Podsumowanie. Organizacja tworzenia prawa – kontekst decyzyjny

Podsumowując charakterystykę organizacji procesu prawotwórczego w Polsce, głównie wymiaru prawnego (proceduralnego) i instytucjonalnego, stanowiącego ramy tworzenia ustaw, należy wskazać na kilka charaktery-stycznych cech.

Po pierwsze zróżnicowana jest formuła proceduralna – w znaczeniu ran-gi aktu normatywnego regulującego poszczególne aspekty organizacji two-rzenia prawa. W obszarze regulacji prawnych dotyczących twotwo-rzenia prawa zaznacza się wyraźnie brak uregulowania kompleksowego/ustawowego.

Po drugie bardzo znaczące różnice występują względem faz/etapów pro-cesu prawotwórczego. Faza/etap prelegislacyjny jest bardzo słabo

uregulo-110 Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2014 r., poz. 1195). Ustawa weszła w życie 6 września 2014 r.

111 „Brak tradycji społeczeństwa obywatelskiego w Polsce powoduje, że zrozumienie jego isto-ty ograniczone jest do stosunkowo nielicznej grupy społecznej. Maleje społeczna akisto-tywność. Może za pośrednictwem instytucji petycji wzmocni się idea społeczeństwa obywatelskiego, poprzez rozszerzenie „sprzyjającego otoczenia instytucjonalnego”. Sądzę, że okres „wycofa-nia” się społeczeństwa z oficjalnych struktur normatywnych i instytucjonalnych mamy już za sobą. Petycje to pole do nowych działań w imię interesów społecznych i rozwoju demokracji”, H. Zięba-Załucka, Prawo petycji w Rzeczypospolitej Polskiej, „Przegląd Prawa Konstytucyjne-go” 2010, 4, s. 21.

wany proceduralnie. Poza ogólnymi dyrektywami, zawartymi w ZTP lub wy-nikającymi ze struktury uzasadnienia do projektu ustawy, brak jest wyma-ganych procedur. Ten fakt wskazuje na „niedocenianie” wagi rozstrzygnięć podejmowanych na tym etapie.

Po trzecie, bardzo duże różnice występują w zakresie prawnych regula-cji działań, podejmowanych przez podmioty mające prawo przygotowania projektów ustaw i inicjowania ich uchwalenia. Etap przygotowania projektu ustawy jest instytucjonalnie i proceduralnie szczegółowo uregulowany, ale dotyczy to tylko działań podejmowanych przez Radę Ministrów. Działania pozostałych podmiotów, wyposażonych w inicjatywę ustawodawczą, są pro-ceduralnie regulowane w znacznie mniejszym zakresie.

Po czwarte problemem jest wykorzystanie istniejących rozwiązań, zwłaszcza związanych z formami uczestnictwa podmiotów społecznych w procesie two-rzenia prawa, w praktyce prawotwórczej. Wpływa na to szereg elementów. Jeden z istotniejszych jest charakteryzowany następujaco: „Chociaż reguły legislacyjne mają kluczowe znaczenie dla zrozumienia skali i charakteru działalności usta-wodawczej (bo determinują one występowanie pewnych cech tworzonego pra-wa kosztem innych), jednak zależność tę należy umieścić w kontekście oddzia-ływania takich czynników jak: osobowość osób piastujących urzędy, organizacja partii politycznych, relacje wewnątrz koalicji rządzącej lub oddziaływanie ze-wnętrznych grup interesu. Takie zmienne kontekstowe kształtują oddziaływanie konfiguracji reguł na dwa podstawowe sposoby: przede wszystkim stawiają na uprzywilejowanej pozycji pewne wybory legislacyjne kosztem innych, niezależ-nie od tego, jak skonfigurowane są reguły, a ponadto ułatwiają one lub utrudnia-ją stosowanie istnieutrudnia-jących reguł. Potrzeba uwzględnienia takiego szerszego tła staje się oczywista, szczególnie jeśli przeanalizuje się zmiany w skali i kompozy-cji ustawodawstwa zachodzące w czasie”¹¹².

