II. Strategie zagospodarowania przestrzeni miast
4. Powojenna urbanistyka w Polsce
74%. Miasta te w ogromnej wiêkszoœci wykazuj¹ stagnacjê demograficzn¹16, a
jed-noczeœnie wykazuj¹ cechy ma³omiejskoœci wymienione w opracowaniu S³awomi-ra Gzela zajmuj¹cym siê problematyk¹ ma³ych miast [57]. Liczba 20 tysiêcy mie-szkañców, jako graniczna wielkoœæ kwalifikowania do grupy ma³ych miast, jest stosowana w pracach badawczych zajmuj¹cego siê t¹ problematyk¹ Eugeniusza Bagiñskiego. Polskie opracowania statystyczne, a tak¿e inne, wczeœniej wymienione badania europejskie, miêdzy innymi francuskie, potwierdzaj¹ dodatkowo zasad-noœæ przyjêcia za kryterium kwalifikuj¹cego do grupy miast ma³ych liczby 20 ty-siêcy mieszkañców. Tak wiêc zastosowane w pracy kryterium wielkoœci progu licz-bowego dla ma³ych miast przyjêto, na podstawie zaprezentowanych w tym roz-dziale doœwiadczeñ polskich oraz europejskich, na poziomie 20 tysiêcy mieszkañ-ców. Zastosowane kryterium liczby mieszkañców umo¿liwia w dalszej czêœci pra-cy bardzo czytelne wydzielenie z analizowanego zbioru miast Dolnego Œl¹ska grupy ma³ych miast.
4. Powojenna urbanistyka w Polsce
W powojennej Polsce ju¿ 2 kwietnia 1946 roku wydano pierwszy akt prawny
o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju17. Dekret niewielkiej
objê-toœci, bo licz¹cy ledwie piêæ stron, regulowa³ jedn¹ z podstawowych dziedzin ¿y-cia: gospodarkê przestrzenn¹. Dekretem tym wprowadzono podzia³ opracowañ planistycznych na plany miejscowe, regionalne i plan krajowy. Model ten funkcjo-nuje do dzisiaj. W ostatnim artykule dekret uniewa¿nia³ przepisy w sprawach kszta³-towania przestrzeni urbanistycznej regulowane rozporz¹dzeniem Prezydenta
Rzecz-pospolitej z 1928 roku o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli18. I tak
przedwojenne plany zabudowania, bardzo precyzyjnie reguluj¹ce zasady kszta³-towania przestrzeni urbanistycznej, zosta³y wyparte przez powojenne plany kra-jowe, regionalne i miejscowe. Na pierwszy rzut oka nast¹pi³ postêp. Jednak po-równuj¹c konkretne zapisy obu przepisów od razu rzuca siê w oczy kompletny
4. Powojenna urbanistyka w Polsce
16W 2000 roku, na ogóln¹ liczbê 880 miast Polski, a¿ 651 z nich nie przekracza³o liczby 20 tysiêcy mieszkañców. Problemy demograficzne ma³ych miast Polski zosta³y szeroko i wyczerpuj¹co omówione w pracy Eugeniusza Bagiñskiego zatytu³owanej Ma³e miasta w strukturze osiedleñczej Polski [8].
17Dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dziennik Ustaw RP Nr 1 z 1946 r., poz. 1) stanowi³, ¿e wszystkie poczynania publiczne i prywatne w zakre-sie u¿ycia terenu i rozmieszczenia ludnoœci powinny byæ dostosowane do postanowieñ planów zagospodarowania przestrzennego.
18Rozporz¹dzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 roku o prawie budowalnym i zabudowaniu osiedli (tekst jednolity w Dziennik Ustaw R.P. Nr 77 z 1939 roku, poz. 514) w czê-œci I pod tytu³em Tworzenie i zabudowanie osiedli, w tytule I – Plany zabudowania, w artyku³ach od 7 do 51, regulowa³o zasady projektowania przestrzeni urbanistycznych. Dalsze tytu³y rozporz¹-dzenia obejmowa³y zagadnienia: podzia³u (parcelacji) terenów, scalania dzia³ek budowlanych, prze-kszta³cania dzia³ek zabudowanych wadliwie, wyw³aszczania nieruchomoœci. Czêœæ II rozporz¹-dzenia regulowa³a przepisy policyjno-budowlane.
brak w nowych przepisach generalnych zasad, którym powinna byæ podporz¹d-kowana polityka przestrzennego zagospodarowania miast. Teraz mo¿na by³o w przestrzeni miejskiej zrealizowaæ wszystko, co tylko projektant planu, a w rze-czywistoœci w³adze partyjne, sobie zamarz¹. Zniknê³y zupe³nie zasady parcelacji i scalania dzia³ek budowlanych, z licznymi ograniczeniami dotycz¹cymi obowi¹zku dbania o przestrzenie publiczne, rozdzia³y reguluj¹ce przekszta³cenie dzia³ek wa-dliwie zabudowanych oraz przepisy dla gmin miejskich i uzdrowisk, uznanych za maj¹ce charakter u¿ytecznoœci publicznej. W zamian w roku 1948 pojawi³a siê jeszcze bardziej oszczêdna trzystronicowa ustawa o podziale nieruchomoœci na
obszarach miast i niektórych osiedli19.
