Standardy legislacji a orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

Generalnie TK, przez realizowane zadania kontrolne, nie tylko rozstrzyga, w razie powstałych wątpliwości, o inkorporacji tworzonego prawa do systemu prawnego, ale w swoich orzeczeniach wskazuje na poprawne wzorce legisla-cji. Jak pisze S. Wronkowska, „Wzorce poprawnych rozstrzygnięć legislacyj-nych nie są respektowane zadowalająco w fazie tworzenia prawa, lecz dopiero w fazie jego kontroli, sprawowanej zwłaszcza przez Trybunał Konstytucyjny, i dopiero w niej pozwalają skutecznie eliminować niepraworządne rozstrzy-gnięcia. Jest to jednak nader kosztowna forma korygowania systemu, a przy tym niepozwalająca korygować decyzji nietrafnych merytorycznie”¹⁵.

Uwzględniając szczególny charakter zasady demokratycznego państwa prawnego, jako stanowiącej swego rodzaju zbiorcze wyrażenie szeregu reguł i zasad, wskazać można na te, które w sposób szczególny odnoszą się do procesu prawotwórczego. Do grona tych zasad należy, wywodzona z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zasada zaufania do państwa i stano-wionego przez nie prawa. Jest ona skorelowana z inną, o szerszym wymiarze, zasadą poprawnej legislacji. Podkreślone to zostało w zestawieniu wybra-nych wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, związawybra-nych z  procesem prawotwórczym, odnoszących się do konstytucyjnych zasad wynikających z klauzuli państwa prawnego. W opracowaniu stwierdzono:

„Art. 2 Konstytucji, jako podstawa kontroli, ma znaczenie dla tych zasad, które nie zostały odrębnie wyrażone w Konsty tucji, a mieszczą się w zasadzie de-mokratycznego państwa prawnego. Cho dzi głównie o zasadę ochrony zaufania

do państwa i stanowionego przez nie prawa i wynikający z niej obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa prawnego, ochrony praw nabytych i interesów w toku, zakaz wsteczne go działania prawa, nakaz przestrzegania reguł przy-zwoitej legislacji, w  tym przestrzeganie zasady dostatecznej określoności przepisów pra wa oraz ustanawiania odpowiedniej vacatio legis”16.

Zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa

opiera się na pewności prawa, a wiec takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne, umożliwiają jej

15 S. Wronkowska, Proces prawodawczy…, op. cit., s. 128.

16 Proces prawotwórczy w  świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego…, op. cit., s. 9, (podkreślenia w oryginale). Wyroki z: 13 kwietnia 1999 r., K 36/98 i 10 kwietnia 2006 r., SK 30/04. Publikacja oraz wyroki dostępne na http://trybunal.gov.pl/publikacje/e-publikacje/.

decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesła-nek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą (wyrok z 19 marca 2007 r., K 47/05).

Jak podkreśla TK w uzasadnieniu do jednego ze swych orzeczeń, „Zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga, aby prawo miało charakter na tyle określony, aby jego adresat mógł je właściwie zinterpretować i zastosować (poddać się obowiązkowi)”¹⁷. Ten wymóg okre-śloności prawa, przestrzeganie zasady dostatecznej okreokre-śloności

przepi-sów pra wa, jest niezbędny dla adresatów prawa. Władza, stanowiąc prawo,

wymaga od adresatów regulacji określonych zachowań. Te zaś są możliwe, jeśli przepisy są należycie zredagowane, czytelne, przejrzyste, uwzględniają zasady systemowe, a ich skutki odzwierciedlają rzeczywiste intencje prawo-dawcy.

Dla procesu stanowienia prawa istotne są również inne, wywodzone z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zasady przyzwoitej legi-slacji:

Zasada ochrony praw nabytych, która zapewnia ochronę praw

podmio-towych, zarówno publicznych, jak i prywatnych, nabytych w drodze skon-kretyzowanych decyzji, przyznających świadczenia, jak i praw nabytych in

abstracto (zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie),

a także ekspektatyw (oczekiwań prawnych) maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich później-szej ustawy. Dodatkowo podkreślono kwestię, która – o czym była mowa we wstępie niniejszego opracowania – jest niezmiernie istotna, a mianowicie powiązanie sfery organizacji procesu prawotwórczego i kluczowych dla nie-go zasad z technicznymi aspektami tworzenia prawa.