W kontekście decyzyjnym należy zwrócić uwagę na niektóre rozwiąza-nia proceduralne dotyczące funkcjonowarozwiąza-nia Sejmu i  Senatu, jako organu ustawodawczego oraz uprawnień Prezydenta. Istotne znaczenie ma funk-cjonowanie Sejmu i jego organów działających na podstawie regulaminu: Marszałka, Prezydium i komisji. Podstawowy problem, który występuje na tym etapie procesu prawotwórczego, polega na tym, że istnieje wyraźne roz-graniczenie przepisów konstytucyjnych i regulaminu Sejmu, z uwagi na kon-sekwencje ich naruszenia. Jak pisze A. Szmyt, „Złamanie w interesującym nas zakresie przepisów konstytucyjnych stanowi naruszenie ustawowego trybu wydawania ustawy, co – w razie zaskarżenia tak uchwalonego aktu –

112 K.H. Goetz, R. Zubek, Stanowienie prawa w Polsce. Reguły legislacyjne a jakość ustawodaw-stwa, Warszawa 2005; Sprawne państwo, raport Ernest&Young, s. 51.

może prowadzić do orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodno-ści uchwalonej ustawy z Konstytucją; naruszenie zaś przepisów Regulaminu Sejmu w zakresie obejmującym tryb ustawodawczy w zasadzie nie podlega orzecznictwu Trybunału Konstytucyjnego”¹¹³. Wyraża się to w wielu prze-pisach. Ponieważ Regulamin Sejmu (art. 37) nie określa terminów dotyczą-cych uruchomienia I czytania, (mówi tylko o tym, że termin ten nie może być wyznaczony wcześniej niż siedem dni od dostarczenia posłom druku zawierającym projekt), to możemy mieć do czynienia z klasyczną sytuacją zastopowania procesu legislacyjnego już na tym etapie. Z przeprowadzanych analiz wynika, że takie oczekiwanie (które średnio wynosi około miesiąc), może trwać powyżej kilkuset dni¹¹⁴. Autonomia działania i decyzji dotyczy także komisji. Prace legislacyjne w komisjach sejmowych są ważne, ponie-waż komisje cieszą się dużą autonomią w  zakresie ukierunkowania prac i  trybu działania¹¹⁵. S. Wronkowska, charakteryzując problem autonomii działań parlamentarnych, pisze: „Powyższe uwagi upoważniają do wniosku, że parlamentarzyści dysponują bardzo dużymi możliwościami wpływu na tok i rezultat prac ustawodawczych i że w polskim procesie prawodawczym nastąpiło niebezpieczne zachwianie ról instytucji, które biorą w nim udział. Sejm, z  instytucji analizującej gotowy projekt i  uchwalającej go, stał się w znacznym stopniu instytucją „piszącą” prawo. Tymczasem to rząd działać powinien, jako główny podmiot ustalający przedmiot prac ustawodawczych, a parlamentarzyści winni wymagać od ministrów, by uzasadniali potrzebę uchwalenia nowych regulacji i tłumaczyli się publicznie z treści składanych propozycji legislacyjnych. W  ten sposób kontrola parlamentarna pozwala zapewnić przejrzystość i odpowiedzialność”¹¹⁶.

Na podobny problem zwrócono uwagę w opracowaniu Diagnoza

syste-mu stanowienia prawa w Polsce z punktu widzenia organizacji pracodawców

zaznaczając, że: „Problemem w  procedurze sejmowej są także poprawki posłów zgłaszane w trakcie drugiego czytania projektu. Poprawki te często są niedopracowane i to one wprowadzają najwięcej zamieszania w procesie stanowienia prawa. Zdarza się, że są one niespójne z innymi przepisami pra-wa, niejasne i często odbiegają swoim zakresem od procedowanego projek-tu. Z tego też względu Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się

113 Tryb uchwalania ustaw przez Sejm w  świetle nowej konstytucji i  regulaminu Sejmu, A. Szmyt, Raport nr 113, http://biurose.sejm.gov.pl/teksty/r-113.htm, s. 1.

114 J. Osiecka-Chojnacka, Analiza ilościowa prac komisji sejmowych nad projektami ustaw wniesionymi do Sejmu IV kadencji w latach 2001–2003, Raport 222, marzec 2004, Biuro Stu-diów i Ekspertyz Kancelarii, s. 9.

115 Ibidem.

również co do poprawek poselskich wychodzących poza zakres procedowa-nego projektu ustawy. Trybunał Konstytucyjny ma bowiem kompetencje nie tylko do badania treści ustawy, ale także badanie czy ustawa została wydana zgodnie z przepisami regulującymi postępowanie ustawodawcze”¹¹⁷.