Jak niedoskona³e by³y to przepisy prawa œwiadczy to, ¿e w 1958 roku wyda-no kolejn¹ czterostronicow¹ ustawê uzupe³niaj¹c¹ o terenach dla budownictwa
domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach20. Zamêt legislacyjny by³ tak
wielki, ¿e w 1961 roku pod t¹ sam¹ dat¹ 31 stycznia wydano dwie ustawy regu-luj¹ce problematykê planowania przestrzennego. Pierwsz¹ ogóln¹,
zatytu³owa-n¹ ustawa o planowaniu przestrzennym21, zastêpuj¹c¹ ustawê z 1946 roku oraz
drug¹ o terenach budowlanych na obszarach wsi22. Od tego momentu
proble-matykê zagospodarowania przestrzennego regulowa³y trzy ustawy, zredagowane dla trzech ró¿nych resortów gospodarki pañstwa socjalistycznego: pierwsza i podstawowa o planowaniu przestrzennym – dla resortu administracji, druga o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach – dla resortu budownictwa i trzecia o terenach budowlanych na obszarach wsi – dla resortu rolnictwa. Efekty by³y ³atwe do przewidzenia i lata szeœædziesi¹te rzeczywiœcie zapocz¹tkowa³y czasy chaosu przestrzennego w urbanistyce i kszta³-towaniu przestrzeni miast.
Sytuacja ta trwa do dzisiaj. Pomimo pojawiania siê kolejnych coraz bardziej racjonalnych ustaw problem dychotomii w gospodarowaniu przestrzeni¹ pozosta³ do dzisiaj. Nadal obowi¹zuje zapisany w ustawie o gospodarce nieruchomoœcia-mi rozdzia³ pod tytu³em podzia³y nieruchomoœci, który zezwala na podzia³y nie-ruchomoœci pod inwestycje budowlane poza planami zagospodarowania przestrzen-nego. Na pocz¹tku lat dziewiêædziesi¹tych œrodowiska urbanistyczne szczególn¹ uwagê zwraca³y na koniecznoœæ uporz¹dkowania ca³ego systemu ustawodawcze-go dotycz¹ceustawodawcze-go ustawodawcze-gospodarowania przestrzeni¹.
19Ustawa z dnia 25 czerwca 1948 roku o podziale nieruchomoœci na obszarach miast i niektórych osiedli (Dziennik Ustaw Nr 35 z 1948 roku, poz. 240) pozwala³a na powstanie nowych osiedli mie-szkaniowych na tak zwanych obszarach rozwojowych miast.
20Ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dziennik Ustaw Nr 31 z 1958 roku, poz. 138).
21Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 roku o planowaniu przestrzennym (tekst jednolity w Dzienniku Ustaw Nr 11 z 1975 roku, poz. 67).
22Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 roku o terenach budowlanych na obszarach wsi (tekst jednolity w Dzienniku Ustaw Nr 27 z 1969 roku, poz. 216).
45 Procedury planistyczne w dekadach powojennych bardzo rzadko mia³y decy-duj¹cy wp³yw na gospodarkê przestrzenn¹ miast i kszta³t ich struktur przestrzen-nych. O gospodarce przestrzennej miast najczêœciej decydowa³y mody, trendy czy te¿ naciski polityczne, czego przyk³adem jest decyzja w³adz pañstwa z prze³omu lat 60. i 70. o zakupie technologii prefabrykacji budynków mieszkaniowych i zwi¹-zane z tym skutki przestrzenne.