Zasada niedziałania prawa wstecz (zasada retroaktywności prawa) zabraniająca ustawodawcy dokonywania oceny faktów zaistniałych przed

dniem wejściem w życie nowych przepisów, według tych nowych przepi-sów.

Zasada odpowiedniego okresu vacatio legis, to jest wprowadzenia okresu czasu między ogłoszeniem aktu normatywnego a  jego wejściem

w życie. Okresu niezbędnego dla adresatów prawa do zapoznania się z prze-pisami i odpowiedniego przygotowania się do wymogów stawianych przez nowe uregulowania prawne. Zasada odpowiedniego okresu vacatio legis jest przesłanką stwierdzenia prawidłowego ogłoszenia aktu prawnego i jego obo-wiązywania. Obowiązek publikacji aktów prawnych powszechnie

jących ustalony został w art. 88 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że należyte ogłoszenie aktu prawa powszechnie obowiązującego jest warunkiem jego wejścia w życie.

Używane pojęcie standardów legislacji jest, z założenia, próbą połącze-nia innych określeń: zasady/zasad poprawnej legislacji, reguł przyzwoitej legislacji, konstytucyjnego wzorca prawidłowej legislacji¹⁸. Pozwala także na włączenie do dyskutowanego problemu standaryzacji tworzenia prawa dyrektyw techniki tworzenia prawa. Podkreśla się bowiem, że: „Zasada pań-stwa prawnego wymaga stanowienia norm nienagan nych z punktu widzenia techniki legislacyjnej. Normy te powinny re alizować założenia leżące u pod-staw porządku konstytucyjnego w Polsce i strzec tego zespołu wartości, który wyraża Konstytucja. Należy przy tym uwzględnić wartości wskazane w pre-ambule Konstytucji oraz sprecyzowa ną w art. 1 Konstytucji zasadę, że Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Konstytucja przyjęła model państwa, w którym sprawiedliwość społeczna jest celem urzeczywistnionym przez demokratyczne państwo prawne. Zasada sprawiedliwości społecznej w zestawieniu z art. 1 i 2 Kon stytucji powinna być pojmowana jako czynnik prowadzący do sprawiedli wego wyważenia interesu ogółu (dobra wspólne-go) i interesów jednostki (wyrok z 12 kwietnia 2000 r., K 8/98)”¹⁹. Jednakże uznanie zasad techniki prawodawczej, jako zasad poprawnej legislacji, od-noszone jest tylko do „rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej”, które mają postać zasad przyzwoitej legislacji²⁰.

18 Zasada poprawnej legislacji wykracza poza wchodzące w jej skład wymienione wyżej za-sady szczegółowe. W orzeczeniu TK stwierdzono: „Ważnym elementem zaza-sady poprawnej legislacji jest także przestrzeganie wymogów spójności logicznej i  aksjologicznej systemu prawnego. Z tego względu, „poprawność legislacyjna to także stanowienie przepisów prawa w sposób logiczny i konsekwentny, z poszanowaniem zasad ogólnosystemowych oraz z za-chowaniem należytych aksjologicznych standardów. Kolejnym ważnym elementem zasady przyzwoitej legislacji jest wymóg przestrzegania zasad racjonalności. W świetle dotychcza-sowego orzecznictwa Trybunału racjonalność stanowionego prawa musi zostać uznana za składową przyzwoitej legislacji. Innymi słowy: legislacja nieracjonalna nie może być w de-mokratycznym państwie prawnym uznana za „przyzwoitą”, choćby nawet spełniała wszelkie formalne kryteria poprawności, na przykład w zakresie formy aktu czy trybu jego uchwalenia i ogłoszenia”. Wyrok z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt Kp 9/09.

19 Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego…, op. cit., s. 10.

20 W literaturze, a także w wypowiedziach TK, powołujących się na liczne opracowania, sfor-mułowane zostało następujące stanowisko: „Pojęcie zasad poprawnej legislacji jest pokrew-ne pojęciu zasad techniki prawodawczej (skodyfikowanych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, Dz. U. Nr 100, poz. 908), ale nie jest z nim tożsame (zob. W. Sokolewicz, Komentarz do art. 2 Konstytucji, [w:] Konstytucja…, t. 5, s. 47). Zasady techniki prawodawczej bezpośrednio nie mogą stanowić podstawy kontroli konstytucyjności prawa (zob. T. Zalasiński, Zasada prawi-dłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 206). Tylko