Wymiar proceduralny. Przygotowanie projektu ustawy

Przygotowanie projektu ustawy to pierwsza faza procesu legislacyjnego, która równocześnie jest najszerszym polem decyzyjnym z punktu widze-nia określewidze-nia materii regulacji prawnej, rozstrzygnięcia o skali i formie prawnej interwencji. Wymogi proceduralne, dotyczące przygotowania projektu ustawy, konstytuują proces decyzyjny. Pozwalają równocześnie na prześledzenie tego procesu i weryfikację ideowych założeń procesu two-rzenia prawa. Zasadnicze pytanie dotyczy tego czy reguły postępowania są jednakowe w odniesieniu do działań podejmowanych poprzez wszystkie podmioty, którym przysługuje inicjatywa ustawodawcza, czy występują różnice?

6.1. Wymogi proceduralne dotyczące przygotowania projektu ustawy obejmujące wszystkie podmioty, którym przysługuje inicjatywa ustawodawcza

Podmioty, którym przysługuje inicjatywa ustawodawcza, znajdują się w zbliżonej, jeśli nie analogicznej „sytuacji decyzyjnej” z punktu widzenia regulacji zawartych w Konstytucji. Dotyczy to „związania” działań, podej-mowanych przez te podmioty, ograniczeniem wynikającym z ust. 3 art. 118 Konstytucji, mówiącym o obowiązku przedstawienia skutków finansowych wykonania projektu ustawy, co dotyczy wszystkich podmiotów34. Ograni-czenie merytoryczne, o czym była mowa wcześniej, dotyczy możliwości po-dejmowania prac nad konkretnymi ustawami i wyłącznymi prerogatywami przysługującymi w tym zakresie tylko Radzie Ministrów. Inne ograniczenie podmiotowe wynika z art. 235 Konstytucji, zgodnie z którym prawo inicja-tywy ustawodawczej w zakresie projektu ustawy o zmianie Konstytucji RP przysługuje grupie 92 posłów, Senatowi lub Prezydentowi RP. Zatem z tego

34 Jest to przepis, który w praktyce ma na celu ochronę polityki i finansów państwa przed le-gislacją niezważającą na uwarunkowania finansowe (budżetowe) przedsięwzięcia, zwłaszcza, że Konstytucja nie ogranicza pozarządowych podmiotów inicjatywy ustawodawczej. Kon-stytucja rozciąga określony w art. 118 ust. 3 obowiązek na wszystkich wnioskodawców, a nie ogranicza go tylko do rządu, jak to miało miejsce w ustawie konstytucyjnej z 1992 r. Skoro zaś na wszystkich, to także na wnioskodawcę obywatelskiego wskazanego w art. 118 ust. 2 Kon-stytucji. J. Mordwiłko, Opinia w sprawie spełnienia przez Senat wymogów wynikających z art. 31 ust. 2 i 2a regulaminu Sejmu, http://biurose.sejm.gov.pl/biuletyn/be35-3.htm.

przepisu wynika, że projekt ustawy o zmianie Konstytucji RP może zostać wniesiony wyłącznie przez jeden z trzech wymienionych podmiotów.

Poza wskazanymi wyjątkami, na podejmowane decyzje dotyczące przy-gotowania projektu ustawy przez wszystkie uprawnione podmioty mają wpływ przepisy zawarte w kolejnych ustępach przywołanego wcześniej art. 34 regulaminu Sejmu, zwłaszcza w ust. 2 pkt. od 3 do 7 i ust. 3³⁵.

