Ramy ustrojowe tworzenia prawa

Punktem wyjścia dla charakterystyki organizacji procesu prawotwórcze-go jest określenie typu systemu i ustroju państwa. Organizacja procesu two-rzenia prawa w Polsce ma konstytucyjne podstawy i jest typowa dla syste-mu demokratycznego, parlamentarnej formy rządów, parlamentarnej formy tworzenia prawa oraz sądowej kontroli stanowionego prawa. Charakterysty-ka typu parlamentarnego tworzenia prawa nie ogranicza się do podania jego podstawowych cech. Często jest podstawą do prowadzenia bardziej rozbu-dowanych rozważań⁵.

2 Ibidem.

3 Ibidem, s. 112.

4 Najnowsze, kompleksowe opracowanie, które obejmuje procedury tworzenia i ustanawia-nia prawa zarówno na szczeblu centralnym, jak i lokalnym, w szczególności procedury two-rzenia i uchwalania ustaw, rozporządzeń i aktów prawa wewnętrznego (uchwał i zarządzeń) oraz aktów prawa miejscowego (uchwał i zarządzeń, rozporządzeń wojewody), a także umów międzynarodowych, jest bardzo obszerne. W ramach prezentowanej publikacji omówione zostały także zasady ogłaszania aktów prawnych, tworzenia tekstów jednolitych, jak również kwestie dotyczące konsultacji społecznych i lobbingu, immanentnie związane z procesem sta-nowienia prawa. J. Krawczyk, Wprowadzenie, [w:] Procedury tworzenia aktów pranych, red. J. Krawczyk, 2014, s. IX. Warto podkreślić, że ta publikacja liczy 532 strony.

5 J. Wawrzyniak, Parlamentarny model tworzenia prawa i proponowane kierunki jego rozwo-ju, [w:] Z prac Rady Legislacyjnej. Materiały z Konferencji Rady Legislacyjnej zorganizowanej w dniu 14 grudnia 2005 r. w gmachu Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w Warszawie, „Prze-gląd Legislacyjny” 2006, XIII/1(53), s. 128.

Ramy „ustrojowe” tworzenia prawa, a ściślej biorąc ramy ustrojowe two-rzenia poszczególnych źródeł prawa, są wyznaczone przez przyjęte rozwią-zania systemowe. Podstawę ram ustrojowych określają konstytucyjne normy i zasady prawne⁶. Główny element ustroju tworzenia prawa stanowią kon-kretne instytucje/organy władzy państwa o przyznanych im kompetencjach, określających udział w tworzeniu prawa⁷.

Z punktu widzenia organizacji procesu prawotwórczego, szczególną rolę odgrywa podstawowa zasada ustrojowa – jednolitości lub podziału władz. Zasada podziału władz, stosowana w  demokratycznym państwie, prowa-dzi do wyprowa-dzielenia trzech podstawowych instytucji władzy: ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. W Polsce, na podstawie rozwiązań przyjętych w Konstytucji, władzę ustawodawczą tworzy Sejm i Senat, władzę wykonaw-czą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądow-niczą sądy i  trybunały⁸. Ponadto Konstytucja wprowadza organy kontroli państwa i ochrony prawa. Są nimi: Najwyższa Izba Kontroli, która jest na-czelnym organem kontroli państwowej, podlega Sejmowi i działa kolegialnie;

6 Normy ustrojowe odnoszone są, przede wszystkim, do ustroju politycznego. Określają pod-stawowe instytucje władzy na poziomie państwa i wyznaczają zasadnicze relacje między tymi instytucjami. Są to, przede wszystkim, prawne regulacje zawarte w Konstytucji. Wewnętrzny podział tych regulacji może być wprowadzony w oparciu o stopień ogólności materii, której dotyczą. Te, o najwyższym stopniu ogólności określają typ ustroju i stopień decentralizacji władzy W art. od 1 do 4 Konstytucji RP, wskazane zostało, że Rzeczpospolita Polska jest, re-publiką, państwem demokratycznym, jest państwem jednolitym, a zgodnie z art. 4.

1. Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu. 2. Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio.

