia- áalnoĞcią rolniczą (w tym podatki i skáadki na zabezpieczenie spoáeczne związa- ne z zatrudnieniem) oraz równowaĪny koszt staáej pracy nieodpáatnej związanej z dziaáalnoĞcią rolniczą i wykonywanej przez osoby pracujące w danym gospo- darstwie, które nie otrzymują wynagrodzenia.

W swojej propozycji KE okreĞliáa sposób zagospodarowania Ğrodków, które nie zostaáy przeznaczone na páatnoĞci bezpoĞrednie na skutek wprowadze- nia maksymalnego limitu wsparcia. „Uwolnione” Ğrodki mogą byü przeznaczo-

(31)

ne na uzupeániające redystrybucyjne wsparcie dochodu, a jeĞli wystarczy Ğrod- ków, to też i na inne páatnoĞci niezwiązane z wielkoĞcią produkcji. MoĪliwe jest takĪe przeznaczenie czĊĞci lub caáoĞci uzyskanej kwoty na dziaáania z II filara WPR. Warto zaznaczyü, iĪ takie przesuniĊcie Ğrodków miĊdzy filarami nie pod- lega limitom ustanowionym do transferów Ğrodków miĊdzy filarami.

JeĞli chodzi o uprawnienia do otrzymywania páatnoĞci niezwiązanych z produkcją, to w projekcie KE uĪyto sformuáowania „osoby faktycznie prowa- dzące dziaáalnoĞü rolniczą”. W rozporządzeniu dotyczącym funkcjonowania systemu páatnoĞci bezpoĞrednich w latach 2015-2020 (rozporządzenie nr 1307/2013) wystĊpowaáo pojĊcie „rolnika aktywnego zawodowo”, co byáo czĊ- sto krytykowane jako nieprecyzyjne.

Kolejnym wymogiem warunkującym otrzymywanie páatnoĞci bezpoĞred- nich jest wielkoĞü uĪytków rolnych przekraczająca próg obszarowy. Propozycje KE zakładają okreĞlenie przez paĔstwa czáonkowskie progu obszarowego. Do tej pory paĔstwa czáonkowskie miaáy moĪliwoĞü okreĞlenia progu obszarowego wynoszącego 1 ha lub progu kwotowego w wysokoĞci 100 euro, choü mogáy nie stosowaü takich progów w odniesieniu do regionów najbardziej oddalonych.

Dotychczas obowiązywaáy róĪne systemy przyznawania páatnoĞci. Propo- zycja KE przewiduje utrzymanie ich. MoĪliwe jest przyznanie uprawnieĔ do páatnoĞci lub wprowadzenie jednolitej páatnoĞci obszarowej. Ponadto, paĔstwa czáonkowskie mogą zróĪnicowaü regionalnie stawki páatnoĞci, bazując na zróĪ- nicowaniu warunków spoáeczno-ekonomicznych lub agronomicznych.

KE przywiązuje szczególną wagĊ do kwestii Ğrodowiskowych w propo- nowanej reformie WPR. Kwestie te tworzą system okreĞlany mianem zielonej architektury¹⁰. Zmieniona zielona architektura przewiduje wzmocnienie wymo- gów warunkowoĞci i rozszerzenie dobrowolnych wymogów przekraczających wymagane minimum (rys. 3). Nowy system warunkowoĞci stanowi poáączenie wymogów wzajemnej zgodnoĞci z wymogami obecnie funkcjonującymi w ramach zazielenienia páatnoĞci bezpoĞrednich. Natomiast system dobrowolny bĊ- dzie zbliĪony do obecnego, jednakĪe wymogi realizowane dobrowolnie mają byü wyraĨnie bardziej daleko idące niĪ obowiązkowe minimum.

10 W niektórych publikacjach uĪywane jest okreĞlenie „zielona struktura”.