Pierwsza w III Rzeczypospolitej ustawa z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowa-niu przestrzennym wprowadzi³a w ¿ycie czêœæ oczekiwañ œrodowisk urbanistycz-nych. Ustawa ta chroni³a prawo w³asnoœci, wprowadzi³a negocjacje w procesach urbanistycznych i upodmiotowi³a obywateli. D¹¿¹c do wolnoœci zatracono jednak¿e sens ³adu przestrzennego i zrównowa¿onego rozwoju. Wolnoœæ bez barier i stan-dardów urbanistycznych jest procesem dewastuj¹cym przestrzeñ urbanistyczn¹ i od pocz¹tku wejœcia jej w ¿ycie g³oœno mówi³o siê o koniecznoœci zmiany jej ure-gulowañ. Obowi¹zuj¹ca od 2003 roku nowa ustawa o planowaniu i zagospodaro-waniu przestrzennym nie wprowadzi³a w tych kwestiach ¿adnej zasadniczej zmia-ny, oprócz oddania jeszcze wiêkszej w³adzy nieœwiadomym dokonywanej destrukcji samorz¹dom lokalnym. Ponadto w wielu œrodowiskach istniej¹ce instrumenty pra-wne w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzeni s¹ lekcewa¿one i nie wykorzystywane jako narzêdzia prowadzenia polityki przestrzennej. Luki formalno-prawne w tej dziedzinie siêgaj¹ g³êbiej ni¿ nam siê wydaje. Brakuje mechanizmów wymuszaj¹cych remonty istniej¹cej œródmiejskiej zabudowy mieszkaniowo--us³ugowej, mechanizmów rozwoju budownictwa mieszkaniowego realnie kontro-lowanego przez w³adze komunalne, mechanizmów koncentruj¹cych zabudowê w celu optymalnego wykorzystania infrastruktury technicznej i komunikacji oraz mechanizmów kszta³tuj¹cych jak najwiêksz¹ samodzielnoœæ form osadniczych (miej-sca zamieszkania, wypoczynku, pracy i us³ug).
Omówienie kolejnych regulacji prawnych, normuj¹cych zasady prowadzenia polityki przestrzennej w Polsce na przestrzeni ostatnich prawie szeœædziesiêciu lat, rysuje obowi¹zuj¹ce po 1945 roku w powojennej Polsce podstawy prawne jako bardzo zmienne (niestabilne) oraz nieskuteczne. Niestety sytuacja ta pomimo zmian ustrojowych nie zmieni³a siê do dzisiaj. Nie powinno to dziwiæ, poniewa¿ polska praktyka planistyczna, uparcie id¹c œladem idei general plans lub master plans [138, s. 318], które urodzi³y siê i zaczê³y byæ realizowane przez wiod¹ce amerykañskie biura urbanistyczne (city-planning agencies) w latach dwudziestych XX wieku, po-nosi takie same pora¿ki w tej dziedzinie, jakie wczeœniej popo-nosili urbaniœci amery-kañscy. Zamiarem master planu mia³a byæ koordynacja i regulacja wszystkich faz rozwoju miasta. Jednak w praktyce rozpoczêcie prac nad planem najczêœciej by³o koñcem jego samego, poniewa¿ planista rzadko kiedy mia³ realn¹ w³adzê w za-kresie kszta³towania procesów urbanistycznego rozwoju miasta. Master plan na-wet je¿eli by³ formalnie akceptowany przez w³adze miasta, nie by³ respektowany w praktyce realizacyjnej i bardzo czêsto zastêpowany by³ przez tworzone na po-trzeby chwili specjalne strefy lub przepisy prawa miejscowego wy³¹czaj¹ce go z gry urbanistycznej.
Powojenna praktyka realizacyjna w kszta³towaniu urbanistyki miast polskich tymczasem potwierdza nieusuwalnoœæ tej wady. Funkcjonuj¹ce uregulowania pra-wne w zakresie kszta³towania przestrzeni zurbanizowanych w dalszym ci¹gu nie s¹ skuteczne, a realna w³adza urbanistyczna le¿y najczêœciej w rêkach lokalnych polityków, którzy nie rozumiej¹ konsekwencji swoich nierozwa¿nych dzia³añ i podejmuj¹ przypadkowe decyzje na potrzeby danej chwili, czy te¿ obecnie rz¹-dz¹cej opcji politycznej, co staje siê powodem powstania zjawiska nazywanego „syn-dromem ucznia czarnoksiê¿nika”.
Wspó³czesny plan zagospodarowania przestrzennego ma za zadanie nie tylko tworzyæ warunki do realizacji ³adu przestrzennego, ale tak¿e, a mo¿e przede wszy-stkim, uwzglêdniaæ walory ekonomiczne przestrzeni oraz tworzyæ w³aœciwe wa-runki do prowadzenia gospodarki przestrzennej. Stanowi to wyzwanie dla grupy urbanistów tworz¹cych miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Na pytanie, czy i w jakiej skali zjawisko powi¹zania ustaleñ planu miejscowego z aspek-tem ekonomicznym w postaci obrazu zmian struktury przestrzennej miasta wy-stêpuje w praktyce, mo¿na odpowiedzieæ jedynie po przeprowadzeniu odpowie-dnich badañ empirycznych. Powstaj¹ce wspó³czeœnie zespo³y zabudowy w oczy-wisty sposób dalekie s¹ od ³adu przestrzennego czy zrównowa¿onego rozwoju. Obowi¹zuj¹ce kolejne ustawy reguluj¹ce zagadnienia gospodarki przestrzennej w dalszym ci¹gu nie s¹ aktami prawnymi dyscyplinuj¹cymi zasady zagospoda-rowania przestrzennego miast i wsi.