Organem egzekucyjnym w zakresie przymusowego dochodzenia podatków lokalnych, uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych jest naczelnik urzędu skarbowego. Jeżeli wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego. Właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Jeżeli znany przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego lub większa jego część nie znajduje się na terenie działania organu egzekucyjnego ustalonego według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, właściwość miejscową ustala się według miejsca położenia składników tego majątku. Za miejsce położenia majątku można uznać miejsce zamieszkania zobowiązanego. W takim przypadku tytuł wykonawczy kieruje się do naczelnika urzędu skarbowego według miejsca zamieszkania zobowiązanego. Na tym etapie postępowania nie jest bowiem istotne, czy znajdujący się tam majątek nadaje się do egzekucji.
Organem egzekucyjnym może być też właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego.
Organ ten jest uprawniony do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Na przykład: prezydent miasta jest organem jedynie właściwym do przeprowadzania egzekucji na podstawie wystawionych przez niego tytułów wykonawczych. Organ jednostki samorządu terytorialnego jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych w zakresie podatku, do którego ustalania i pobierania jest on upoważniony.207
207 H. Kmieciak, Windykacja podatków komentarz praktyczny, Taxpress Warszawa 2010, s.42-43;
161
Organem egzekucyjnym w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych może być ponadto inny organ w zakresie określonym odrębnymi ustawami. Taką odrębną ustawą nadającą kompetencje organu egzekucyjnego wójtom, burmistrzom, prezydentom miast, zarządom związków międzygminnych, po podpisaniu stosownych porozumień (…), w odniesieniu do egzekucji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a zwłaszcza art. 6qa tej ustawy.208
W przypadku najbardziej dolegliwego środka egzekucyjnego jakim jest egzekucja z nieruchomości, tytuł wykonawczy wierzyciel skieruje do naczelnika urzędu skarbowego według miejsca położenia nieruchomości. W przypadku egzekucji administracyjnej z nieruchomości organem egzekucyjnym może być tylko i wyłącznie naczelnik urzędu skarbowego według miejsca położenia nieruchomości. Kompetencji tych nie posiada żaden wójt, burmistrz, prezydent miasta czy zarząd związku międzygminnego.
Organ egzekucyjny bada dopuszczalność egzekucji, ale nie bada zasadności wymagalności obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Naczelnik urzędu skarbowego nie zajmuje się na przykład sprawdzaniem, czy wójt dobrze naliczył podatek od nieruchomości, który wykazał w tytule wykonawczym. Bada natomiast, czy jest właściwy do prowadzenia egzekucji, o którą wnioskuje wójt; czy tytuł wykonawczy spełnia wszystkie wymogi nałożone literą prawa; itd. Jeżeli na przykład tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów prawnych, uchybia art. 27 u.p.e.a.209, albo obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej, albo organ egzekucyjny uprawdopodobni, że nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, to organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji i zawiadamia wierzyciela o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji. Na wniosek wierzyciela niebędącego jednocześnie organem egzekucyjnym, złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji, organ egzekucyjny wydaje postanowienie o nieprzystąpieniu do egzekucji lub przystępuje do egzekucji. Na postanowienie organu egzekucyjnego o nieprzystąpieniu do egzekucji wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, przysługuje zażalenie.