Ustalenie dotyczące sekwencji podejmowanych działań i  cząstkowych decyzji prowadzących do przygotowania projektu aktu normatywnego w ta-kim stanie, aby spełniając formalne wymogi mógł być przedmiotem ini-cjatywy ustawodawczej, są wyszczególnione w § 1 ZTP, a konkretnie w ust. 1 pkt. 2 do 5, przy czym ostatni punkt stanowi rodzaj podsumowania decy-zyjnego, rozstrzygającego o wyborze sposobu interwencji organów władzy publicznej³⁶. Jeśli w wyniku tego wyboru dochodzi do podjęcia, finalnej na tym etapie, decyzji o przygotowaniu projektu ustawy, to mają zastosowanie przepisy zawarte w ust. 2 wymienionego wyżej § 1 ZTP, wskazane w 7 punk-tach w tym ustępie dyrektywy postępowania, umożliwiające dokonania wy-boru optymalnego w danych warunkach rozwiązania prawnego³⁷.

35 Przywołane regulacje mówią o tym, że uzasadnienie powinno:

3) wykazywać różnicę pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym, 4) przedstawiać przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne,

5) wskazywać źródła finansowania, jeżeli projekt ustawy pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego,

6) przedstawiać założenia projektów podstawowych aktów wykonawczych,

7) zawierać oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświad-czenie, że przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej. 3. Uzasadnienie powinno przedstawiać również wyniki przeprowadzanych konsultacji oraz informować o  przedstawionych wariantach i  opiniach, w  szczególności jeżeli obowiązek zasięgania takich opinii wynika z przepisów ustawy. W wypadku komisyjnych i poselskich projektów ustaw, w stosunku do których nie przeprowadzono konsultacji, Marszałek Sejmu przed skierowaniem do pierwszego czytania kieruje projekt do konsultacji w trybie i na zasa-dach określonych w odrębnych ustawach.

36 2) ustaleniem potencjalnych, prawnych i innych niż prawne, środków oddziaływania umoż-liwiających osiągnięcie zamierzonych celów;

3) określeniem przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, organizacyjnych, prawnych i finansowych każdego z rozważanych rozwiązań;

4) zasięgnięciem opinii podmiotów zainteresowanych rozstrzygnięciem sprawy; 5) dokonaniem wyboru sposobu interwencji organów władzy publicznej.

37 § 1, 2. W przypadku podjęcia decyzji o przygotowaniu projektu ustawy, należy:

1) zapoznać się z dotychczasowym stanem prawnym, w tym z obowiązującymi ustawami, umowami międzynarodowymi, którymi Rzeczpospolita Polska jest związana, prawodaw-stwem organizacji i organów międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest człon-kiem, oraz prawem Unii Europejskiej, obowiązującym w regulowanej dziedzinie;

2) ustalić skutki dotychczasowych uregulowań prawnych obowiązujących w danej dziedzi-nie;

Poza tymi regulacjami, które wytyczają sposób ich postępowania i doty-czą wszystkich podmiotów, którym przysługuje inicjatywa ustawodawcza, „organizacyjna sytuacja” każdego z nich jest znacząco różna³⁸. Omawiam ją według kolejności podmiotów wskazanych w art. 118. Konstytucji, z jednym zastrzeżeniem. Przygotowanie projektu ustawy przez Radę Ministrów oma-wiane jest na końcu, ze względu na jej szczególną rolę i warunki, które deter-minują podejmowane działania. Zakres proceduralnych regulacji, odnoszą-cych się do przygotowania projektu ustaw przez Radę Ministrów, jest bardzo obszerny, a proces decyzyjny rozbudowany i angażujący różne podmioty³⁹.

6.2. Przygotowanie projektów ustaw przez posłów

Dla działań obejmujących przygotowanie projektów ustaw przez posłów, brak jest szczególnych, proceduralnych uregulowań. Poza wymogami cha-rakteryzowanymi wyżej, odnoszącymi się do wszystkich podmiotów, brak jest szczegółowych rozwiązań organizacyjnych, które pozwalałyby na prze-śledzenie procesu decyzyjnego. Przepis art. 32, zawarty w Rozdziale I Działu

3) określić cele, jakie zamierza się osiągnąć przez wydanie nowej ustawy;

4) ustalić alternatywne rozwiązania prawne, które mogą skutecznie służyć osiągnięciu zało-żonych celów;

5) sformułować prognozy podstawowych i  ubocznych skutków rozważanych alternatyw-nych rozwiązań prawalternatyw-nych, w tym ich wpływ na system prawa;

6) określić skutki finansowe poszczególnych alternatywnych rozwiązań prawnych oraz usta-lić źródła ich pokrycia;

7) dokonać wyboru optymalnego w danych warunkach rozwiązania prawnego.