Normy ustrojowe tej kategorii wskazują, według jakiej zasady jest realizowana władza pu-bliczna, kto ją sprawuje. To zostało określone w art. 10:

1. Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodaw-czej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej.

2. Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypo-spolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały.

Art. 15.1. Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy pu-blicznej.

7 W  charakterystyce formalnej strony organizacji procesu tworzenia prawa, podstawą jest określenie podmiotów i  wskazanie ich kompetencji w  zakresie decyzji prawotwórczych. W  pogłębionych analizach niezbędną jest charakterystyka relacji miedzy uprawnionymi podmiotami procesu prawotwórczego, mechanizmów wewnątrz instytucjonalnych, a także innych uczestników, organizacji społecznych, profesjonalnego lobbingu i innych. W sposób oczywisty wiąże się to z regulacjami prawnymi zawierającymi procedury dotyczące podejmo-wania decyzji w tworzeniu prawa.

8 Art. 10.

1. Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodaw-czej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej.

2. Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypo-spolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały.

Rzecznik Praw Obywatelskich – stojący na straży wolności, praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych oraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, która stoi na straży wolności sło-wa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji.

Bardziej szczegółowe regulacje ustrojowe dotyczące wyróżnionych, podstawowych instytucji (organów) władzy publicznej w państwie, okre-ślają ich pozycję oraz relacje występujące miedzy nimi. Jest to rozwinię-cie i uzupełnienie regulacji ogólnych ustrojowych. Odgrywają one istot-ne zadanie, z  punktu widzenia charakterystyki roli poszczególnych or-ganów władz, w procesie stanowienia prawa⁹. Jest to szczególnie istotne przy uwzględnieniu sposobu kreowania i funkcjonowania tych instytucji w systemie parlamentarnym, skorelowanym z systemem partyjnym. Cha-rakterystyka, w której dokonuje się analizy uwarunkowań systemowych, wynikających z konstrukcji systemu politycznego, musi uwzględniać za-równo potencjalny układ sił politycznych, jak i praktykę polityczną. Prak-tykę funkcjonowania różnych instytucji władzy i organów państwa, często opartej na zrutynizowanych działaniach, które mimo braku sformalizowa-nia wpływają również na proces prawotwórczy (np. reguły powoływasformalizowa-nia składu komisji sejmowych).

Szczególny wymiar wpływu tych politycznych powiązań jest, między innymi, tak charakteryzowany: „Tworzenie prawa nie polega bowiem jedynie na kształtowaniu kompetencji samego Sejmu i Senatu, ale również odpowiednich relacji pomiędzy Radą Ministrów i  Sejmem. Relacje te nie ograniczają się tylko do stosunków pomiędzy większością a opozycją, ale przede wszystkim do stosunków pomiędzy siłami politycznymi tworzącymi koalicję rządową. Oczywiste jest bowiem, że jeżeli zauważamy, iż projekty wpływające do Sejmu są nadmiernie zmieniane w toku prowadzonych nad nimi prac, to dzieje się tak nie dlatego, iż nadmiernie aktywna jest w tym zakresie opozycja parlamentarna, lecz że nadmiernie aktywni są w  tym przypadku posłowie mający z definicji popierać politykę legislacyjną Rady

9 Nie chodzi tylko o to, że zgodnie z art. 95 Konstytucji władzy ustawodawczej, która w Rzeczy-pospolitej Polskiej sprawują Sejm i Senat przysługują wyłączne kompetencje ustawodawcze, ale także o to, że we wzajemnych relacjach mamy do czynienia z realizacją zasady „równowa-żenia władz”. Z punktu widzenia procesu legislacyjnego, wzajemne zależności są szczególnie ważne ze względu na relacje Rada Ministrów – Sejm i Senat. Relacje te zbudowane są bowiem na bazie dominacji politycznej określonej partii lub ich koalicji, co w praktyce sprowadza się do ukonstytuowania większości parlamentarnej i powierzenia reprezentantom tej więk-szości władzy wykonawczej realizowanej przez rząd. Dla wyodrębnionych władz, pełniących określone role w procesie legislacyjnym, istniej wspólne polityczne zaplecze, o rozstrzygającej sile w procesie podejmowania najważniejszych decyzji politycznych, w tym również decyzji legislacyjnych.

Ministrów. Istotne jest to, aby doskonalić proces tworzenia prawa w ramach rządu, ale ograniczanie postulatów do tych jedynie projektów ustaw czyni cały proces dysfunkcyjnym”¹⁰.

Charakteryzując instytucje władzy ustawodawczej warto zwrócić uwagę, że Senat jest przykładem ukonstytuowania instytucji, głównie ze względu na symbolikę i tradycję. Wprowadzenie do systemu ustrojowego tego roz-wiązania instytucjonalnego miało wymiar symboliczny i było jednym z naj-wcześniejszych aktów ustrojowych w  czasie transformacji¹¹. Historyczny rodowód instytucji nie zmienia obrazu jej powołania, niezależnie od tego czy był to wyraz przemyślanej koncepcji ustrojowej, czy jakiejś formy kom-promisu politycznego¹². Pytanie o przemyślaną konstrukcję ustrojową doty-czy, przede wszystkim, uczestnictwa Senatu w procedurze uchwalania ustaw, a w mniejszym stopniu prawa inicjatywy ustawodawczej.

W charakterystyce ram ustrojowych odrębną kwestię, z punktu widze-nia organizacji procesu tworzewidze-nia prawa, stanowi usytuowanie Polski w po-nadnarodowej formie organizacji politycznej przez członkostwo w Unii Eu-ropejskiej i wynikających stąd konsekwencji ustrojowych oraz konsekwencji dla organizacji procesu tworzenia prawa. Nie ulega wątpliwości, że uczest-nictwo to ma istotny wpływ zarówno na wewnętrzne, państwowe rozwią-zania organizacyjne, na zakres i ukierunkowanie przyjmowanych regulacji prawnych, a także na standardy legislacyjne. Najważniejsza przesłanka jest natury formalnej i związana jest z transferem uprawnień władczych, przeka-zania władzy, zgodnie z art. 90 Konstytucji, który stanowi, że „Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach”. W przypadku UE są to działania obejmujące tworzenie prawa. Określając kompetencje Unii, prawem trakta-towym wprowadzono trzy zasadnicze kategorie działania: samodzielnego

10 W. Orłowski, O potrzebie optymalizacji procesu ustawodawczego w Polsce, „Studia Iuridica Lublinensia” 2014, 22, s. 487.

11 „Z formalnego punktu widzenia, który jest podstawą tych rozważań, pisze K. Skotnicki, na-leży wydzielić trzy okresy istnienia Senatu, których początki wyznaczają kolejno: nowelizacje Konstytucji 1952 r. dokonane ustawą konstytucyjną z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Kon-stytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (tzw. nowela kwietniowa) oraz ustawą konstytucyj-ną z 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (tzw. nowela grudniowa); ustawa konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie te-rytorialnym (tzw. Mała Konstytucja); Konstytucja z dnia 2 kwietnia 1997 r. K. Skotnicki, Senat III RP – nieprzemyślany czy niepotrzebny?, http://www.prawokonstytucyjne.wpia.uw.edu.pl/ zjazdkatedr/pliki/skotnicki-senat-iii-rp-nieprzemyslany-czy-niepotrzebny.pdf.

działania Unii, tak zwanej kompetencji dzielonej, która oznacza, że zarówno Państwa Członkowskie, jak i Unia mogą stanowić prawo i przyjmować akty prawnie wiążące, a także, na warunkach przewidzianych w Traktatach, Unia ma kompetencję w zakresie prowadzenia działań w celu wspierania, koor-dynowania lub uzupełniania działań Państw Członkowskich, nie zastępując jednak ich kompetencji w tych dziedzinach¹³.

Niezależnie od tego w ramach jak określonych kompetencji Unia podej-muje decyzje (stanowi prawo), w ich wyniku powstaje konieczność wpro-wadzenia rozwiązań w  organizacji tworzenia prawa w  państwach człon-kowskich, niezbędnych do skorelowania systemów prawnych (np. formy instytucjonalnego uzgadniania zgodności tworzonego prawa z prawem UE). Główna kwestia, z  punktu widzenia organizacji procesu prawotwórczego, to przyjęcie szczegółowych rozwiązań proceduralnych i instytucjonalnych związanych z transpozycją prawa unijnego i jego implementacją¹⁴.

13 Szczegółowo kompetencje Unii określa art. 2.

1. Jeżeli Traktaty przyznają Unii wyłączną kompetencję w określonej dziedzinie, jedynie Unia może stanowić prawo oraz przyjmować akty prawnie wiążące, natomiast Państwa Członkow-skie mogą to czynić wyłącznie z upoważnienia Unii lub w celu wykonania aktów Unii. 2. Jeżeli Traktaty przyznają Unii w określonej dziedzinie kompetencję dzieloną z Państwa-mi Członkowskiz Państwa-mi, Unia i Państwa Członkowskie mogą stanowić prawo i przyjmować akty prawnie wiążące w tej dziedzinie. Państwa Członkowskie wykonują swoją kompetencję w za-kresie, w  jakim Unia nie wykonała swojej kompetencji. Państwa Członkowskie ponownie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia postanowiła zaprzestać wykonywania swojej kompetencji.

3. Państwa Członkowskie koordynują swoje polityki gospodarcze i zatrudnienia na zasadach przewidzianych w niniejszym Traktacie, do których określenia Unia ma kompetencję. 4. Zgodnie z postanowieniami Traktatu o Unii Europejskiej Unia ma kompetencję w zakresie określania i realizowania wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w tym stopniowe-go określania wspólnej polityki obronnej.

5. W niektórych dziedzinach i na warunkach przewidzianych w Traktatach, Unia ma kom-petencję w zakresie prowadzenia działań w celu wspierania, koordynowania lub uzupełniania działań Państw Członkowskich, nie zastępując jednak ich kompetencji w tych dziedzinach. Prawnie wiążące akty Unii przyjęte na podstawie postanowień Traktatów odnoszących się do tych dziedzin nie mogą prowadzić do harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych Państw Członkowskich.

6. Zakres i warunki wykonywania kompetencji Unii określają postanowienia Traktatów od-noszące się do każdej dziedziny. (Dz. U. nr C 83/ 2010 r.).

14 Sam proces implementacji nie posiada jednej definicji oraz nie jest jednolicie pojmowany w literaturze przedmiotu. „Co więcej, brak legalnej definicji procesu implementacji sprawia, że jest on charakteryzowany w różny sposób. Zdaniem C. Mika implementacja w znaczeniu ogólnym oznacza skuteczne wprowadzanie w życie aktu prawnego. Z kolei A. Wróbel łączy termin implementacji z  pojęciem wykonania faktycznego prawa Unii Europejskiej w  kra-jowym porządku prawnym. Zdaniem J. Wróblewskiego implementację należy postrzegać również przez pryzmat prowspólnotowej wykładni prawa Unii Europejskiej w procesie jego stosowania. Taki stan rzeczy skłania do pogłębionej analizy zagadnienia implementacji oraz

Trzeci problem wiąże się z obowiązkiem organizacyjnym wprowadzenia takich mechanizmów, które pozwalają na synchronizację i skorelowanie po-lityk prowadzonych w obszarach, w których Unia ma kompetencję „w zakre-sie prowadzenia działań w celu wspierania, koordynowania lub uzupełniania działań Państw Członkowskich”. Ten typ działania w UE oparty jest na roz-budowanych regulacjach z zakresu soft law. „Miękkie prawo Unii” stanowi istotny element, nie tylko w próbie wyznaczania dla państw członkowskich „standardu prawnych regulacji” w  określonych obszarach, ale również na poziomie organizacyjnym procesu legislacyjnego. Chodzi o podejmowanie decyzji na etapie najwcześniejszym w koordynacji z politykami Unii.

Wpływ członkostwa Polski na organizacje i funkcjonowanie procesu pra-wotwórczego w Polsce został tylko zasygnalizowany. Jego pełniejsze przed-stawienie, uwzględnienie wszystkich występujących zjawisk wymagałoby odrębnego opracowania.

3. Źródła prawa i ich tworzenie.