Termin realizacji tytułu wykonawczego nigdzie w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest wyraźnie określony. W sprawach nieuregulowanych u.p.e.a. zastosowanie ma k.p.a. Dlatego zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwianie sprawy wymagającej
208 H. Kmieciak, Zmiany w postępowaniu egzekucyjnym w administracji – praktyka, Taxpress Warszawa 2015, s.41-42;
209 Tamże s. 42-43;
162
postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W praktyce rzadko się jednak zdarza, aby w tak szybkim terminie, zwłaszcza naczelnicy urzędów skarbowych, realizowali tytułu wykonawcze. Dlatego ważne jest, aby wierzyciel interesował się losami wystawionego tytułu wykonawczego i zaległości w nim zawartych.210
Z przeprowadzonych na potrzeby niniejszej rozprawy badań wynika, że na 231 gmin i 8 związków międzygminnych biorących udział w ankiecie, tylko 17 gminnych organów podatkowych i 2 związki międzygminne ma własne organy egzekucyjne. Natomiast 58 jednostek (co stanowi 24,27% badanych) jest zdania, aby wójtom, burmistrzom, prezydentom miast, zarządom związków międzygminnych nadać uprawnienia organu egzekucyjnego w odniesieniu do wszystkich dochodów podatkowych jednostki. Czy spowoduje to lepszą, to jest szybszą i skuteczniejszą egzekucję dochodów? Nie można w chwili obecnej jednoznacznie odpowiedzieć na to pytanie.
Podstawowym kryterium ustalenia właściwości miejscowej organów egzekucyjnych jest miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Wierzyciel wystawia wówczas tytuł według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Przy czym miejsce zamieszkania nie musi być tożsame z miejscem zameldowania dłużnika. Badanie właściwości jakiegokolwiek organu administracyjnego w sprawie należy zacząć od ustalenia właściwości rzeczowej (merytorycznej). Sprawdzenie, kto (jaki organ) jest właściwy miejscowo trzeba traktować jako dalszą czynność, dokonywaną zawsze z uwzględnieniem kryteriów wynikających z art. 21 k.p.a. lub przepisów innych ustaw. Zasada praworządności nie dopuszcza jednocześnie właściwości dwóch organów administracji publicznej w tej samej sprawie.211 Właściwość miejscowa organu egzekucyjnego ustalana na podstawie art. 22 § 2 u.p.e.a., tj. stosownie do siedziby zobowiązanego, musi uwzględniać przy egzekucji należności pieniężnych zasięg działania naczelników urzędów skarbowych, który jest uzależniony od tego, czy zobowiązany jest podatnikiem, o którym mowa w art. 5 ust. 9b ustawy z 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych.212 Ustawa egzekucyjna nie definiuje ani pojęcia miejsca zamieszkania ani też pojęcia siedziby zobowiązanego. Definicji powyższych pojęć nie zawiera również k.p.a.,
210 Tamże, s. 43;
211 Postanowienie NSA w Warszawie z dnia 23.05.2013 r., sygn. akt II FW 2/13, LEX nr 1318879;
212 Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21.03.2012 r., sygn. akt I SA/Gl 829/11, LEX nr 1145250;
163
znajdujący odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej. W takiej sytuacji uzasadnione jest sięgnięcie do przepisów Kodeksu cywilnego.213 Przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby w sytuacjach budzących wątpliwość nie można poprzestać tylko na dokumentach potwierdzających zameldowanie tej osoby, ponieważ sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi jeszcze o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Zameldowanie jako instytucja prawa administracyjnego w razie wątpliwości może być jedynie pomocne przy ustalania miejsca zamieszkania, ale nie może być jedynym miernikiem w tym względzie. 214 Właściwość miejscowa organu egzekucyjnego, ustalona na podstawie art. 22 § 2 u.p.e.a., to jest stosownie do miejsca zamieszkania zobowiązanego, musi uwzględniać przy egzekucji należności pieniężnych terytorialny zasięg działania organów egzekucyjnych.215
Na podstawie art. 19 w związku z art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a. do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych określonych w art. 19 § 2 powyższej ustawy właściwym organem egzekucyjnym jest naczelnik urzędu skarbowego, o ile zobowiązany zamieszkuje lub ma siedzibę, bądź też znany przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego lub większa jego część znajduje się na terenie działania innej gminy niż ta jednostka samorządu terytorialnego, która ustaliła lub określiła dochodzoną należność.216 Z zestawienia treści art. 19 § 2 i art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a. wynika, że organy wykonawcze gminy o statusie miasta oraz Prezydent miasta stołecznego Warszawy są organem egzekucyjnym właściwym rzeczowo i miejscowo w zakresie egzekucji należności pieniężnych ustalonych lub stwierdzonych przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego tylko w takich sytuacjach, gdy zobowiązany zamieszkuje lub ma siedzibę na terenie oddziaływania tej gminy bądź też na jej terenie położony jest majątek zobowiązanego w znacznej części. Przy czym organ gminy jest organem egzekucyjnym tylko w takiej sytuacji, gdy jest jednocześnie wierzycielem.
Natomiast w sytuacji, gdy zobowiązany zamieszkuje lub ma swą siedzibę na terenie innej gminy w tym również takiej, która posiada status miasta, organem egzekucyjnym jest zawsze właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego.217
213 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.02.2017 r., sygn. akt III SA/Wa 386/16, LEX nr 2383109;
214 Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18.08.2010 r., sygn. akt III SA/Wr 315/10, LEX nr 757910;
215 Postanowienie NSA w Warszawie z dnia 10.09.2013 r., sygn. akt I OW 126/13, ONSAiWSA 2015/1/8;
216 Uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 08.12.2014 r., sygn. akt II FPS 5/14, ONSAiWSA 2015/2/16;
217 Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22.10.2015 r., sygn. akt I SA/Gl 604/15, LEX nr 1926298;
164
Dla celów skutecznej egzekucji, właściwość miejscową organu egzekucyjnego ustala się również według miejsca położenia składników majątku dłużnika, jeżeli majątek zobowiązanego lub większa jego część znany jest przed wszczęciem egzekucji. Kiedy właściwe jest takie ustalenie właściwości miejscowej organu egzekucyjnego? Gdy dłużnik pod adresem swojej siedziby nie posiada majątku, a majątek ten zgromadzony jest w zupełnie innym miejscu. Wówczas egzekucja będzie skuteczna nie pod adresem siedziby, a miejsca położenia majątku. (…) W przypadku najbardziej dolegliwego środka egzekucyjnego jakim jest egzekucja z nieruchomości, tytuł wykonawczy wierzyciel skieruje do naczelnika urzędu skarbowego według miejsca położenia nieruchomości. W przypadku egzekucji administracyjnej z nieruchomości organem egzekucyjnym może być tylko i wyłącznie naczelnik urzędu skarbowego według miejsca położenia nieruchomości. Kompetencji tych nie posiada żaden wójt, burmistrz, prezydent miasta czy zarząd związku międzygminnego.218
Nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. W stosunku do organów egzekucyjnych będących organami samorządu terytorialnego nadzór nad egzekucją należności pieniężnych sprawuje samorządowe kolegium odwoławcze.219 Nadzór oznacza kontrolę oraz możliwość wiążącego ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej.220 Nadzór polega na kontroli prawidłowości czynności egzekucyjnych podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz oddziaływaniu przez organ nadzoru na organ egzekucyjny za pomocą środków przewidzianych przez ustawę w celu wyeliminowaniu stwierdzonych nieprawidłowości. Ocena prawidłowości działań organu egzekucyjnego jest dokonywana zarównano na podstawie kryterium legalności, jak i celowości. Ustawodawca w żaden sposób nie określił przy tym, jakiego rodzaju przypadki uznał za szczególnie uzasadnione w rozumieniu art. 23 § 6 u.p.e.a.
Ocenę w tym względzie pozostawiając organom orzekającym w konkretnej sprawie. Nie ulega jednak wątpliwości, że okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w trybie tego przepisu muszą mieć charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że powinny odbiegać od występujących powszechnie.221
218 H. Kmieciak, Zmiany w …, s. 42;
219 H. Kmieciak, Windykacja podatków…, s.42-43;
220 Wyrok NSA w Warszawie z dnia 30.09.2010 r., sygn. akt II FSK 795/09, LEX nr 745867;
221 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.07.2008 r., sygn. akt III SA/Wa 1468/07, LEX nr 490172;
165