38 Podmioty, którym przysługuje inicjatywa ustawodawcza są wymienione art. 118. Konstytu-cji, w ustępie pierwszym w następującym porządku:

1. Inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej i Radzie Ministrów.

W ust. 2 wprowadzono dodatkowy podmiot:

2. Inicjatywa ustawodawcza przysługuje również grupie co najmniej 100 000 obywateli ma-jących prawo wybierania do Sejmu. Tryb postępowania w tej sprawie określa ustawa. O ile wyodrębnienie inicjatywy ludowej i wymienienie jej w ostatniej kolejności można uzasadnić instytucjonalną specyfiką (podmiot nie jest równocześnie organem władzy publicznej), to otwartą kwestia jest to, czy podmioty wymienione w ust 1 są uszeregowane według określone-go kryterium. Korespondujące pytanie dotyczy teokreślone-go, czy jest to pochodną tylko ustrojoweokreślone-go usytuowania wymienionych podmiotów, czy jest związane z wymogami organizacji prac nad przygotowaniem ustawy. Sądzę, że wynika to z autonomii Izb Parlamentu, Konstytucyjnego uregulowania kompetencji Prezydenta, i wskazanej w Konstytucji pozycji Rady Ministrów, gdzie, oprócz wymienionych w art. 146 Konstytucji kompetencji i zakresu działania, wynika, że w tym wypadku ustawowo określony sposób działania będzie miał istotne znaczenie.

39 Takie usytuowanie kolejności podmiotów kłóci się z praktyką legislacyjną, zwłaszcza ostat-nich lat. Wprawdzie w okresie intensywnych przemian ustrojowych występowało zjawisko znacznej przewagi inicjatyw poselskich nad innymi wnioskodawcami, to w państwach o sta-bilnej strukturze, rząd jest głównym inicjatorem zmian prawa.

II, poza powtórzeniem w ust 1. przepisów Konstytucji dotyczących inicjaty-wy ustawodawczej, w ust. 2 stanowi: 2. Poselskie projekty ustaw mogą być wnoszone przez komisje sejmowe lub co najmniej 15 posłów podpisujących projekt. Ponadto, z art. 36 ust. 3 wynika, że posłowie podpisujący projekt mogą cofać poparcie do zakończenia drugiego czytania. Wymóg poparcia i podpisu 15 posłów decyduje o rozpatrywaniu projektu⁴⁰.

6.3. Przygotowanie projektów ustaw przez Senat

Odmiennie przedstawiają się kwestie organizacji tej fazy procesu two-rzenia prawa w Senacie. Prace Senatu nad projektem ustawy zostały ure-gulowane w regulaminie Senatu w dziale IX zatytułowanym: Postępowanie w sprawie inicjatyw ustawodawczych Senatu i innych uchwał. Poza wska-zaniem w  art. 76 potencjalnych wnioskodawców⁴¹, kolejny art. 77, poza stwierdzeniem w ust. 1, że: „Wniosek o podjęcie inicjatywy ustawodaw-czej wraz z projektem ustawy składa się w formie pisemnej Marszałkowi Senatu; wnosząc projekt wnioskodawca wskazuje swego przedstawiciela upoważnionego do reprezentowania go w pracach nad tym projektem”, za-wiera powtórzenie ogólnych wymagań dotyczących uzasadnienia projektu ustawy. Istotne elementy organizacyjne zawarte są w dalszych przepisach, które w art. 78 przyjmują zasadę trzech czytań i określają warunki wyco-fania projektu. Przepisy art. 78a dotyczą badania zgodność projektu usta-wy z prawem UE i postępowania w razie uzasadnionych wątpliwości co do zgodności projektu lub zgłoszonych do niego poprawek z prawem Unii Europejskiej. Przepisy zawarte w art. 79 dotyczą skierowania projektu usta-wy do komisji, w tym do Komisji Ustawodawczej i określają zasady pracy komisji. Regulacje zawarte w art. 79a ustalają zasady konsultacji projektu i poddaniu go konsultacjom społecznym z wykorzystaniem senackiej stro-ny internetowej. W art. 80 wprowadzono procedury związane z pierwszym czytaniem projektu ustawy, w ramach których, zgodnie z ust. 1b, komisje mogą podjąć uchwałę o przeprowadzeniu wysłuchania publicznego doty-czącego projektu ustawy, wskazując w szczególności dzień i godzinę jego przeprowadzenia. Zawarte w  art. 80a regulacje określają zasady

