Odpowiedzialność administracyjna ad personam – charakter

W piśmiennictwie prezentowane są dwa stanowiska odnośnie do cha-rakteru odpowiedzialności ad personam. Zgodnie z pierwszym z nich odpo-wiedzialność ta ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, a tym samym podmiot administrowany ponosi odpowiedzialność za wszystkie działania, które mogą zostać mu przypisane i jest to odpowiedzialność niezależna

od przesłanki winy (Bojanowski i Lang, 1999, s. 178; Wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 1986 r…; Wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1987 r…). W konsekwen-cji członek zarządu emitenta poniesie odpowiedzialność, o której jest mowa w art. 96 ust. 6 u.o.o.p., niezależnie od okoliczności, iż naruszenie obowiąz-ków informacyjnych przez spółkę publiczną było wynikiem zdarzeń, na których wystąpienie ten członek zarządu nie miał i nie mógł mieć jakiegokol-wiek wpływu. Za przyjęciem stanowiska o obiektywnym charakterze odpo-wiedzialności ad personam przemawia w szczególności argument, iż przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę do nałożenia sankcji administra-cyjnej, nie statuują przesłanki winy jako jednej z przesłanek warunkujących możliwość orzeczenia o odpowiedzialności administracyjnej i to chociażby poprzez odwołanie się do zobiektywizowanej postaci winy.

Jak się wydaje stanowisko odnośnie do obiektywnego charakteru admi-nistracyjnej odpowiedzialności ad personam powinno zostać odrzucone. Za odrzuceniem tego stanowiska przemawia w szczególności istota i geneza sankcji administracyjnych. Sankcje administracyjne wywodzą się bowiem z instytucji przymusu administracyjnego (Klat-Wertelecka, 2011, s. 65–66) i były stosowane jako swego rodzaju rozszerzenie uprawnień przyznanych właściwemu organowi administracji publicznej do stosowania przymusu (Starościak, 1977, s. 332–345; Stahl, 2011, s. 17–18). W istocie to stosowanie przymusu egzekucyjnego jest uznawane za podstawowy sposób reakcji admi-nistracji publicznej na nieposłuszeństwo, bierność lub opór wobec działań administracji. Skoro zatem istotą sankcji powinno być przymuszenie pew-nego podmiotu do respektowania przepisów prawa administracyjpew-nego, to trudnym do obrony będzie stanowisko, iż Komisja jest uprawniona nakła-dać sankcje administracyjne na osobę, która w okresie popełnienie deliktu administracyjnego pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej – która to spółka dopuściła się rażącego naruszenia obowiązków, o których mowa w art. 96 ust. 1 u.o.o.p. i równocześnie naruszenie to było wynikiem okolicz-ności niezależnych od tej osoby i pozostających poza jej kontrolą. W takim przypadku kara administracyjna zostałaby nałożona bowiem w istocie na osobę, która nie miała jakiegokolwiek wpływu na okoliczność wystąpienia naruszenia prawa. Trudno w rezultacie przyjąć, że właśnie ta osoba powinna być przymuszana przez Komisję sankcją administracyjną do respektowania przepisów prawa.

Należy przy tym pamiętać o okoliczności, iż sankcje administracyjne sta-nowią negatywne konsekwencje naruszenia norm prawa administracyjne-go (Stahl, 2011, s. 23), nie do zaakceptowania byłby w rezultacie pogląd, iż odpowiedzialność za to naruszenie ponosić powinien podmiot, który nie

II. Paweł Wajda – Charakter administracyjnej odpowiedzialności ad personam… 35

miał jakiegokolwiek wpływu na okoliczność wystąpienia naruszenia. Stało-by to w opozycji do konieczności zapewnienia maksymalnej efektywności oddziaływania instrumentów prawa administracyjnego (Klat-Wertelecka, 2011, s. 66; Starościak, 1977, s. 181–182), jak i w rezultacie do postanowień płynących z konstytucyjnoprawnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Przyjęcie stanowiska odnośnie do obiektywnego charakteru odpowiedzialności administracyjnej o charakterze ad personam z pewnością byłoby nie do pogodzenia ze spoczywającą na prawodawcy i na organach administracji publicznej koniecznością wyboru środka charakteryzującego się najwyższą skutecznością w danym stanie faktycznym, a zarazem możliwie najmniej uciążliwego dla podmiotu, wobec którego ma być zastosowane lub dolegliwego w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu. Należy przy tym wskazać, iż sankcja administracyjna sta-nowi formę opłaty za nieposłuszeństwo wobec przepisów prawa (Klat-Wer-telecka, 2011, s. 74 i powoływana tamże literatura; K. Frączak, 2011, s. 111), o którym to nieposłuszeństwie w analizowanym stanie faktycznym nie można z całą pewnością w ogólności mówić. Analizie poddawana jest bowiem sytu-acja, w której członek zarządu emitenta nie miał i nie mógł nawet mieć jakiegokolwiek wpływu na okoliczność wystąpienia naruszenia obowiązków informacyjnych emitenta.