Od strony instytucjonalnej interesującym zagadnieniem dotyczącym or-ganizacji procesu prawotwórczego jest kwestia adekwatności istniejących rozwiązań. W dyskusji naukowej pojawiają się postulaty wprowadzenia do-datkowych instytucji zaangażowanych w proces stanowienia prawa. „Można rozważać inne formy organizacyjne – jak sugeruje A. Bierć – silnego, cen-tralnego ośrodka legislacyjnego. Wzorem wielu państw członkowskich UE można by powołać instytucję opiniodawczą rządu i parlamentu (w innych państwach nazywaną „Radą Stanu” lub „Komisją Legislacyjną”) która przy-gotowałaby opinie o projektach wszystkich ustaw (a nawet aktów wykonaw-czych) oraz zgłaszała – w razie potrzeby – konkretne propozycje legislacyjne, a byłaby złożona z wybitnych znawców prawa współpracujących z wybitny-mi legislatoraz wybitny-mi”¹¹⁸.

Dyskusja nad wprowadzeniem dodatkowych instytucji, skorzystania z  rozwiązań instytucjonalnych występujących w  innych państwach, jest trudna. Jeśli propozycje dotyczą instytucji o  charakterze wspomagającym i doradczym, to powstaje problem skuteczności i efektywności ich działania. Jeśli mają to być instytucje wyposażone w uprawnienia władcze, to przez ist-niejące instytucje władzy postrzegane są jako zagrożenie dla ich prerogatyw i są blokowane.

Organizacja tworzenia prawa w  każdym państwie, również w  Polsce, jest wtopiona w  kulturę polityczną i  prawną. Kulturowe uwarunkowania mają wpływ nie tylko na przyjmowane rozwiązania organizacyjne, ale

tak-117 Autorzy powołują następujące orzeczenie TK: „Z przepisów regulujących postępowanie usta-wodawcze, w szczególności z art. 119 ust. 1 Konstytucji (zasada trzech czytań projektu ustawy w Sejmie) wynikają istotne wnioski co do dopuszczalnego zakresu i „głębokości” poprawek. Na każdym etapie Sejm powinien rozpatrywać ten sam projekt ustawy w sensie merytorycznym, a nie tylko technicznym. Musi zatem występować „zakresowa tożsamość” rozpatrywanego pro-jektu. W tak wyznaczonych granicach dopuszczalne są nawet poprawki całkowicie zmieniające kierunki rozwiązań przyjęte przez podmiot realizujący inicjatywę ustawodawczą, muszą one jednak, co do zasady, mieścić się w zakresie projektu wniesionego przez uprawniony podmiot i poddanego pierwszemu czytaniu. Wyjście poza zakreślony przez samego projektodawcę za-kres przedmiotowy projektu jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy treść poprawki pozostaje w ścisłym związku z przedmiotem projektowanej ustawy, a zwłaszcza wtedy, gdy jej wprowa-dzenie jest niezbędne do pełnego zrealizowania koncepcji projektodawcy.” Diagnoza systemu stanowienia prawa w Polsce z punktu widzenia organizacji pracodawców, oprac. K. Urbańska, Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan, Warszawa, 21.04.2011 r., s. 20.

118 A. Bierć, Procedura prawodawcza a dobre prawo, Raport Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów, „Przegląd Legislacyjny” 2006, XIII/1(53), s. 18–19.

że, a może przede wszystkim, na praktykę tworzenia prawa. W kulturowej charakterystyce legislacji zostało to podkreślane, a dodatkowo wskazuje się, że ta zależność może przybierać różne formy¹¹⁹. Naszą organizację proce-su tworzenia prawa wyróżnia niska kultura uzasadnień decyzji prawotwór-czych. Drugą cechą jest eksponowanie autonomii podmiotowej, podmiotu tworzącego prawo, zamiast funkcjonalności prawa. Kolejną jest brak wy-raźnego oddzielenia profesjonalnego przygotowania treści projektu ustawy, „draftowania”, od politycznych decyzji wyznaczających treść ustawy i  jej uchwalania. Parlamentarzyści uchwalający ustawę, jak na to wskazywano wyżej, „grzebią” przy jej treści najczęściej z negatywnym skutkiem dla ja-kości uchwalanego aktu. Stanowiący osobny problem badawczy zagadnie kulturowych uwarunkowań tworzenia prawa, lub szerzej – kultury legislacji, wymaga pogłębionych studiów obejmujących, jak w klasycznym ujęciu kul-tury politycznej, idee, postawy i wzory. Kulturowy aspekt organizacji two-rzenia prawa łączy się z ważną problematyką standardów legislacji.

119 D. Arter, Introduction: Comparing the legislative performance of legislatures, „The Journal of Legislative Studies” 2006, 12, s. 3–4.