wysłu-40 Art. 36 ust. 3. Projekt poselski uważa się również za wycofany, jeżeli do czasu zakończenia drugiego czytania, na skutek cofnięcia poparcia, projekt popiera mniej niż 15 posłów spośród tych, którzy podpisali projekt przed jego wniesieniem.

41 W art. 76 przyjęto, że:

1. Senat podejmuje postępowanie w sprawie inicjatywy ustawodawczej na wniosek komisji lub co najmniej 10 senatorów.

2. O podjęciu postępowania w sprawie inicjatywy ustawodawczej Marszałek Senatu zawiada-mia Marszałka Sejmu i Prezesa Rady Ministrów.

chania publicznego, które odbywa się na wspólnym posiedzeniu komisji, a zgodnie z ust 7. komisje ustosunkowują się do uwag zgłoszonych w trak-cie wysłuchania publicznego, przedstawiając wynikające z  nich wnioski i w razie potrzeby wskazując przyczyny ich nieuwzględnienia.

W art. 81 uregulowana jest procedura drugiego, a w art. 82 trzeciego czy-tania projektu ustawy⁴². Jeśli w wyniku głosowania zostaje podjęta uchwa-ła o przyjęciu projektu, dochodzi do finalizacji tego etapu. W następstwie, zgodnie z  art. 83. ust. 1, uchwałę o  wniesieniu inicjatywy ustawodawczej Marszałek Senatu przekazuje Marszałkowi Sejmu. O wniesieniu do Sejmu inicjatywy ustawodawczej Marszałek Senatu zawiadamia Prezesa Rady Mi-nistrów.

6.4. Przygotowanie projektów ustaw przez Prezydenta

Przygotowanie projektu ustawy przez Prezydenta, regulowane jest tyl-ko na poziomie tyl-konstytucyjnym przez wskazanie uprawnienia inicjatywy ustawodawczej. Podkreślić należy brak szczególnych, proceduralnych ure-gulowań i instytucji realizacji tej fazy procesu tworzenia prawa przez Pre-zydenta. Poza wymogami, charakteryzowanymi wyżej, odnoszącymi się do wszystkich podmiotów, brak jest szczegółowych rozwiązań organizacyjnych, które pozwalałyby na prześledzenie procesu decyzyjnego. Z art. 144 Konsty-tucji wynika, że decyzje z zakresu inicjatywy ustawodawczej są decyzjami niezależnymi i nie wymagają dla swej ważności podpisu Prezesa Rady Mi-nistrów⁴³. W pracach nad projektem ustawy, przygotowanym przez Prezy-denta, niewątpliwie uczestniczy zaplecze instytucjonalne, będące w jego

dys-42 1. Trzecie czytanie projektu ustawy obejmuje między innymi:

1) przedstawienie Senatowi dodatkowego sprawozdania komisji, jeżeli projekt był skierowany do komisji po drugim czytaniu,

2) głosowanie.