Zgodnie z drugim ze stanowisk, odpowiedzialność administracyjna członków zarządu emitenta ma charakter odpowiedzialności subiektywnej, a zatem jest to odpowiedzialność oparta na przesłance zawinienia (Uchwała TK z dnia 1 marca 1994 r…; Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 21 grudnia 1998 r…). Przyjęcie takiego stanowiska pozwoli niewątpliwie na zapewnienie najpełniejszego zakresu ochrony dla sfery praw i interesów stro-ny postępowania administracyjnego (Orzeczenie TK z dnia 1 marca 1994 r…;

Kozaczewska, 1997, s. 31; Skoczylas, 2000, s. 50; Wierzbowski, 2002, s. 145).

Konieczność wykazania winy osoby, której działalność jest sankcjonowana, gwarantuje bowiem, że członkowie zarządu emitenta nie zostaną pociągnięci do odpowiedzialności administracyjnej za działania lub zaniechania, na któ-rych to wystąpienie nie mieli w praktyce jakiegokolwiek wpływu.

Koncepcja odnośnie do subiektywnego charakteru administracyjnej odpo-wiedzialności ad personam musi – podobnie jak miało to miejsce w  przy-padku koncepcji obiektywnej – zostać odrzucona. Za tym odrzuceniem przemawia w szczególności okoliczność, iż prawodawca w treści art. 96 ust. 6 u.o.o.p. nie wskazał, chociażby pośrednio – poprzez przyjęcie odpowiedniego domniemania prawnego – iż przesłanką odpowiedzialności administracyjnej członka zarządu emitenta za naruszenie przez tego emitenta obowiązków

informacyjnych jest przesłanka zawinienia. W konsekwencji formułowanie i następnie obrona stanowiska, iż wina jest jedną z przesłanek odpowiedzial-ności administracyjnej z art. 96 ust. 6 u.o.o.p. miałoby postać wykładni pra-wotwórczej, która to wykładnia jest ze swojej natury niedopuszczalna (Wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2007 r…; Uchwała SN z dnia 1 marca 2007 r…).

Odrzucenie tak koncepcji obiektywnej, jak i następnie subiektywnej rodzi w konsekwencji konieczność zastanowienia się nad charakterem odpowie-dzialności z art. 96 ust. 6 u.o.o.p. Analiza orzeczeń sądów administracyjnych i powszechnych dotyczących tej odpowiedzialności prowadzi do sformułowa-nia konkluzji, że ma ona charakter odpowiedzialności zobiektywizowanej.

Jak wskazał to bowiem SN w wyroku z dnia 5 stycznia 2011 r., stosowanie represji administracyjnej jest wykluczone, jeśli naruszenie sankcjonowanych norm prawa administracyjnego nie jest wynikiem zachowania danego pod-miotu, ale jest ono wynikiem okoliczności niezależnych od niego i pozosta-jących poza jego kontrolą (Wyrok SN z dnia 5 stycznia 2011 r…). Członek zarządu emitenta będzie mógł zwolnić się w rezultacie od odpowiedzialno-ści administracyjnej ad personam z tytułu naruszenia przez tego emitenta obowiązków informacyjnych, jeżeli wykaże, że uczynił wszystko czego można było się od niego domagać w granicach rozsądku, aby do naruszenia prze-pisów prawa nie doszło (Wyrok TK z dnia 4 lipca 2002 r…; Niżnik-Dobosz, 2011, s. 135).

Szukając argumentów dla poparcia tezy o zobiektywizowanym charakte-rze odpowiedzialności ad personam należy zwrócić uwagę na okoliczność, iż standardem w demokratycznym państwie prawa jest obowiązywanie pewnych ustalonych wzorców odpowiedzialności. W orzecznictwie Trybunału Kon-stytucyjnego i sądów administracyjnych przyjmuje się, że do sankcji admi-nistracyjnych należy odpowiednio i przy tym pomocniczo stosować pewne standardy ochrony praw i interesów, które to zostały wypracowane na grun-cie prawa karnego (Skoczylas, 2011, s. 315; Nałęcz, 2011, s. 638; Wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r…; Wyrok TK z dnia 12 maja 2009 r…; Wyrok TK z dnia 27 lutego 2001 r…; Wyrok TK z dnia 17 lipca 2007 r…). Gwaran-cje zawarte w rozdziale II Konstytucji RP odnoszą się bowiem do wszelkich postępowań represyjnych, tzn. postępowań, których celem jest poddanie pewnego podmiotu jakiejś formie ukarania lub jakiejś sankcji. Gwarantują one właściwy poziom ochrony dla sfery praw i interesów podmiotu, które-go nieprawidłowektóre-go zachowania się dotyczy postępowanie administracyjne prowadzone przez KNF. W granicach zakreślonych przez Konstytucję RP ustawodawcy przysługuje swoboda określenia sankcji związanych z niedo-pełnieniem określonego prawem obowiązku (Wyrok TK z dnia 18 kwietnia

II. Paweł Wajda – Charakter administracyjnej odpowiedzialności ad personam… 37

2000 r…; Wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r…). Normy porządku konsty-tucyjnego wymagają bowiem od ustawodawcy poszanowania podstawowych zasad polskiego systemu konstytucyjnego, na czele z zasadą demokratyczne-go państwa prawnedemokratyczne-go, jak również praw i wolności jednostki. Ustawodawca, określając sankcję za naruszenie prawa, w szczególności musi respektować zasadę proporcjonalności wkroczenia. Nie może więc wprowadzać do sys-temu prawa sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo też niewspółmiernie dolegliwych do rodzaju i charakteru występującego naruszenia. Z takimi sankcjami mielibyśmy zaś do czynienia w szczególno-ści w obliczu przyjęcia obiektywnego charakteru odpowiedzialnoszczególno-ści. Z tre-ści zasady demokratycznego państwa prawnego wynika bowiem również zasada sprawiedliwości proceduralnej (Wyrok NSA z dnia 19 października 1993  r…), zgodnie z którą wykładnia prawa powinna zmierzać w kierun-ku rozszerzenia gwarancji procesowych dla praw obywatela (Uchwała TK z dnia 25 września 1991 r…; Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r…). W konsekwencji każda decyzja o nałożeniu na członka zarządu emitenta sankcji administracyjnej z art. 96 ust. 6 u.o.o.p. powinna uwzględ-niać szeroko rozumiane kryterium racjonalności ingerencji organu w sferę prawną danego podmiotu z punktu widzenia celów, jakie swym działaniem organ zamierza osiągnąć (Wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r…; Wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r…; Wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r…;

Wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r…). W świetle postanowień kon-stytucyjnoprawnej zasady proporcjonalności KNF jest zobligowana zatem każdorazowo stosować sankcje administracyjne, które są sprawiedliwe, ade-kwatne do wagi naruszenia prawa i odpowiadające wymogom celowości (Wojtyczek, 2002, s. 678).

Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawiają także postulaty pły-nące z gwarancyjnej funkcji norm k.p.a. W myśl postanowień art. 11 ust. 5 u.n.r.f. do postępowań KNF i przed Komisją stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Elementem składowym wyartyku-łowanej w tym rozdziale – w treści art. 8 k.p.a. – zasady ogólnej budzenia zaufania jest spoczywająca na Komisji konieczność interpretowania przepi-sów prawa w ten sposób, aby powstałe w danej sprawie wątpliwości interpre-tować na korzyść obywateli, o ile tylko nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny (Wyrok NSA z dnia 23 września 1982 r…; Wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 grudnia 2008 r…; Wyrok NSA z dnia 8 marca 2000 r…).

Taką interpretacją przepisu z art. 96 ust. 6 u.o.o.p. będzie zaś właśnie przy-jęcie przez KNF zobiektywizowanego charakteru odpowiedzialności admi-nistracyjnej ad personam, a tym samym przyjęcie tego, iż członek zarządu

emitenta nie będzie ponosił odpowiedzialności za naruszenia obowiązków informacyjnych spółki publicznej, na których wystąpienie nie miał i nie mógł nawet mieć jakiegokolwiek wpływu.