Porządek głosowania jest następujący:

1) głosowanie nad wnioskiem o odrzucenie projektu,

2) głosowanie nad poprawkami do poszczególnych artykułów lub ustępów, według kolejności przepisów projektu,

3) głosowanie za przyjęciem projektu w całości ze zmianami wynikającymi z przyjętych po-prawek.

43 1. Prezydent Rzeczypospolitej, korzystając ze swoich konstytucyjnych i ustawowych kom-petencji, wydaje akty urzędowe.

2. Akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej wymagają dla swojej ważności podpisu Preze-sa Rady Ministrów, który przez podpiPreze-sanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem. 3. Przepis ust. 2 nie dotyczy:

1) zarządzania wyborów do Sejmu i Senatu,

2) zwoływania pierwszego posiedzenia nowo wybranych Sejmu i Senatu, 3) skracania kadencji Sejmu w przypadkach określonych w Konstytucji, 4) inicjatywy ustawodawczej.

pozycji. Zgodnie z art. 143 Konstytucji organem pomocniczym Prezydenta Rzeczypospolitej jest Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej. Prezydent Rzeczypospolitej nadaje statut Kancelarii oraz powołuje i  odwołuje Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej. Statut Kancelarii określa jej stronę organizacyjną. Zgodnie z Zarządzeniem Prezydenta z dnia 7 sierpnia 2015 roku, w sprawie nadania statutu Kancelarii Prezydenta Rzeczpospolitej Pol-skiej, przyjęto w załączniku statut. Zgodnie z § 1 statutu kancelaria wykonu-je zadania wynikające z kompetencji Prezydenta określonych w Konstytucji i w innych ustawach, działa zgodnie z decyzjami i poleceniami Prezydenta oraz zapewnia obsługę merytoryczną, organizacyjną, prawną i techniczną Prezydentowi. Organizacyjnie rozbudowana kancelaria Prezydenta, obecnie składająca się z 16 komórek organizacyjnych (§ 5 Statutu), ma w swoim skła-dzie Biuro Prawa i Ustroju. Sądzić należy, że przygotowanie prezydenckich projektów ustaw dokonuje się w ramach prac tej jednostki. Brak jest jednak ogólnie dostępnych informacji na temat organizacji tych prac, a regulamin organizacyjny Biura Prawa i Ustroju nie jest dostępny.

6.5. Przygotowanie projektów ustaw w wyniku wykonywania inicjatywy ustawodawczej przez obywateli

W  przypadku inicjatywy ustawodawczej, która przysługuje grupie co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu, kwestie organizacyjne tej fazy procesu tworzenia prawa nie są rozbudowane. Poza wymogami charakteryzowanymi wyżej, odnoszącymi się do wszystkich podmiotów, brak jest szczególnych proceduralnych uregulowań dotyczą-cych przygotowania projektu ustawy z inicjatywy ludowej. Istnieją procedu-ralne regulacje wiążące inicjatywę ludową, ale dotyczą one przede wszystkim strony organizacyjnej związanej z powołaniem komitetu, finansowania wy-konywania inicjatywy ustawodawczej, a nie ustalania przesłanek i sposobu konstrukcji projektu⁴⁴. Zgodnie z art. 5 ustawy, sformalizowanym podmio-tem przygotowującym projekt ustawy jest komitet, występujący pod nazwą uzupełnioną o  tytuł projektu ustawy, utworzony przez grupę co najmniej 15 obywateli polskich, którzy mają prawo wybierania do Sejmu. Komitet uzyskuje osobowość prawną, nabywaną z chwilą przyjęcia przez Marszał-ka Sejmu zawiadomienia o utworzeniu komitetu i zebraniu 1000 podpisów

44 Zgodnie z art. 4 ust. 1 projekt ustawy wniesiony do Marszałka Sejmu powinien odpowiadać wymogom zawartym w Konstytucji i Regulaminie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz w ni-niejszej ustawie. Oznacza to, że projekt powinien mieć postać opracowanego w całości aktu normatywnego i zawierać uzasadnienie. Ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Dz. U. z 1999 r., Nr 62, poz. 668.

obywateli⁴⁵. Postanowienie Marszałka Sejmu o  przyjęciu zawiadomienia i doręczenie go pełnomocnikowi komitetu jest podstawą do podejmowania dalszych czynności, ale są to tylko czynności związane z rozpowszechnia-niem inicjatywy, kampanią promocyjną, a także organizacją zbierania pod-pisów obywateli popierających projekt. Na przeprowadzenie tych czynności jest okres 3 miesięcy. Sam projekt, na tym etapie nie podlega zmianom⁴⁶. Ewentualne wprowadzenie zmian jest podstawą do odmowy jego przyjęcia przez Marszałka Sejmu, gdy projekt ustawy, z załączonym wykazem podpi-sów obywateli popierających projekt, zostanie wniesiony. Z punktu widze-nia decyzji dotyczących zakresu merytorycznego projektu nie ma żadnych wiążących regulacji odnoszących się do jego przygotowania. Projekt ustawy i jego przygotowanie to swobodna decyzja grupy obywateli, powstałej w wy-niku decyzji o ukonstytuowaniu się komitetu i zebraniu wymaganej liczby podpisów dla złożenia zawiadomienia do Marszałka Sejmu.

6.6. Przygotowanie projektów ustaw przez Radę Ministrów

W procesie przygotowania projektów ustaw szczególną pozycję zajmuje Rada Ministrów. Znajduje to wyraz w przytaczanych wcześniej przepisach Konstytucji, dających Radzie Ministrów wyłączne kompetencje w przygoto-waniu ustawy budżetowej. Szczególna pozycja jest też pochodną przyjętych rozwiązań ustrojowych, gdzie potencjalnie największe możliwości uchwale-nia mają ustawy z przedłożeuchwale-nia rządowego.

Rozwiązania organizacyjne, w wymiarze proceduralnym i instytucjonal-nym, są bardzo rozbudowane. Stosowne regulacje, zawarte zostały

w usta-45 Art. 5.1. Czynności związane z przygotowaniem projektu ustawy, jego rozpowszechnia-niem, kampanią promocyjną, a także organizacją zbierania podpisów obywateli popierają-cych projekt, wykonuje komitet inicjatywy ustawodawczej, zwany dalej „komitetem”. Komitet występuje pod nazwą uzupełnioną o tytuł projektu ustawy.

2. Komitet może utworzyć grupa co najmniej 15 obywateli polskich, którzy mają prawo wy-bierania do Sejmu i złożyli pisemne oświadczenie o przystąpieniu do komitetu, ze wskaza-niem imienia (imion) i nazwiska, adresu zamieszkania oraz numeru ewidencyjnego PESEL. 3. W imieniu i na rzecz komitetu występuje pełnomocnik komitetu lub jego zastępca, wskaza-ni w pisemnym oświadczewskaza-niu pierwszych 15 osób tworzących komitet.

4. Komitet posiada osobowość prawną, którą nabywa z chwilą przyjęcia przez Marszałka Sej-mu zawiadomienia, o którym mowa w art. 6 ust. 2.

46 Art. 7.1. Po otrzymaniu postanowienia, o którym mowa w art. 6 ust. 4, lub postanowienia Sądu Najwyższego uwzględniającego skargę, komitet ogłasza, w dzienniku o zasięgu ogólno-polskim, fakt nabycia osobowości prawnej, adres komitetu oraz miejsca udostępnienia pro-jektu ustawy do publicznego wglądu.

2. Od dnia przyjęcia przez Marszałka Sejmu zawiadomienia, o którym mowa w art. 6 ust. 4, lub otrzymania przez komitet postanowienia Sądu Najwyższego uwzględniającego skargę, o której mowa w art. 6 ust. 5, do dnia wniesienia projektu ustawy, o którym mowa w art. 10 ust. 1, treść projektu nie może być zmieniona.

wach, aktach wykonawczych i aktach wewnętrznych. Jest to nie tylko ob-szernie uregulowany, ale również wielowymiarowy proces, którego pełna charakterystyka nie jest możliwa w tym opracowaniu⁴⁷.