Podsumowanie

Sankcje administracyjne nakładane przez Komisję są jednym z mecha-nizmów zabezpieczających obrót instrumentami finansowymi przed nega-tywnymi skutkami zjawiska asymetrii informacji, a tym samym jednym z instrumentów zabezpieczających efektywność ekonomiczną obrotu instru-mentami finansowymi. Sankcje te są jednocześnie tym instrumentem nad-zoru, który wywołuje największe kontrowersje ogniskujące się w obszarze restrykcyjności i dolegliwości sankcji.

Z przedstawionej w treści publikacji argumentacji jednoznacznie wynika, że odpowiedzialność ta ma charakter odpowiedzialności zobiektywizowanej.

Zobiektywizowany charakter odpowiedzialności stanowi najlepszy kompro-mis pomiędzy restrykcyjną odpowiedzialnością obligatoryjną a relatywnie łagodną odpowiedzialnością subiektywną. Rozwiązanie takie przekłada się z jednej strony na zapewnienie respektowania obowiązków informacyjnych, z drugiej zaś – na zredukowanie ryzyka politycznego związanego z faktem członkostwa w zarządzie emitenta.

Bibliografia

Bojanowski, E. i Lang, J. (1999). Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu. Warszawa:

PWN.

Borkowska, K. i Wajda, P. (2012). W: M. Wierzbowski, L. Sobolewski, P. Wajda (red.), Prawo rynku kapitałowego. Komentarz. Warszawa: C.H. Beck.

Famirski, A. (2014). W: M. Michalski (red.), Ustawa o ofercie publicznej. Komentarz. War-szawa: C.H. Beck.

Frączak, K. (2011). Cofnięcie bądź ograniczenie uprawnienia jako sankcja administracyjna.

W: M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki (red.), Sankcje administracyjne. Warszawa: Wolters Kluwer.

Klat-Wertelecka, L. (2011). Sankcja egzekucyjna w administracji a kara administracyjna. W:

M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki (red.), Sankcje administracyjne. Warszawa: Wolters Kluwer.

Kozaczewska, A. (1997). Kompetencje KPW wykraczające poza zakres prawa administra-cyjnego w świetle zasad konstytucyjnych, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego, 7–8.

Nałęcz, A. (2011). Sankcje administracyjne w świetle Konstytucji RP. W: M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki (red.), Sankcje administracyjne. Warszawa: Wolters Kluwer.

II. Paweł Wajda – Charakter administracyjnej odpowiedzialności ad personam… 39

Niżnik-Dobosz, I. (2011). Aksjologia sankcji w prawie administracyjnym. W: M. Stahl, R.  Lewicka, M. Lewicki (red.), Sankcje administracyjne. Warszawa: Wolters Kluwer.

Orzeczenie TK z dnia 1 marca 1994 r., sygnatura: U 7/93. Pozyskano z: http://www.trybunal.

gov.pl/OTK/teksty/otk/1994/U_07_93.doc.

Ostasiewicz, S. (2002). Asymetria informacji na rynku ubezpieczeniowym. W: K. Jajuga, W. Ronka-Chmielowiec (red.), Inwestycje finansowe i ubezpieczenia – tendencje światowe a  polski rynek. Wrocław: Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu.

Skoczylas, A. (2000). Sankcje nakładana na członków zarządu banku na podstawie art. 141 prawa bankowego jako przykład kary administracyjnej, Prawo Bankowe, 12.

Skoczylas, A. (2011). Sankcje administracyjne jako środek nadzoru nad rynkiem kapitało-wym. W: M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki (red.), Sankcje administracyjne. Warszawa:

Wolters Kluwer.

Skoczylas, A. (2020). W: T. Sójka (red.), Ustawa o ofercie publicznej i warunkach wprowa-dzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych. Warszawa: Wolters Kluwer LEX.

Stahl, M. (2011). Sankcje administracyjne – problemy węzłowe. W: M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki (red.), Sankcje administracyjne. Warszawa: Wolters Kluwer.

Starościak, J. (1977). Prawo administracyjne. Warszawa: PWN.

Starościak, J. (1977). Sankcje za naruszenie prawa. W: J. Starościak (red.), System prawa administracyjnego, T. I. Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk: Zakład Narodowy im.

Ossolińskich.

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., sygnatura: OPS 13/98.

Pozyskano z: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/AD3D5680DD.

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., sygnatura: OPS 4/00. Pozy-skano z: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/4B96EBA092.

Uchwała SN z dnia 1 marca 2007 r., sygnatura: III CZP 94/2006, OSNC 2007, nr 7-8, poz. 95.

Uchwała TK z dnia 1 marca 1994 r., sygnatura: U 7/93, OTK 1/1994, poz. 5.

Uchwała TK z dnia 25 września 1991 r., sygnatura: W 01/91. Pozyskano z: http://www.

trybunal.gov.pl/OTK/teksty/otk/1991/W_01_91.doc.

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz.U.

z  2013 r., poz. 267 z późn. zm.).

Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumen-tów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (t.j.

Dz.U. z 2013 r., poz. 1382).

Wajda, P. (2009). Rola decyzji administracyjnej w nadzorze nad polskim systemem finansowym.

Warszawa: C.H. Beck.

Wierzbowski, M. (2002). Działalność maklerska. W: R. Czerniawski, M. Wierzbowski, Ustawa Prawo o Publicznym Obrocie Papierami Wartościowymi. Warszawa: Dom Wydawniczy ABC.

Wojtyczek, K. (2002). Zasada proporcjonalności. W: B. Banaszak, A. Preisner (red.), Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP. Warszawa: C.H. Beck.

Wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygnatura: II GSK 401/09. Pozyskano z: http://orze-czenia.nsa.gov.pl/doc/E84EFDDF08.

Wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r., sygnatura: II GSK 767/12, Legalis.

Wyrok NSA z dnia 19 października 1993 r., sygnatura: V SA 250/93. Pozyskano z: http://

orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/A2DF17A9B4.

Wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygnatura: II GSK 487/09. Pozyskano z: http://

orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/E5923FCE17.

Wyrok NSA z dnia 22 października 1987 r., sygnatura: IV SA 586/87, ONSA 1/1988, poz. 11.

Wyrok NSA z dnia 23 września 1982 r., sygnatura: II SA 1031/82, ONSA 2/1982, poz. 91.

Wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygnatura: II FSK 579/06, LEX nr 350541.

Wyrok NSA z dnia 27 maja 2009 r., sygnatura: II GSK 972/08. Pozyskano z: http://orzecze-nia.nsa.gov.pl/doc/6BBD4CAA3F

Wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygnatura: II GSK 53/09. Pozyskano z: http://

orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/65EF64AF51.

Wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygnatura: II GSK 54/09. Pozyskano z: http://

orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/5F1FCBD268.

Wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygnatura: II GSK 55/09. Pozyskano z: http://

orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/5B8FAF5808.

Wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1987 r., sygnatura: IV SA 667/86, ONSA 1/1987, poz. 6.

Wyrok NSA z dnia 8 marca 2000 r., sygnatura: SA 1482/99, LexPolonica nr 352971.

Wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 1986 r., sygnatura: IV SA 358/86, ONSA 2/1986, poz. 47.

Wyrok SN z dnia 5 stycznia 2011 r., sygnatura: III SK 32/10, ZNSA 3/2011, s. 121.

Wyrok TK z dnia 12 maja 2009 r., sygnatura: P 66/07, OTK-A 2009, nr 5, poz. 65.

Wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., sygnatura: P 2/98. Pozyskano z: http://www.trybunal.

gov.pl/OTK/teksty/otk/1999/p_02_98.doc.

Wyrok TK z dnia 17 lipca 2007 r., sygnatura: P 16/06, OTK-A 2007, Nr 7, poz. 79.

Wyrok TK z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygnatura: K 23/99. Pozyskano z: http://www.trybunal.

gov.pl/OTK/teksty/otk/2000/k_23_99.doc;

Wyrok TK z dnia 27 lutego 2001 r., sygnatura: K 22/00, OTK 2001, Nr 3, poz. 48.

Wyrok TK z dnia 4 lipca 2002 r., sygnatura: P 12/01, OTK-A 2002, nr 4, poz. 50.

Wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 grudnia 2008 r., sygnatura: III SA/Lu 200/08, LexPolo-nica nr 2057476.

Wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2009 r., sygnatura: VI SA/Wa 1716/08, Legalis.

Wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygnatura: VI SA/Wa 688/07, LEX nr 466379.

Rozdział III