W § 20 Regulaminu Pracy Rady Ministrów zostały wskazane podmio-ty uprawnione do podejmowania działań prowadzących do wdrożenia prac nad przyjęciem projektu ustawy.

Zgodnie z jego treścią do opracowania, prowadzenia procesu uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania oraz wnoszenia do rozpatrzenia projektu dokumentu rządowego, uprawniony jest:

1) członek Rady Ministrów, stosownie do zakresu swojej właściwości, 2) Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów,

3) inny podmiot, jeżeli:

a) został upoważniony przez Prezesa Rady Ministrów,

b) upoważnienie do opracowania, prowadzenia procesu uzgodnień, konsul-tacji publicznych lub opiniowania oraz wnoszenia do rozpatrzenia projek-tu dokumenprojek-tu rządowego wynika z przepisów odrębnych, w szczególności upoważniony w tym zakresie pełnomocnik Rządu – zwany dalej „organem wnioskującym”. Równocześnie w ust. 2 przyjęto, że minister może upoważ-nić do opracowania lub do prowadzenia procesu uzgodnień, konsultacji pu-blicznych lub opiniowania projektu dokumentu rządowego centralny organ administracji rządowej podległy temu ministrowi lub przez niego nadzo-rowany. W takim przypadku do upoważnionego organu stosuje się przepi-sy dotyczące organu wnioskującego. Wyłączone jest tylko uprawnienie do wnoszenia do rozpatrzenia projektu dokumentu rządowego⁴⁸.

6.6.1. Procedury

Poza wcześniej charakteryzowanymi wymogami proceduralnymi, odno-szącymi się do wszystkich podmiotów, którym przysługuje inicjatywa usta-wodawcza, szczegółowe regulacje prawne określają rządową fazę procesu legislacyjnego. Są one przede wszystkim zawarte w Regulaminie Pracy Rady Ministrów. Obszerne regulacje zawarte zostały w Dziale III – Postępowanie z projektami dokumentów rządowych i w Dziale IV – Przepisy szczególne

47 Szczegółowe przedstawienie procedur zawiera obszerna, licząca ponad 500 stron praca au-torstwa Anny Markowskiej i Anety Waszyńskiej „Rządowy proces legislacyjny – opis proce-dur” przygotowanej przez Rządowe Centrum Legislacji. A. Markowska, A. Waszyńska, Rzą-dowy proces legislacyjny – opis procedur, Warszawa 2014.

48 Charakteryzując te uprawnienia należy mieć na uwadze, że zgodnie z § 19. Regulaminu Pracy Rady Ministrów projektem dokumentu rządowego jest projekt ustawy; aktu norma-tywnego Rady Ministrów; rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów lub ministra, zarządzenia Prezesa Rady Ministrów, a także projekt: założeń projektu ustawy.

dotyczące postępowania z projektami niektórych dokumentów rządowych. Te przepisy, ustalają podstawowe rozwiązania proceduralne.

Przed przeprowadzeniem ich analizy, pod kątem zawartych w nich moż-liwych strategii działania w ramach procesu prawotwórczego, warto zwrócić uwagę na dwie ważne kwestie. Po pierwsze zmiany, wprowadzone aktualnie obowiązującym Regulaminem Pracy Rady Ministrów, są istotne. Różnice polegają na położeniu nacisku i docenieniu roli procedur w najwcześniej-szych fazach przygotowania projektu ustawy. Znalazło to między innymi wyraz w przyjętym rozwiązaniu uregulowania odrębnych trybów postępo-wania, związanych z przygotowaniem: a) projektu założeń projektu ustawy, b) projektu ustawy na podstawie założeń, c) projektu ustawy bez założeń. Najważniejsza zmiana jest związana z  przygotowaniem projektu założeń projektu ustawy. Jest ona charakteryzowana w następujący sposób: